梁平縣地處重慶市東北部，地貌以山區(qū)為主，兼有丘、壩，有“三山五嶺，兩槽一壩”之說。梁平人口約93萬，32.4萬常年外出，10%農(nóng)戶舉家外出。梁平耕地總面積125.9萬畝，家庭承包耕地98.1萬畝，第一產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源條件較好，是國家可持續(xù)發(fā)展試驗區(qū)、全國糧食生產(chǎn)先進縣，2014年底被確定為全國第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)，主要承擔農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理、農(nóng)戶承包地退出等改革試驗任務。2015年，梁平縣城鎮(zhèn)和農(nóng)村常住居民人均可支配收入為26427元和11268元。農(nóng)村人均可支配收入較上年同期增長1234元，同比增長12.3%。
近年來，隨著農(nóng)民鄉(xiāng)城遷移和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，梁平農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例不斷攀升。截至2015年3月，流轉(zhuǎn)經(jīng)營的農(nóng)地面積48.8萬畝，占全縣農(nóng)村承包地的50.3%，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛和隱患也逐漸增多，影響了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)做大做強和農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。一方面，農(nóng)戶雖愿意出租土地，但擔心流入方因經(jīng)營不善而拖欠租金，甚至“跑路”，基礎(chǔ)設施建設部分難以復墾，影響自己收益。另一方面，業(yè)主在發(fā)展現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)時，也會擔心農(nóng)民中途毀約，或坐地起價，巨額投資會“打水漂”而不敢投入資金。
為了消除農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的不利影響，2014年11月以來，梁平縣開始按照中央精神，結(jié)合農(nóng)民意愿，引導實施“進退聯(lián)動”的農(nóng)村土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓試點工作。
一、土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的“進退聯(lián)動”機制
土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓，是在現(xiàn)有法律政策約束下的市場行為。最終實現(xiàn)受讓方、退出方、發(fā)包方和當?shù)卣囊恢滦袆拥慕Y(jié)果。
(一)受讓方、退出方及其需求
受讓方：梁平縣金帶鎮(zhèn)仁和村經(jīng)營大戶首小江
2014年3月，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營大戶首小江考察發(fā)現(xiàn)，本縣蟠龍鎮(zhèn)義和村一組張家灣有一眼流量不小的山泉，適合發(fā)展冷水魚養(yǎng)殖。計劃投資1000余萬元，將其建設成冷水魚養(yǎng)殖基地，生產(chǎn)高附加值魚子醬。但農(nóng)村土地屬于集體所有，想要使用其他農(nóng)戶的承包地，需要通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)。由于投資金額大，項目回報期長，如果以 “N年一付”租金的方式獲得經(jīng)營權(quán)，他擔心農(nóng)民中途毀約、到期不續(xù)約或漲租金。為了打消投資顧慮、穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，如果能像其他農(nóng)戶一樣，長久承包山泉邊12.8畝農(nóng)戶的承包地和2.2畝集體荒地，是最理想的方式。
退出方：梁平縣蟠龍鎮(zhèn)義和村一組20戶農(nóng)戶
由于耕地細碎化嚴重，且農(nóng)業(yè)比較效益低，義和村一組一些農(nóng)戶常年外出務工或經(jīng)商，村里很多土地都已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去，位置不好的甚至被拋荒。盡管大部分農(nóng)戶有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來源，但若沒有相應補償，他們會“占而不用、荒而不讓”。對于冷水魚養(yǎng)殖基地一期涉及到的20戶農(nóng)戶，一些農(nóng)戶表達了想法。村民游世玲說，“我們一家3口有0.8畝承包地，山泉那邊0.45畝，全家人常年在鎮(zhèn)上做燈具生意，不會也不愿務農(nóng)了。家里土地撂荒近10年。如果能給一筆補償讓別人去種，肯定比繼續(xù)荒蕪強。”在山泉邊有自家0.53畝承包地的藍家梅認為，“那里地塊偏遠，還是河灘地，莊稼都長不出來，政府也不可能征用，能有償退出當然是好事。”義和村支部書記陳世國說，“原來這塊地基本撂荒不種了，沒想到還能換一筆錢，大伙都挺高興。”
需要說明的是，除了20戶農(nóng)戶的12.8畝承包地外，一同交由首小江經(jīng)營的，還有2.24畝集體荒地。這部分集體荒地原本并未發(fā)包，故不涉及農(nóng)戶承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題。
(二)承包權(quán)轉(zhuǎn)讓價格與利益分配
土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓至少涉及集體經(jīng)濟組織、有關(guān)農(nóng)戶和經(jīng)營大戶首小江三方的利益。經(jīng)多次談判后議定：首小江使用的土地，每畝統(tǒng)一支付3.45萬元;20戶農(nóng)戶自愿永久放棄所在地塊共12.8畝的土地承包經(jīng)營權(quán)，每畝一次性獲得3萬元退出補償;作為發(fā)包方和管理者，義和村一組每畝一次性分得0.45萬元收益，原本屬于村民小組的2.24畝集體荒地的發(fā)包收益和首小江的3000元“入戶費”，歸村民小組集體所有，共13.79萬元。
另外，為了規(guī)避2028年前后二輪承包到期給首小江穩(wěn)定經(jīng)營帶來的隱患，村民小組按照《農(nóng)村土地承包法》第四十四、四十五條的規(guī)定，將首小江的承包認定為“其他方式的承包”，并約定承包期為2015年11月30日至2065年10月31日。
(三)集體經(jīng)濟組織和當?shù)卣淖饔?
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，作為憲法規(guī)定的農(nóng)村土地所有者，既是農(nóng)戶土地承包權(quán)退出的當然承接方，也是接受農(nóng)戶退出的土地后，再次將土地交由農(nóng)民經(jīng)營使用的發(fā)包方。因此，集體經(jīng)濟組織是承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的天然中介、協(xié)調(diào)組織者和利益相關(guān)方。而作為基層相關(guān)業(yè)務管理方的縣、鎮(zhèn)政府有關(guān)部門，則在法律政策允許的條件下，為交易的達成提供了制度便利。
在首小江表達投資意愿后，2014年3月，在縣、鎮(zhèn)政府有關(guān)部門的指導幫助下，義和村先開了村兩委班子會議和一組村民代表會議。村兩委和村民代表同意有關(guān)農(nóng)戶有償退出承包地，退出的土地由首小江統(tǒng)一經(jīng)營。由于需要連片退出，對不愿意退出承包權(quán)的農(nóng)戶，村集體將按照“面積不減少、質(zhì)量不變差、額外給補貼”的原則，對其承包的地塊進行調(diào)整。此后，村兩委一方面多次組織村民代表與首小江協(xié)商土地退出價格，另一方面又平衡了村民小組和退出農(nóng)戶之間的利益分配問題。最后，義和村一組召開本組村民全體會議，決定將山泉旁的15畝土地，以承包的方式交由首小江經(jīng)營。
由于《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地承包限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。為了更好地保護首小江的權(quán)益，村集體和當?shù)卣疁试S首小江向村民小組繳納3000元“入戶費”后，把其農(nóng)業(yè)戶口遷至義和村，成為義和村一組成員，擁有本組集體土地的承包權(quán)。2015年初，梁平縣蟠龍鎮(zhèn)人民政府受理了李乾明等20戶村民的“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記申請書”。2015年11月，梁平縣農(nóng)業(yè)委員會為首小江承包的15畝土地發(fā)放了“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證”。
考慮到退出方有意愿，承接方有需求，為了加快推進土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點工作，2015年初，梁平縣在總結(jié)義和村20戶農(nóng)戶土地退出的基礎(chǔ)上，制定了《梁平縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點實施辦法(試行)》，確定屏錦鎮(zhèn)萬年村和禮讓鎮(zhèn)西川村為退出試點區(qū)域，并安排了80萬元用作土地退出補償試點的周轉(zhuǎn)資金。至2016年5月，屏錦鎮(zhèn)萬年村已有30戶農(nóng)戶自愿有償退出承包地19.7畝，每畝平均獲得1.4萬元的退出補償。承接方已做好退出地塊項目規(guī)劃，準備建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大棚，發(fā)展反季節(jié)蔬菜，培育優(yōu)質(zhì)果蔬等特色效益農(nóng)業(yè)。
二、“進退聯(lián)動”承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的作用
總結(jié)梁平縣義和村承包地轉(zhuǎn)讓的“進退聯(lián)動”經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)，為部分農(nóng)戶有償自愿放棄土地承包權(quán)提供制度通道，至少具有以下四個方面的作用。
一是盤活了農(nóng)村閑置的土地資源，提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率。在高速城鎮(zhèn)化進程中，梁平縣大量農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)遷移，土地撂荒現(xiàn)象日趨嚴重，農(nóng)地流轉(zhuǎn)只是部分解決了上述問題。由于種糧收益低，經(jīng)營風險大，且地租缺少彈性，一些大戶開始減少經(jīng)營規(guī)模。同時，對于發(fā)展現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體來說，只有獲得土地長久的承包權(quán)，才能有“恒產(chǎn)、恒業(yè)、恒心”。因此，讓離農(nóng)者棄地、讓經(jīng)營者承包，有助于提高農(nóng)地利用效率和農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率。
二是促進了農(nóng)村人口流動和“人地”資源的優(yōu)化配置。梁平經(jīng)驗表明，承包地“進退聯(lián)動”，不僅加快了退出者向城鎮(zhèn)遷移步伐，還為農(nóng)民跨區(qū)域遷移提供了通道，在更大范圍內(nèi)重置了勞動力與土地資源的配置，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。
三是實現(xiàn)了資金、技術(shù)、企業(yè)家等向農(nóng)村回流，推動了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。長期以來農(nóng)村一直向城鎮(zhèn)提供人才、資金等，造成了農(nóng)村人才缺失和資金缺乏，影響了對新的經(jīng)營理念和技術(shù)的采納，導致傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變困難。梁平義和村通過讓來投資的經(jīng)營大戶成為本村集體組織成員，留住了資金、引進了技術(shù)和企業(yè)家管理才能，發(fā)展規(guī)模化、現(xiàn)代化的高附加值冷水魚養(yǎng)殖，有助于繁榮當?shù)亟?jīng)濟。
四是增加了農(nóng)民收入和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收入渠道。有償放棄農(nóng)村承包地，直接增加了相關(guān)農(nóng)民及集體經(jīng)濟組織的收入。此外，日后隨著冷水魚養(yǎng)殖項目的投產(chǎn)，當?shù)亓羰氐霓r(nóng)民將有更多的就業(yè)機會，增加務工收入。
三、梁平土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓引發(fā)的思考
作為一個頗具前沿性又巧妙規(guī)避各種創(chuàng)新風險的土地制度創(chuàng)新，梁平縣義和村“進退聯(lián)動”式的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓引發(fā)諸多思考。其中，以下三個方面值得注意。
首先，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)是否違法?
我國《憲法》第十條明確規(guī)定，“農(nóng)村的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”，“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”可見，憲法賦予了土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度”，“承包地不得買賣”。顯然，這里的不得買賣是指承包地的所有權(quán)不得買賣(如果是使用權(quán)，則有違憲嫌疑)。而且該法第三十二條規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”2004年修正的《土地管理法》第六十三條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”。而用于農(nóng)業(yè)用途，根據(jù)有權(quán)機關(guān)發(fā)布的《土地管理法釋義》是允許的。
可見，承包經(jīng)營權(quán)作為一種使用權(quán)，《憲法》、《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》都允許其轉(zhuǎn)讓，只是不得轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設。
其次，承包經(jīng)營權(quán)是否只能在集體組織成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓?
《土地管理法》第十五條明確規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。”其前置條件是“必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準。”《農(nóng)村土地承包法》則在第四十八條對其他方式的承包做出規(guī)定，要求“由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包的，應當對承包方的資信情況和經(jīng)營能力進行審查后，再簽訂承包合同。”
可見，上述兩個法律都允許非本集體經(jīng)濟組織成員承包本集體所有的土地。只是2014年《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(中辦發(fā)2014[61]號)提出，“以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地的，原則上應在本集體經(jīng)濟組織成員之間進行”。
上述政策意見，讓梁平縣義和村土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓時，必須通過“農(nóng)遷農(nóng)”的方式將首小江認定為本集體組織成員。梁平經(jīng)驗也表明，在當前法律框架下，將承包權(quán)轉(zhuǎn)讓限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，并不太具有實際約束力。
最后，國家應如何看待土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓行為?
盡管十八屆三中全會已經(jīng)提出，“讓市場在資源配置中起決定性作用”，但當前仍有一些人出于某種原因，擔憂甚至抵制市場化改革。他們認為給予農(nóng)民更多土地權(quán)利，不利于集體經(jīng)濟做大做強，甚至會損害農(nóng)村土地的集體所有制。梁平縣義和村以實際反駁了上述觀點，原本已嚴重弱化、虛化的義和村集體經(jīng)濟組織，通過承包權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得了13.79萬元集體收益。有了資金，集體經(jīng)濟組織為成員提供服務、進一步壯大集體經(jīng)濟才有了經(jīng)濟基礎(chǔ)。此外，無論是義和村成員，村組兩級集體經(jīng)濟組織，還是受讓方，都有強烈的承包權(quán)轉(zhuǎn)讓需求。可見，允許土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓，既能提升經(jīng)濟效率，還能增加社會福利，還不會損害“集體所有、家庭承包”的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。因此，減少對土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的束縛，為部分農(nóng)民自愿有償轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)提供合法交易通道，是一種可以增加全社會福利的帕累托改進。
(作者系中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員、博士)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村網(wǎng)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
