［摘要］城鎮(zhèn)化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要引擎。以政府行政主導(dǎo)、城鄉(xiāng)二元體制為基礎(chǔ)，農(nóng)地非農(nóng)化為支撐的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。然而“人-地”城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)速度、空間結(jié)構(gòu)以及發(fā)展質(zhì)量嚴(yán)重失衡，加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，損害黨和政府的權(quán)威性，阻礙社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。推進(jìn)“人-地”城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，要堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)與協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，優(yōu)化財(cái)稅體制與資源配置機(jī)制，推動(dòng)戶籍制度與土地制度協(xié)同改革，推進(jìn)職能轉(zhuǎn)型與政績(jī)考核政策再設(shè)計(jì)，從而回歸和實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。
［關(guān)鍵詞］新型城鎮(zhèn)化；土地財(cái)政；人的城鎮(zhèn)化；協(xié)調(diào)發(fā)展
城鎮(zhèn)化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要引擎。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，2014年我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口74916萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%，城鎮(zhèn)化進(jìn)入關(guān)鍵發(fā)展階段。然而，快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程引發(fā)了一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，主要表現(xiàn)為人口城鎮(zhèn)化虛高和土地利用無序擴(kuò)張乃至失控，由此帶來的是人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的失衡。［1］如何推動(dòng)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，推進(jìn)以人為核心的人的城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)“人-地”協(xié)調(diào)發(fā)展，成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。
一、“人-地”失衡：新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)命題
黨的十八大以來，以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，在此背景下，如何推動(dòng)土地城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向，破解“人-地”城鎮(zhèn)化的失衡，成為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)命題。
（一）盲目擴(kuò)張與粗放利用：“人-地”增長(zhǎng)速度失衡
長(zhǎng)期以來，快速城鎮(zhèn)化發(fā)展是以粗放的土地要素投入、農(nóng)民利益的相對(duì)剝奪和嚴(yán)重的環(huán)境污染為代價(jià)。城鎮(zhèn)化的盲目擴(kuò)張，造成土地資源的閑置與粗放利用以及農(nóng)地的違法違規(guī)使用。一些地方政府為追求GDP增長(zhǎng)，大量占用耕地，將農(nóng)用地征收轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，城鎮(zhèn)化版圖迅速擴(kuò)大。然而，大量的征地并未用于夯實(shí)區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，而是被投入企業(yè)逐利趨向的“圈地運(yùn)動(dòng)”和政績(jī)驅(qū)動(dòng)型的“造城運(yùn)動(dòng)”之中。1990-2007年，我國(guó)城市建成區(qū)面積從1.29萬平方公里擴(kuò)張到了3.55萬平方公里，2013年擴(kuò)張為4.78萬平方公里，十余年間擴(kuò)張了270%，城鎮(zhèn)人口只增加了27.29%，土地城市化擴(kuò)張速度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了人口城市化速度。2000-2013年，我國(guó)城市建成區(qū)面積年均增長(zhǎng)率比城鎮(zhèn)人口的年均增長(zhǎng)率高出2.5個(gè)百分點(diǎn)，土地城鎮(zhèn)化的年均增長(zhǎng)率是人口城鎮(zhèn)化的速度的1.68倍，直到2014年，土地城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)速度才開始放緩，人口的城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)后勁乏力（見圖1）。
圖12000-2014年我國(guó)土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化年增長(zhǎng)速度比較（略）
如果將地方政府土地違法違規(guī)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，推動(dòng)農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的隱性城鎮(zhèn)化規(guī)模計(jì)算在內(nèi)，“人-地”城鎮(zhèn)化的速度失衡則進(jìn)一步放大。2009-2014年，我國(guó)批而未供土地達(dá)到1300.99萬畝，閑置土地達(dá)到105.27萬畝。土地違法違規(guī)、亂占耕地現(xiàn)象更是層出不窮，僅2014年，國(guó)土資源部就督查了2228起土地違法違規(guī)問題，涉及12.24萬畝耕地。進(jìn)一步擴(kuò)大了兩者增速之間的差異。
（二）指標(biāo)稀缺與資源閑置：“人-地”空間結(jié)構(gòu)失衡
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，促使農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域人口向東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移、小城鎮(zhèn)與中小城市人口向大都會(huì)轉(zhuǎn)移。在這一過程中，長(zhǎng)期以來城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制制約了城鄉(xiāng)、區(qū)域間人、地資源的空間均衡配置。一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、大都市建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺，一方面是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、小城鎮(zhèn)以及廣大農(nóng)村地區(qū)土地資源的閑置。
為與國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、集約用地目標(biāo)相適應(yīng)，中央逐步減少了新增建設(shè)用地的供應(yīng)，特別是東部三大城市群建設(shè)用地指標(biāo)供應(yīng)，要求其以盤活存量為主，率先縮減新增建設(shè)用地規(guī)模。2014年國(guó)土資源部制定的《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》指出：“嚴(yán)格核定各類城市新增建設(shè)用地規(guī)模，適當(dāng)增加城區(qū)人口100萬～300萬的大城市新增建設(shè)用地，合理確定城區(qū)人口300萬～500萬的大城市新增建設(shè)用地，從嚴(yán)控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市新增建設(shè)用地”。指導(dǎo)意見對(duì)大城市建設(shè)用地的管控愈加嚴(yán)厲，而農(nóng)村人口仍然源源不斷地向大城市流動(dòng)，大城市建設(shè)用地缺口不斷拉大。2014年，共批準(zhǔn)建設(shè)用地40.38萬公頃，同比下降24.4%，其中，批準(zhǔn)占用耕地16.08萬公頃。批準(zhǔn)單獨(dú)選址和城鎮(zhèn)村建設(shè)用地分別為14.11萬公頃和26.27萬公頃，同比分別下降24.7%和24.3%。報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)用地中，核減不合理用地0.43萬公頃，其中耕地0.18萬公頃。2010-2014年5年間，無論是國(guó)務(wù)院抑或是省級(jí)政府批準(zhǔn)的建設(shè)用地指標(biāo)都呈下降趨勢(shì)（見圖2），城市特別是大都市建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)一步緊縮。
圖22010-2014年批準(zhǔn)建設(shè)用地變化情況（略）
改革開放以來，東部沿海城鎮(zhèn)特別是大城市城市建設(shè)飛速發(fā)展，中西部城鎮(zhèn)尤其是一些小城鎮(zhèn)、中小城市城市建設(shè)卻比較遲緩。國(guó)家為了扶持區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，給予其土地政策上的傾斜，加速了城鎮(zhèn)化國(guó)土的擴(kuò)展進(jìn)程。由于這些地區(qū)戶籍制度改革滯后，與大城市發(fā)展水平有巨大差距，吸引力并不突出，并未能有效推動(dòng)人口聚集，存量房產(chǎn)去庫(kù)存的壓力不斷增加。有數(shù)據(jù)顯示，2014年年底一線城市住房平均去庫(kù)存化周期已超10個(gè)月，三線城市則超30~50個(gè)月，“空城”和“鬼城”不斷涌現(xiàn)。
（三）“重地輕人”與轉(zhuǎn)化不暢：“人-地”發(fā)展質(zhì)量失衡
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前至少2億農(nóng)村剩余勞動(dòng)力源源不斷地流入城鎮(zhèn)。根據(jù)我國(guó)城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)口徑，在城鎮(zhèn)居住滿6個(gè)月即被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，約占城鎮(zhèn)常住人口的33%。但大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民難以有效融入城市社會(huì)和市民化。地方政府重視農(nóng)地非農(nóng)化的利用和城市空間的擴(kuò)張，而輕視甚至忽視勞動(dòng)力的市民化，人口城鎮(zhèn)化率特別是戶籍人口城鎮(zhèn)化率低，重地輕人。［2］1978－2014年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到54.77%，城鎮(zhèn)常住人口從1.72億人增加到7.49億人，增加了5.77億人，年均增加1600萬人，超過很多國(guó)家的總?cè)丝凇５桥c戶籍城鎮(zhèn)化人口比較，我國(guó)2014年的城鎮(zhèn)化率只有35.9%，兩者存在18.9個(gè)百分點(diǎn)的差距。2000-2014年15年間戶籍人口城鎮(zhèn)化緩慢增長(zhǎng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于常住人口城鎮(zhèn)化率（見圖3）。
圖32000-2014年城鎮(zhèn)戶籍人口與城鎮(zhèn)常住人口比重比較（略）
此外，資本、勞動(dòng)力、技術(shù)等要素向城市單向集聚和集中，其中的主力是農(nóng)村青壯年和學(xué)歷較高的人口，這種轉(zhuǎn)移更多地以個(gè)人而不是家庭的形式進(jìn)城，大部分的婦女、兒童和老年人留在農(nóng)村。［3］過度依賴勞動(dòng)力個(gè)體非家庭式城鎮(zhèn)遷移和“候鳥式”異地轉(zhuǎn)移，是以農(nóng)村“留守兒童、留守老人、留守婦女”的累計(jì)為代價(jià)，而這種過度依賴“人口紅利”和轉(zhuǎn)移不徹底的“半城鎮(zhèn)化”，背后蘊(yùn)含的是這一龐大群體經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)益的缺失。2014年我國(guó)農(nóng)村留守兒童數(shù)量已達(dá)6102.55萬，其中獨(dú)居留守兒童已達(dá)205.7萬，留守兒童問題日趨嚴(yán)重。
二、“人-地”城鎮(zhèn)化失衡的內(nèi)生邏輯
改革開放以來，特別是1990年代之后，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，集中體現(xiàn)在大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，以及農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊?guó)有建設(shè)用地。這一過程，主要是由地方政府行政主導(dǎo)、以城鄉(xiāng)二元體制為基礎(chǔ)、以農(nóng)地非農(nóng)化為支撐的傳統(tǒng)型城鎮(zhèn)化。［3］在多重因素的推動(dòng)下，各地城市建設(shè)用地規(guī)模加速擴(kuò)張，企業(yè)盲目圈地，地方政府以地生財(cái)，以致土地資源浪費(fèi)；然而，針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民融入城鎮(zhèn)的相關(guān)體制改革與政策配套并未及時(shí)跟進(jìn)，人口城鎮(zhèn)化虛高，城鎮(zhèn)化的品質(zhì)不高，是一種“被動(dòng)的城鎮(zhèn)化”“畸形的城鎮(zhèn)化”。［4］
（一）行政主導(dǎo)影響“人-地”要素合理配置
改革開放以來，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。政府“有形之手”的合理運(yùn)用，有利于對(duì)城鎮(zhèn)化的速度和方向進(jìn)行宏觀調(diào)控，也有利于對(duì)人口、土地、財(cái)政等資源的有效整合和合理分配。但是，現(xiàn)實(shí)中不少地方憑借戶籍制度、教育、醫(yī)療等管理制度以及土地政策的制定，控制人口流動(dòng)的規(guī)模，主導(dǎo)土地資源的配置，常常造成人口、土地資源的不合理配置。［5］
在我國(guó)，行政級(jí)別越高的城市，行政力量控制的資源越豐富，高級(jí)別的大都市政府依托土地政策、戶籍政策等主導(dǎo)資源的集聚與流動(dòng)，往往利用既有行政資源維護(hù)城市群體的利益，農(nóng)村人口難以有序落戶城市。地方政府官員為獲取政治榮譽(yù)和職位的升遷，加速土地的征收與非農(nóng)化，推進(jìn)土地的城鎮(zhèn)化。然而，在快速國(guó)土城鎮(zhèn)化和農(nóng)民非農(nóng)化過程中，土地資源粗放利用甚至閑置，同時(shí)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的福利也被忽視。［6］據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和清華大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)中心等機(jī)構(gòu)的調(diào)查，過去20年間，農(nóng)轉(zhuǎn)非比例僅僅增長(zhǎng)不到8個(gè)百分點(diǎn)，戶籍轉(zhuǎn)變近乎停滯，戶籍人口城鎮(zhèn)化率低，“人-地”要素城鎮(zhèn)化配置失調(diào)。
（二）二元體制限制資源配置機(jī)制更新
新中國(guó)成立以來，在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略背景下，國(guó)家逐步通過糧食供給、教育、就業(yè)等城鄉(xiāng)二元制度，將農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)資源向城市集中，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格被人為壓低，同時(shí)重工業(yè)部門的勞動(dòng)力吸納能力有限，限制了農(nóng)村人口向城市流動(dòng)。改革開放后，城鄉(xiāng)二元體制依然發(fā)揮著重要的作用，城市對(duì)農(nóng)村資源的吸納過度。
為縮小經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)發(fā)展水平的差距，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)落后的貧困縣、中西部地區(qū)給予一系列優(yōu)惠的土地政策，給予更多的城市建設(shè)用地指標(biāo)。這些地區(qū)依托優(yōu)惠的土地政策加速了城鎮(zhèn)版圖的擴(kuò)張，由于財(cái)力有限與各項(xiàng)配套措施沒有跟進(jìn)，農(nóng)村人口傾向于向大城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。我國(guó)東部地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到62.2%，而中部、西部地區(qū)分別只有48.5%、44.8%，中西部人口城鎮(zhèn)化水平低于東部人口城鎮(zhèn)化水平。城鄉(xiāng)之間、區(qū)域間的人口轉(zhuǎn)移并未與農(nóng)村土地資源轉(zhuǎn)用以及財(cái)政資源調(diào)配機(jī)制協(xié)調(diào)，“人-地”資源在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間空間配置失調(diào)。
（三）“戶-地”改革滯后制約“人-地”要素流動(dòng)
戶籍制度與土地制度是影響“人-地”資源在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的兩項(xiàng)基本制度。城鄉(xiāng)二元體制下，城鄉(xiāng)要素不能自由流動(dòng)。近年來，戶籍制度改革被提上議事日程，不少地方也嘗試突破二元體制，但總體上依然從“城市中心主義”出發(fā)，集中優(yōu)勢(shì)資源發(fā)展城市，導(dǎo)致農(nóng)村青壯年和學(xué)歷較高的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，而大部分老人、兒童、婦女留在了農(nóng)村。也由于戶籍制度改革滯后，2億進(jìn)城務(wù)工人員無法與城鎮(zhèn)居民享受同等的公共服務(wù)和福利，成為長(zhǎng)期往返城鎮(zhèn)與農(nóng)村的“兩棲人口”。［7］
從土地的角度看，城市建設(shè)用地需求不斷擴(kuò)張并出現(xiàn)巨大缺口，但由于“農(nóng)-地”改革的相對(duì)滯后，農(nóng)村的宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地缺乏有效的流轉(zhuǎn)機(jī)制而大量閑置，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，配置效率低下，土地交易市場(chǎng)和平臺(tái)尚未健全，農(nóng)村閑置的建設(shè)用地資源難以在市場(chǎng)交易中有序流動(dòng)，并實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。
（四）土地財(cái)政偏好鎖定地方發(fā)展路徑
分稅制改革后，中央政府的財(cái)政收入來源增加，而地方政府的財(cái)政收入來源大為減少。1994年分稅制改革并沒明確界定中央政府與地方政府的財(cái)政支出范圍，支出責(zé)任高度地方化，地方政府的財(cái)政支出不斷增長(zhǎng)，地方政府財(cái)政收入與財(cái)政支出出現(xiàn)巨大缺口。［8］面對(duì)日益嚴(yán)峻的財(cái)政缺口，地方政府不得不尋求預(yù)算外和非預(yù)算資金收入來化解財(cái)政壓力。［9］此外，分稅制改革造成的地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、地方政府資本競(jìng)爭(zhēng)和二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展顯著增強(qiáng)地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。［10］據(jù)財(cái)政部公布的2014年財(cái)政收支情況顯示：2014年地方政府國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入4.26萬億，同比增加1340億元，增長(zhǎng)3.2%，地方賣地收入屢創(chuàng)新高，顯示地方政府仍嚴(yán)重依賴土地財(cái)政。［11］
隨著土地市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，有償土地使用制度的推行，土地的財(cái)政價(jià)值日益顯著。地方政府利用對(duì)一級(jí)市場(chǎng)壟斷地位“坐地生財(cái)”，使得城鎮(zhèn)土地面積迅速擴(kuò)大。當(dāng)然，在現(xiàn)有財(cái)稅體制下，具有中國(guó)特色的土地財(cái)政為地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定注入了財(cái)政活力，為經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。從人口城鎮(zhèn)化的方面看，大量農(nóng)村居民在短時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，卻會(huì)給地方帶來基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)保障等方面的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這就直接導(dǎo)致地方政府對(duì)“土地城鎮(zhèn)化”的偏好而漠視“人的城鎮(zhèn)化”。［12］
三、“人-地”城鎮(zhèn)化失衡的影響與效應(yīng)
應(yīng)當(dāng)看到，這種“人-地”失衡的城鎮(zhèn)化，以土地?cái)U(kuò)張為發(fā)展方式，過分依賴土地城鎮(zhèn)化，其結(jié)果導(dǎo)致“人-地”城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)性失衡，催生了大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。
（一）加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，威脅宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定
這種以土地為杠桿借債融資，以土地為誘餌吸引投資，再通過土地出讓獲得收入，通過“時(shí)間換空間”的土地經(jīng)營(yíng)城市化方式，可能由于國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而暴露出巨大風(fēng)險(xiǎn)。［13］如果不打破現(xiàn)有地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的制度框架，不對(duì)地方政府土地融資規(guī)模加以控制，地方政府就會(huì)將土地資產(chǎn)的融資效力發(fā)揮到極致，地方政府未來將面臨嚴(yán)重的償債風(fēng)險(xiǎn)，部分地方極可能陷入債務(wù)性危機(jī)，進(jìn)而威脅到地方乃至我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。2013年審計(jì)署發(fā)布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示：2013年6月底地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)10.9萬億，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)達(dá)2.7萬億，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為4.3萬億，總額達(dá)到17.9萬億。2013年各級(jí)地方政府債務(wù)中，市級(jí)地方政府債務(wù)總額最高，達(dá)72902.44億元；省級(jí)政府次之，達(dá)51939.75億元；縣級(jí)政府緊跟其后，達(dá)50419.18億元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)也達(dá)3647.29億元（見表1）。
表12013年6月底地方各級(jí)政府性債務(wù)規(guī)模情況表（單位：億元）（略）
（二）損害黨和政府的權(quán)威性，危及社會(huì)有序治理
土地城鎮(zhèn)化的“人地分離”必然產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民，由于部分地方政府在征地拆遷的強(qiáng)拆行為，以及補(bǔ)償安置的不合理問題，損害了失地農(nóng)民的利益，社會(huì)矛盾頻發(fā)。由于產(chǎn)權(quán)不明晰與利益表達(dá)機(jī)制不暢通，農(nóng)民在增值收益的分配過程中處于弱勢(shì)，引發(fā)了農(nóng)民個(gè)體的對(duì)抗、信訪，甚至農(nóng)民群體集體抗?fàn)幍娜后w性事件。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2014年中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2000—2013年，發(fā)生在中國(guó)境內(nèi)、規(guī)模在百人以上的“群體性事件”呈整體增長(zhǎng)的趨勢(shì)（見圖4）。
圖42000—2013年全國(guó)群體性事件數(shù)量增長(zhǎng)情況（略）
其中，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中征地拆遷而引發(fā)的群體性事件居于第三位，在群體性事件前8項(xiàng)中占13.9%，僅次于勞資糾紛（24.9%）和執(zhí)法不當(dāng)（38.3%）引發(fā)的沖突（見圖5）。
圖52000-2013年全國(guó)群體性事件原因分布（略）
農(nóng)村群體沖突的結(jié)果，是農(nóng)村基層社會(huì)的穩(wěn)定受到極大的影響，黨和政府的合法性權(quán)威受到不同程度的削弱。失地農(nóng)民自身的合法權(quán)益未能得到有效維護(hù)，這就進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)民的相對(duì)剝奪感，以及對(duì)各級(jí)政府的不信任感。此外，大量的遷移流動(dòng)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)生活和就業(yè)，但并未真正融入社區(qū)生活并參與社區(qū)公共事務(wù)的治理，在所在社區(qū)選舉與社區(qū)公共事務(wù)的治理上受到排斥和歧視，不能有效融入城鎮(zhèn)體系，也不利于城鄉(xiāng)社會(huì)的有序治理。
（三）阻礙社會(huì)結(jié)構(gòu)有序轉(zhuǎn)換，制約城鎮(zhèn)社會(huì)轉(zhuǎn)型
我國(guó)“人-地”城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)性失衡，其表現(xiàn)特征之一是：接近2億的農(nóng)民工難以融入城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系，在思維觀念和行為習(xí)慣上存在區(qū)隔，處于“半城鎮(zhèn)化”的狀態(tài)，不利于中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城鎮(zhèn)內(nèi)部近1/3的常住人口為非本地城鎮(zhèn)戶籍人口，其權(quán)益與公平得不到與本地城鎮(zhèn)戶籍居民同等的待遇，處于一種“非農(nóng)、非城”的半城鎮(zhèn)化尷尬境遇。［14］
與“半城鎮(zhèn)化”相伴而生的，城市“城市病”問題也日益突出。一些城市存在土地過度擴(kuò)張，空間無序開發(fā)、利用粗放，外來人口過度集聚的問題。然而，城市規(guī)劃滯后、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、城市管理服務(wù)能力滯后等，使城市交通擁堵等各種市政問題特別突出，環(huán)境衛(wèi)生條件較差，公共安全問題頻現(xiàn)。這種重視城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而輕視城市社會(huì)管理服務(wù)的提升的城鎮(zhèn)化，不利于城鎮(zhèn)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。
四、從“失衡”到“協(xié)調(diào)”：“人-地”城鎮(zhèn)化的突破路徑
推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，離不開“人-地”城鎮(zhèn)化的均衡與協(xié)調(diào)，而推進(jìn)“人-地”城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，既需要理念的更新、體制機(jī)制的優(yōu)化，也需要制度改革的協(xié)同，以及政府職能的轉(zhuǎn)型與考績(jī)政策再設(shè)計(jì)。
（一）市場(chǎng)主導(dǎo)與協(xié)調(diào)發(fā)展理念并舉
其一，樹立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念。要改變以政府行政主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，讓市場(chǎng)理念驅(qū)動(dòng)城鄉(xiāng)、區(qū)域“人-地”要素優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)“人-地”城鎮(zhèn)化的均衡與協(xié)調(diào)。要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在“人-地”資源優(yōu)化配置中的作用，使得人口轉(zhuǎn)移與城鎮(zhèn)化用地需求相協(xié)調(diào)，推動(dòng)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，讓有意愿有能力的農(nóng)民有序市民化。
其二，要樹立協(xié)調(diào)發(fā)展的理念。一是要推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，通過聯(lián)動(dòng)配套制度創(chuàng)新和政策調(diào)整，塑造區(qū)域之間人地核心要素的等價(jià)交換，實(shí)現(xiàn)區(qū)域“人-地”要素的優(yōu)化配置。二是要推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)力投入，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)資本、社會(huì)組織參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的優(yōu)化配置。
（二）財(cái)稅體制與資源配置機(jī)制優(yōu)化
其一，要優(yōu)化財(cái)稅體制。一是要合理劃分中央政府與地方政府事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任，適當(dāng)上移地方政府事權(quán)；二是要改革稅制，完善地方稅體系，適當(dāng)增加地方政府收入；三是要從根本上完善各項(xiàng)財(cái)政制度，健全中央與地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。四是要健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)人口市民化掛鉤機(jī)制。
其二，要優(yōu)化資源配置機(jī)制。要加大對(duì)貧困地區(qū)教育投入與政策支持力度，實(shí)現(xiàn)教育資源的協(xié)調(diào)配置。構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的醫(yī)療資源配置體系，構(gòu)建城鄉(xiāng)、區(qū)域間協(xié)調(diào)的醫(yī)療服務(wù)機(jī)制。與此同時(shí)，要逐步建立城鄉(xiāng)、區(qū)域間統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域之間公共資源的優(yōu)化配置。
（三）戶籍制度與土地制度改革協(xié)同
其一，要著手進(jìn)行城鎮(zhèn)戶籍制度改革。一是要健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶制度改革，推動(dòng)有條件的城鎮(zhèn)常住人口率先落戶城鎮(zhèn)；二是要根據(jù)城鎮(zhèn)資源稟賦和承載力，因地制宜、分步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)；三是要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度，完善居住證制度，提高人口城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。
其二，農(nóng)村土地制度要協(xié)同改革。要建立人口城鎮(zhèn)落戶與城鎮(zhèn)用地規(guī)模增加掛鉤的機(jī)制，引導(dǎo)人口在城鄉(xiāng)區(qū)域之間有效流動(dòng)。要明晰農(nóng)地財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)能，解決所有權(quán)虛化困境；要建立農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障機(jī)制，保證農(nóng)民在產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中分享到合理的增值收益；要健全農(nóng)村集體建設(shè)用地管理制度，保障流轉(zhuǎn)的高效運(yùn)行。
（四）職能轉(zhuǎn)型與考績(jī)政策設(shè)計(jì)共推
其一，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型。政府的工作重心是要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供公共服務(wù)，推進(jìn)有序治理，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)合理布局。要因地制宜地制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，創(chuàng)新融資模式，創(chuàng)新基層社會(huì)治理方式，改善治理手段，推進(jìn)職能轉(zhuǎn)型。
其二，合理設(shè)計(jì)考績(jī)政策。要樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享理念，在此理念基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)有的考績(jī)政策進(jìn)行調(diào)整。改變以GDP論英雄的考績(jī)政策，引導(dǎo)地方政府官員樹立綠色發(fā)展理念；要建立民生型的考績(jī)政策，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、戶籍人口城鎮(zhèn)化納入政績(jī)考核指標(biāo)，增強(qiáng)地方政府推動(dòng)人口城鎮(zhèn)化的動(dòng)力。
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［基金項(xiàng)目］2015年度國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口-土地及其財(cái)政投入的協(xié)調(diào)發(fā)展研究”（15BZZ045）；2016年度中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)重大培育項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化背景下提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率研究”（CCNU16Z02012）
［作者簡(jiǎn)介］袁方成，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院教授，中國(guó)農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心副主任，湖北經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展研究院研究員；康紅軍，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心助理研究員。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第4期
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