［摘要］城鎮化是中國經濟社會轉型的重要引擎。以政府行政主導、城鄉二元體制為基礎，農地非農化為支撐的傳統城鎮化推動了中國經濟的高速增長。然而“人-地”城鎮化增長速度、空間結構以及發展質量嚴重失衡，加劇地方政府債務風險，損害黨和政府的權威性，阻礙社會結構轉換。推進“人-地”城鎮化的協調發展，要堅持市場主導與協調發展的理念，優化財稅體制與資源配置機制，推動戶籍制度與土地制度協同改革，推進職能轉型與政績考核政策再設計，從而回歸和實現以人為核心的新型城鎮化。
［關鍵詞］新型城鎮化；土地財政；人的城鎮化；協調發展
城鎮化是中國經濟社會轉型的重要引擎。根據國家統計局公布的經濟數據，2014年我國城鎮常住人口74916萬人，城鎮化率達到54.77%，城鎮化進入關鍵發展階段。然而，快速的城鎮化進程引發了一系列經濟社會問題，主要表現為人口城鎮化虛高和土地利用無序擴張乃至失控，由此帶來的是人口城鎮化和土地城鎮化的失衡。［1］如何推動傳統城鎮化向新型城鎮化轉型，推進以人為核心的人的城鎮化，實現“人-地”協調發展，成為各界關注的焦點。
一、“人-地”失衡：新型城鎮化的現實命題
黨的十八大以來，以人的城鎮化為核心的新型城鎮化加速推進，在此背景下，如何推動土地城鎮化向人口城鎮化轉向，破解“人-地”城鎮化的失衡，成為我國新型城鎮化的現實命題。
（一）盲目擴張與粗放利用：“人-地”增長速度失衡
長期以來，快速城鎮化發展是以粗放的土地要素投入、農民利益的相對剝奪和嚴重的環境污染為代價。城鎮化的盲目擴張，造成土地資源的閑置與粗放利用以及農地的違法違規使用。一些地方政府為追求GDP增長，大量占用耕地，將農用地征收轉為建設用地，城鎮化版圖迅速擴大。然而，大量的征地并未用于夯實區域產業基礎，而是被投入企業逐利趨向的“圈地運動”和政績驅動型的“造城運動”之中。1990-2007年，我國城市建成區面積從1.29萬平方公里擴張到了3.55萬平方公里，2013年擴張為4.78萬平方公里，十余年間擴張了270%，城鎮人口只增加了27.29%，土地城市化擴張速度已遠遠超過了人口城市化速度。2000-2013年，我國城市建成區面積年均增長率比城鎮人口的年均增長率高出2.5個百分點，土地城鎮化的年均增長率是人口城鎮化的速度的1.68倍，直到2014年，土地城鎮化增長速度才開始放緩，人口的城鎮化增長后勁乏力（見圖1）。
圖12000-2014年我國土地城鎮化和人口城鎮化年增長速度比較（略）
如果將地方政府土地違法違規“農轉非”，推動農地轉變為建設用地的隱性城鎮化規模計算在內，“人-地”城鎮化的速度失衡則進一步放大。2009-2014年，我國批而未供土地達到1300.99萬畝，閑置土地達到105.27萬畝。土地違法違規、亂占耕地現象更是層出不窮，僅2014年，國土資源部就督查了2228起土地違法違規問題，涉及12.24萬畝耕地。進一步擴大了兩者增速之間的差異。
（二）指標稀缺與資源閑置：“人-地”空間結構失衡
市場經濟的深入發展，促使農村人口向城鎮轉移、中西部經濟欠發達區域人口向東部經濟發達地區轉移、小城鎮與中小城市人口向大都會轉移。在這一過程中，長期以來城鄉二元的經濟社會體制制約了城鄉、區域間人、地資源的空間均衡配置。一方面是經濟發達地區、大都市建設用地指標的稀缺，一方面是經濟落后地區、小城鎮以及廣大農村地區土地資源的閑置。
為與國民經濟與社會發展計劃、集約用地目標相適應，中央逐步減少了新增建設用地的供應，特別是東部三大城市群建設用地指標供應，要求其以盤活存量為主，率先縮減新增建設用地規模。2014年國土資源部制定的《關于推進土地節約集約利用的指導意見》指出：“嚴格核定各類城市新增建設用地規模，適當增加城區人口100萬～300萬的大城市新增建設用地，合理確定城區人口300萬～500萬的大城市新增建設用地，從嚴控制城區人口500萬以上的特大城市新增建設用地”。指導意見對大城市建設用地的管控愈加嚴厲，而農村人口仍然源源不斷地向大城市流動，大城市建設用地缺口不斷拉大。2014年，共批準建設用地40.38萬公頃，同比下降24.4%，其中，批準占用耕地16.08萬公頃。批準單獨選址和城鎮村建設用地分別為14.11萬公頃和26.27萬公頃，同比分別下降24.7%和24.3%。報國務院批準用地中，核減不合理用地0.43萬公頃，其中耕地0.18萬公頃。2010-2014年5年間，無論是國務院抑或是省級政府批準的建設用地指標都呈下降趨勢（見圖2），城市特別是大都市建設用地指標進一步緊縮。
圖22010-2014年批準建設用地變化情況（略）
改革開放以來，東部沿海城鎮特別是大城市城市建設飛速發展，中西部城鎮尤其是一些小城鎮、中小城市城市建設卻比較遲緩。國家為了扶持區域經濟的發展，給予其土地政策上的傾斜，加速了城鎮化國土的擴展進程。由于這些地區戶籍制度改革滯后，與大城市發展水平有巨大差距，吸引力并不突出，并未能有效推動人口聚集，存量房產去庫存的壓力不斷增加。有數據顯示，2014年年底一線城市住房平均去庫存化周期已超10個月，三線城市則超30~50個月，“空城”和“鬼城”不斷涌現。
（三）“重地輕人”與轉化不暢：“人-地”發展質量失衡
據不完全統計，當前至少2億農村剩余勞動力源源不斷地流入城鎮。根據我國城鎮人口統計口徑，在城鎮居住滿6個月即被統計為城鎮人口，約占城鎮常住人口的33%。但大量進城務工農民難以有效融入城市社會和市民化。地方政府重視農地非農化的利用和城市空間的擴張，而輕視甚至忽視勞動力的市民化，人口城鎮化率特別是戶籍人口城鎮化率低，重地輕人。［2］1978－2014年，我國城鎮化率從17.9%提升到54.77%，城鎮常住人口從1.72億人增加到7.49億人，增加了5.77億人，年均增加1600萬人，超過很多國家的總人口。但是與戶籍城鎮化人口比較，我國2014年的城鎮化率只有35.9%，兩者存在18.9個百分點的差距。2000-2014年15年間戶籍人口城鎮化緩慢增長，遠遠滯后于常住人口城鎮化率（見圖3）。
圖32000-2014年城鎮戶籍人口與城鎮常住人口比重比較（略）
此外，資本、勞動力、技術等要素向城市單向集聚和集中，其中的主力是農村青壯年和學歷較高的人口，這種轉移更多地以個人而不是家庭的形式進城，大部分的婦女、兒童和老年人留在農村。［3］過度依賴勞動力個體非家庭式城鎮遷移和“候鳥式”異地轉移，是以農村“留守兒童、留守老人、留守婦女”的累計為代價，而這種過度依賴“人口紅利”和轉移不徹底的“半城鎮化”，背后蘊含的是這一龐大群體經濟社會權益的缺失。2014年我國農村留守兒童數量已達6102.55萬，其中獨居留守兒童已達205.7萬，留守兒童問題日趨嚴重。
二、“人-地”城鎮化失衡的內生邏輯
改革開放以來，特別是1990年代之后，我國城鎮化進程不斷加快，集中體現在大量農業人口轉變為城鎮人口，以及農村集體土地轉變為城市國有建設用地。這一過程，主要是由地方政府行政主導、以城鄉二元體制為基礎、以農地非農化為支撐的傳統型城鎮化。［3］在多重因素的推動下，各地城市建設用地規模加速擴張，企業盲目圈地，地方政府以地生財，以致土地資源浪費；然而，針對進城農民融入城鎮的相關體制改革與政策配套并未及時跟進，人口城鎮化虛高，城鎮化的品質不高，是一種“被動的城鎮化”“畸形的城鎮化”。［4］
（一）行政主導影響“人-地”要素合理配置
改革開放以來，政府主導的城鎮化推動了我國經濟的高速增長。政府“有形之手”的合理運用，有利于對城鎮化的速度和方向進行宏觀調控，也有利于對人口、土地、財政等資源的有效整合和合理分配。但是，現實中不少地方憑借戶籍制度、教育、醫療等管理制度以及土地政策的制定，控制人口流動的規模，主導土地資源的配置，常常造成人口、土地資源的不合理配置。［5］
在我國，行政級別越高的城市，行政力量控制的資源越豐富，高級別的大都市政府依托土地政策、戶籍政策等主導資源的集聚與流動，往往利用既有行政資源維護城市群體的利益，農村人口難以有序落戶城市。地方政府官員為獲取政治榮譽和職位的升遷，加速土地的征收與非農化，推進土地的城鎮化。然而，在快速國土城鎮化和農民非農化過程中，土地資源粗放利用甚至閑置，同時進城務工農民的福利也被忽視。［6］據國家統計局和清華大學中國經濟社會數據中心等機構的調查，過去20年間，農轉非比例僅僅增長不到8個百分點，戶籍轉變近乎停滯，戶籍人口城鎮化率低，“人-地”要素城鎮化配置失調。
（二）二元體制限制資源配置機制更新
新中國成立以來，在優先發展重工業的戰略背景下，國家逐步通過糧食供給、教育、就業等城鄉二元制度，將農村的經濟資源向城市集中，農產品價格被人為壓低，同時重工業部門的勞動力吸納能力有限，限制了農村人口向城市流動。改革開放后，城鄉二元體制依然發揮著重要的作用，城市對農村資源的吸納過度。
為縮小經濟落后地區與經濟發達地區、農村地區與城市地區發展水平的差距，國家對經濟落后的貧困縣、中西部地區給予一系列優惠的土地政策，給予更多的城市建設用地指標。這些地區依托優惠的土地政策加速了城鎮版圖的擴張，由于財力有限與各項配套措施沒有跟進，農村人口傾向于向大城市、經濟發達地區轉移。我國東部地區常住人口城鎮化率達到62.2%，而中部、西部地區分別只有48.5%、44.8%，中西部人口城鎮化水平低于東部人口城鎮化水平。城鄉之間、區域間的人口轉移并未與農村土地資源轉用以及財政資源調配機制協調，“人-地”資源在城鄉、區域之間空間配置失調。
（三）“戶-地”改革滯后制約“人-地”要素流動
戶籍制度與土地制度是影響“人-地”資源在城鄉之間流動的兩項基本制度。城鄉二元體制下，城鄉要素不能自由流動。近年來，戶籍制度改革被提上議事日程，不少地方也嘗試突破二元體制，但總體上依然從“城市中心主義”出發，集中優勢資源發展城市，導致農村青壯年和學歷較高的農村人口向城市轉移，而大部分老人、兒童、婦女留在了農村。也由于戶籍制度改革滯后，2億進城務工人員無法與城鎮居民享受同等的公共服務和福利，成為長期往返城鎮與農村的“兩棲人口”。［7］
從土地的角度看，城市建設用地需求不斷擴張并出現巨大缺口，但由于“農-地”改革的相對滯后，農村的宅基地、集體經營性建設用地缺乏有效的流轉機制而大量閑置，土地資源浪費嚴重，配置效率低下，土地交易市場和平臺尚未健全，農村閑置的建設用地資源難以在市場交易中有序流動，并實現優化配置。
（四）土地財政偏好鎖定地方發展路徑
分稅制改革后，中央政府的財政收入來源增加，而地方政府的財政收入來源大為減少。1994年分稅制改革并沒明確界定中央政府與地方政府的財政支出范圍，支出責任高度地方化，地方政府的財政支出不斷增長，地方政府財政收入與財政支出出現巨大缺口。［8］面對日益嚴峻的財政缺口，地方政府不得不尋求預算外和非預算資金收入來化解財政壓力。［9］此外，分稅制改革造成的地方財權與事權不匹配、地方政府資本競爭和二三產業的發展顯著增強地方政府對土地財政的依賴。［10］據財政部公布的2014年財政收支情況顯示：2014年地方政府國有土地使用權出讓收入4.26萬億，同比增加1340億元，增長3.2%，地方賣地收入屢創新高，顯示地方政府仍嚴重依賴土地財政。［11］
隨著土地市場化改革的推進，有償土地使用制度的推行，土地的財政價值日益顯著。地方政府利用對一級市場壟斷地位“坐地生財”，使得城鎮土地面積迅速擴大。當然，在現有財稅體制下，具有中國特色的土地財政為地方經濟的增長和社會穩定注入了財政活力，為經濟的飛速發展做出了巨大貢獻。從人口城鎮化的方面看，大量農村居民在短時間內轉為城鎮居民，卻會給地方帶來基礎設施、公共服務、社會保障等方面的財政負擔，這就直接導致地方政府對“土地城鎮化”的偏好而漠視“人的城鎮化”。［12］
三、“人-地”城鎮化失衡的影響與效應
應當看到，這種“人-地”失衡的城鎮化，以土地擴張為發展方式，過分依賴土地城鎮化，其結果導致“人-地”城鎮化結構性失衡，催生了大量的經濟社會問題。
（一）加劇地方政府債務風險，威脅宏觀經濟穩定
這種以土地為杠桿借債融資，以土地為誘餌吸引投資，再通過土地出讓獲得收入，通過“時間換空間”的土地經營城市化方式，可能由于國內外經濟形勢的變化而暴露出巨大風險。［13］如果不打破現有地方政府壟斷土地一級市場的制度框架，不對地方政府土地融資規模加以控制，地方政府就會將土地資產的融資效力發揮到極致，地方政府未來將面臨嚴重的償債風險，部分地方極可能陷入債務性危機，進而威脅到地方乃至我國宏觀經濟的穩定。2013年審計署發布的《全國政府性債務審計結果》顯示：2013年6月底地方政府負有償還責任的債務達10.9萬億，負有擔保責任的債務達2.7萬億，可能承擔一定救助責任的債務為4.3萬億，總額達到17.9萬億。2013年各級地方政府債務中，市級地方政府債務總額最高，達72902.44億元；省級政府次之，達51939.75億元；縣級政府緊跟其后，達50419.18億元；鄉鎮政府債務也達3647.29億元（見表1）。
表12013年6月底地方各級政府性債務規模情況表（單位：億元）（略）
（二）損害黨和政府的權威性，危及社會有序治理
土地城鎮化的“人地分離”必然產生大量的失地農民，由于部分地方政府在征地拆遷的強拆行為，以及補償安置的不合理問題，損害了失地農民的利益，社會矛盾頻發。由于產權不明晰與利益表達機制不暢通，農民在增值收益的分配過程中處于弱勢，引發了農民個體的對抗、信訪，甚至農民群體集體抗爭的群體性事件。中國社會科學院發布的《2014年中國法治發展報告》數據顯示，2000—2013年，發生在中國境內、規模在百人以上的“群體性事件”呈整體增長的趨勢（見圖4）。
圖42000—2013年全國群體性事件數量增長情況（略）
其中，由于城鎮化進程中征地拆遷而引發的群體性事件居于第三位，在群體性事件前8項中占13.9%，僅次于勞資糾紛（24.9%）和執法不當（38.3%）引發的沖突（見圖5）。
圖52000-2013年全國群體性事件原因分布（略）
農村群體沖突的結果，是農村基層社會的穩定受到極大的影響，黨和政府的合法性權威受到不同程度的削弱。失地農民自身的合法權益未能得到有效維護，這就進一步強化了農民的相對剝奪感，以及對各級政府的不信任感。此外，大量的遷移流動人口進入城鎮生活和就業，但并未真正融入社區生活并參與社區公共事務的治理，在所在社區選舉與社區公共事務的治理上受到排斥和歧視，不能有效融入城鎮體系，也不利于城鄉社會的有序治理。
（三）阻礙社會結構有序轉換，制約城鎮社會轉型
我國“人-地”城鎮化的結構性失衡，其表現特征之一是：接近2億的農民工難以融入城鎮經濟社會體系，在思維觀念和行為習慣上存在區隔，處于“半城鎮化”的狀態，不利于中國社會結構的轉型。據統計，我國城鎮內部近1/3的常住人口為非本地城鎮戶籍人口，其權益與公平得不到與本地城鎮戶籍居民同等的待遇，處于一種“非農、非城”的半城鎮化尷尬境遇。［14］
與“半城鎮化”相伴而生的，城市“城市病”問題也日益突出。一些城市存在土地過度擴張，空間無序開發、利用粗放，外來人口過度集聚的問題。然而，城市規劃滯后、基礎設施建設滯后、城市管理服務能力滯后等，使城市交通擁堵等各種市政問題特別突出，環境衛生條件較差，公共安全問題頻現。這種重視城市經濟發展，而輕視城市社會管理服務的提升的城鎮化，不利于城鎮社會結構轉型。
四、從“失衡”到“協調”：“人-地”城鎮化的突破路徑
推進以人為核心的新型城鎮化，離不開“人-地”城鎮化的均衡與協調，而推進“人-地”城鎮化的協調發展，既需要理念的更新、體制機制的優化，也需要制度改革的協同，以及政府職能的轉型與考績政策再設計。
（一）市場主導與協調發展理念并舉
其一，樹立政府引導、市場主導的城鎮化發展理念。要改變以政府行政主導的城鎮化發展模式，讓市場理念驅動城鄉、區域“人-地”要素優化配置，實現“人-地”城鎮化的均衡與協調。要發揮市場機制在“人-地”資源優化配置中的作用，使得人口轉移與城鎮化用地需求相協調，推動農村人口轉移，讓有意愿有能力的農民有序市民化。
其二，要樹立協調發展的理念。一是要推動區域協調發展，通過聯動配套制度創新和政策調整，塑造區域之間人地核心要素的等價交換，實現區域“人-地”要素的優化配置。二是要推進城鄉協調發展，加強農村基礎設施建設的財力投入，同時鼓勵社會資本、社會組織參與基礎設施建設，實現城鄉資源的優化配置。
（二）財稅體制與資源配置機制優化
其一，要優化財稅體制。一是要合理劃分中央政府與地方政府事權與財政支出責任，適當上移地方政府事權；二是要改革稅制，完善地方稅體系，適當增加地方政府收入；三是要從根本上完善各項財政制度，健全中央與地方的財政轉移支付機制。四是要健全財政轉移支付同農業人口市民化掛鉤機制。
其二，要優化資源配置機制。要加大對貧困地區教育投入與政策支持力度，實現教育資源的協調配置。構建協調統一的醫療資源配置體系，構建城鄉、區域間協調的醫療服務機制。與此同時，要逐步建立城鄉、區域間統一的養老保險制度。最終實現城鄉、區域之間公共資源的優化配置。
（三）戶籍制度與土地制度改革協同
其一，要著手進行城鎮戶籍制度改革。一是要健全農業轉移人口落戶制度改革，推動有條件的城鎮常住人口率先落戶城鎮；二是要根據城鎮資源稟賦和承載力，因地制宜、分步推進農業轉移人口落戶城鎮；三是要逐步建立城鄉統一戶口登記制度，完善居住證制度，提高人口城鎮化的質量。
其二，農村土地制度要協同改革。要建立人口城鎮落戶與城鎮用地規模增加掛鉤的機制，引導人口在城鄉區域之間有效流動。要明晰農地財產產權權能，解決所有權虛化困境；要建立農民財產權保障機制，保證農民在產權流轉中分享到合理的增值收益；要健全農村集體建設用地管理制度，保障流轉的高效運行。
（四）職能轉型與考績政策設計共推
其一，推進政府職能轉型。政府的工作重心是要加強基礎設施建設，提供公共服務，推進有序治理，引導產業在城鎮合理布局。要因地制宜地制定發展戰略規劃，創新融資模式，創新基層社會治理方式，改善治理手段，推進職能轉型。
其二，合理設計考績政策。要樹立創新、綠色、協調、開放、共享理念，在此理念基礎上對現有的考績政策進行調整。改變以GDP論英雄的考績政策，引導地方政府官員樹立綠色發展理念；要建立民生型的考績政策，將農業轉移人口市民化、戶籍人口城鎮化納入政績考核指標，增強地方政府推動人口城鎮化的動力。
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［基金項目］2015年度國家社科基金一般項目“新型城鎮化進程中人口-土地及其財政投入的協調發展研究”（15BZZ045）；2016年度中央高?；究蒲袠I務費重大培育項目“新型城鎮化背景下提高戶籍人口城鎮化率研究”（CCNU16Z02012）
［作者簡介］袁方成，華中師范大學政治學研究院教授，中國農村綜合改革協同創新研究中心副主任，湖北經濟和社會發展研究院研究員；康紅軍，華中師范大學中國農村綜合改革協同創新研究中心助理研究員。
中國鄉村發現網轉自：《國家行政學院學報》，2016年第4期
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