梁平縣地處重慶市東北部，地貌以山區為主，兼有丘、壩，有“三山五嶺，兩槽一壩”之說。梁平人口約93萬，32.4萬常年外出，10%農戶舉家外出。梁平耕地總面積125.9萬畝，家庭承包耕地98.1萬畝，第一產業基礎和資源條件較好，是國家可持續發展試驗區、全國糧食生產先進縣，2014年底被確定為全國第二批農村改革試驗區，主要承擔農村土地流轉管理、農戶承包地退出等改革試驗任務。2015年，梁平縣城鎮和農村常住居民人均可支配收入為26427元和11268元。農村人均可支配收入較上年同期增長1234元，同比增長12.3%。
近年來，隨著農民鄉城遷移和傳統農業轉型發展，梁平農地流轉比例不斷攀升。截至2015年3月，流轉經營的農地面積48.8萬畝，占全縣農村承包地的50.3%，但農地流轉糾紛和隱患也逐漸增多，影響了農業產業做大做強和農村經濟轉型發展。一方面，農戶雖愿意出租土地，但擔心流入方因經營不善而拖欠租金，甚至“跑路”，基礎設施建設部分難以復墾，影響自己收益。另一方面，業主在發展現代設施農業時，也會擔心農民中途毀約，或坐地起價，巨額投資會“打水漂”而不敢投入資金。
為了消除農地流轉對農業產業化經營的不利影響，2014年11月以來，梁平縣開始按照中央精神，結合農民意愿，引導實施“進退聯動”的農村土地承包權轉讓試點工作。
一、土地承包權轉讓的“進退聯動”機制
土地承包權的轉讓，是在現有法律政策約束下的市場行為。最終實現受讓方、退出方、發包方和當地政府的一致行動的結果。
(一)受讓方、退出方及其需求
受讓方：梁平縣金帶鎮仁和村經營大戶首小江
2014年3月，農業產業化經營大戶首小江考察發現，本縣蟠龍鎮義和村一組張家灣有一眼流量不小的山泉，適合發展冷水魚養殖。計劃投資1000余萬元，將其建設成冷水魚養殖基地，生產高附加值魚子醬。但農村土地屬于集體所有，想要使用其他農戶的承包地，需要通過經營權流轉來實現。由于投資金額大，項目回報期長，如果以 “N年一付”租金的方式獲得經營權，他擔心農民中途毀約、到期不續約或漲租金。為了打消投資顧慮、穩定產業經營，如果能像其他農戶一樣，長久承包山泉邊12.8畝農戶的承包地和2.2畝集體荒地，是最理想的方式。
退出方：梁平縣蟠龍鎮義和村一組20戶農戶
由于耕地細碎化嚴重，且農業比較效益低，義和村一組一些農戶常年外出務工或經商，村里很多土地都已經流轉出去，位置不好的甚至被拋荒。盡管大部分農戶有穩定的非農收入來源，但若沒有相應補償，他們會“占而不用、荒而不讓”。對于冷水魚養殖基地一期涉及到的20戶農戶，一些農戶表達了想法。村民游世玲說，“我們一家3口有0.8畝承包地，山泉那邊0.45畝，全家人常年在鎮上做燈具生意，不會也不愿務農了。家里土地撂荒近10年。如果能給一筆補償讓別人去種，肯定比繼續荒蕪強。”在山泉邊有自家0.53畝承包地的藍家梅認為，“那里地塊偏遠，還是河灘地，莊稼都長不出來，政府也不可能征用，能有償退出當然是好事。”義和村支部書記陳世國說，“原來這塊地基本撂荒不種了，沒想到還能換一筆錢，大伙都挺高興。”
需要說明的是，除了20戶農戶的12.8畝承包地外，一同交由首小江經營的，還有2.24畝集體荒地。這部分集體荒地原本并未發包，故不涉及農戶承包權的轉讓問題。
(二)承包權轉讓價格與利益分配
土地承包權轉讓至少涉及集體經濟組織、有關農戶和經營大戶首小江三方的利益。經多次談判后議定：首小江使用的土地，每畝統一支付3.45萬元;20戶農戶自愿永久放棄所在地塊共12.8畝的土地承包經營權，每畝一次性獲得3萬元退出補償;作為發包方和管理者，義和村一組每畝一次性分得0.45萬元收益，原本屬于村民小組的2.24畝集體荒地的發包收益和首小江的3000元“入戶費”，歸村民小組集體所有，共13.79萬元。
另外，為了規避2028年前后二輪承包到期給首小江穩定經營帶來的隱患，村民小組按照《農村土地承包法》第四十四、四十五條的規定，將首小江的承包認定為“其他方式的承包”，并約定承包期為2015年11月30日至2065年10月31日。
(三)集體經濟組織和當地政府的作用
農村集體經濟組織，作為憲法規定的農村土地所有者，既是農戶土地承包權退出的當然承接方，也是接受農戶退出的土地后，再次將土地交由農民經營使用的發包方。因此，集體經濟組織是承包權轉讓的天然中介、協調組織者和利益相關方。而作為基層相關業務管理方的縣、鎮政府有關部門，則在法律政策允許的條件下，為交易的達成提供了制度便利。
在首小江表達投資意愿后，2014年3月，在縣、鎮政府有關部門的指導幫助下，義和村先開了村兩委班子會議和一組村民代表會議。村兩委和村民代表同意有關農戶有償退出承包地，退出的土地由首小江統一經營。由于需要連片退出，對不愿意退出承包權的農戶，村集體將按照“面積不減少、質量不變差、額外給補貼”的原則，對其承包的地塊進行調整。此后，村兩委一方面多次組織村民代表與首小江協商土地退出價格，另一方面又平衡了村民小組和退出農戶之間的利益分配問題。最后，義和村一組召開本組村民全體會議，決定將山泉旁的15畝土地，以承包的方式交由首小江經營。
由于《農村土地承包法》規定，土地承包限于本集體經濟組織內部。為了更好地保護首小江的權益，村集體和當地政府準許首小江向村民小組繳納3000元“入戶費”后，把其農業戶口遷至義和村，成為義和村一組成員，擁有本組集體土地的承包權。2015年初，梁平縣蟠龍鎮人民政府受理了李乾明等20戶村民的“農村土地承包經營權變更登記申請書”。2015年11月，梁平縣農業委員會為首小江承包的15畝土地發放了“農村土地承包經營權證”。
考慮到退出方有意愿，承接方有需求，為了加快推進土地承包經營權退出試點工作，2015年初，梁平縣在總結義和村20戶農戶土地退出的基礎上，制定了《梁平縣農村土地承包經營權退出試點實施辦法(試行)》，確定屏錦鎮萬年村和禮讓鎮西川村為退出試點區域，并安排了80萬元用作土地退出補償試點的周轉資金。至2016年5月，屏錦鎮萬年村已有30戶農戶自愿有償退出承包地19.7畝，每畝平均獲得1.4萬元的退出補償。承接方已做好退出地塊項目規劃，準備建設現代農業大棚，發展反季節蔬菜，培育優質果蔬等特色效益農業。
二、“進退聯動”承包權轉讓的作用
總結梁平縣義和村承包地轉讓的“進退聯動”經驗，可以發現，為部分農戶有償自愿放棄土地承包權提供制度通道，至少具有以下四個方面的作用。
一是盤活了農村閑置的土地資源，提高了農業經營效率。在高速城鎮化進程中，梁平縣大量農業人口向城鎮遷移，土地撂荒現象日趨嚴重，農地流轉只是部分解決了上述問題。由于種糧收益低，經營風險大，且地租缺少彈性，一些大戶開始減少經營規模。同時，對于發展現代設施農業的經營主體來說，只有獲得土地長久的承包權，才能有“恒產、恒業、恒心”。因此，讓離農者棄地、讓經營者承包，有助于提高農地利用效率和農業經營效率。
二是促進了農村人口流動和“人地”資源的優化配置。梁平經驗表明，承包地“進退聯動”，不僅加快了退出者向城鎮遷移步伐，還為農民跨區域遷移提供了通道，在更大范圍內重置了勞動力與土地資源的配置，推動農村經濟發展。
三是實現了資金、技術、企業家等向農村回流，推動了農業轉型發展。長期以來農村一直向城鎮提供人才、資金等，造成了農村人才缺失和資金缺乏，影響了對新的經營理念和技術的采納，導致傳統農業向現代農業轉變困難。梁平義和村通過讓來投資的經營大戶成為本村集體組織成員，留住了資金、引進了技術和企業家管理才能，發展規?；?、現代化的高附加值冷水魚養殖，有助于繁榮當地經濟。
四是增加了農民收入和農村集體經濟組織的收入渠道。有償放棄農村承包地，直接增加了相關農民及集體經濟組織的收入。此外，日后隨著冷水魚養殖項目的投產，當地留守的農民將有更多的就業機會，增加務工收入。
三、梁平土地承包權轉讓引發的思考
作為一個頗具前沿性又巧妙規避各種創新風險的土地制度創新，梁平縣義和村“進退聯動”式的土地承包權轉讓引發諸多思考。其中，以下三個方面值得注意。
首先，農民轉讓土地承包經營權是否違法?
我國《憲法》第十條明確規定，“農村的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”，“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”可見，憲法賦予了土地使用權依法轉讓的權利。2003年施行的《農村土地承包法》規定，“國家實行農村土地承包經營制度”，“承包地不得買賣”。顯然，這里的不得買賣是指承包地的所有權不得買賣(如果是使用權，則有違憲嫌疑)。而且該法第三十二條規定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”2004年修正的《土地管理法》第六十三條規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。而用于農業用途，根據有權機關發布的《土地管理法釋義》是允許的。
可見，承包經營權作為一種使用權，《憲法》、《農村土地承包法》和《土地管理法》都允許其轉讓，只是不得轉讓用于非農建設。
其次，承包經營權是否只能在集體組織成員內部轉讓?
《土地管理法》第十五條明確規定，“農民集體所有的土地，可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。”其前置條件是“必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府批準。”《農村土地承包法》則在第四十八條對其他方式的承包做出規定，要求“由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包的，應當對承包方的資信情況和經營能力進行審查后，再簽訂承包合同。”
可見，上述兩個法律都允許非本集體經濟組織成員承包本集體所有的土地。只是2014年《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》(中辦發2014[61]號)提出，“以轉讓方式流轉承包地的，原則上應在本集體經濟組織成員之間進行”。
上述政策意見，讓梁平縣義和村土地承包權轉讓時，必須通過“農遷農”的方式將首小江認定為本集體組織成員。梁平經驗也表明，在當前法律框架下，將承包權轉讓限定在本集體經濟組織內部，并不太具有實際約束力。
最后，國家應如何看待土地承包權轉讓行為?
盡管十八屆三中全會已經提出，“讓市場在資源配置中起決定性作用”，但當前仍有一些人出于某種原因，擔憂甚至抵制市場化改革。他們認為給予農民更多土地權利，不利于集體經濟做大做強，甚至會損害農村土地的集體所有制。梁平縣義和村以實際反駁了上述觀點，原本已嚴重弱化、虛化的義和村集體經濟組織，通過承包權轉讓獲得了13.79萬元集體收益。有了資金，集體經濟組織為成員提供服務、進一步壯大集體經濟才有了經濟基礎。此外，無論是義和村成員，村組兩級集體經濟組織，還是受讓方，都有強烈的承包權轉讓需求。可見，允許土地承包權轉讓，既能提升經濟效率，還能增加社會福利，還不會損害“集體所有、家庭承包”的農村基本經營制度。因此，減少對土地承包權轉讓的束縛，為部分農民自愿有償轉讓土地承包權提供合法交易通道，是一種可以增加全社會福利的帕累托改進。
(作者系中國社會科學院農村發展研究所助理研究員、博士)
中國鄉村發現網轉自：中國農村網
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