梁平縣地處重慶市東北部，地貌以山區(qū)為主，兼有丘、壩，有“三山五嶺，兩槽一壩”之說(shuō)。梁平人口約93萬(wàn)，32.4萬(wàn)常年外出，10%農(nóng)戶舉家外出。梁平耕地總面積125.9萬(wàn)畝，家庭承包耕地98.1萬(wàn)畝，第一產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源條件較好，是國(guó)家可持續(xù)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)、全國(guó)糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣，2014年底被確定為全國(guó)第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，主要承擔(dān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理、農(nóng)戶承包地退出等改革試驗(yàn)任務(wù)。2015年，梁平縣城鎮(zhèn)和農(nóng)村常住居民人均可支配收入為26427元和11268元。農(nóng)村人均可支配收入較上年同期增長(zhǎng)1234元，同比增長(zhǎng)12.3%。
近年來(lái)，隨著農(nóng)民鄉(xiāng)城遷移和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，梁平農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例不斷攀升。截至2015年3月，流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地面積48.8萬(wàn)畝，占全縣農(nóng)村承包地的50.3%，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛和隱患也逐漸增多，影響了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。一方面，農(nóng)戶雖愿意出租土地，但擔(dān)心流入方因經(jīng)營(yíng)不善而拖欠租金，甚至“跑路”，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部分難以復(fù)墾，影響自己收益。另一方面，業(yè)主在發(fā)展現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)時(shí)，也會(huì)擔(dān)心農(nóng)民中途毀約，或坐地起價(jià)，巨額投資會(huì)“打水漂”而不敢投入資金。
為了消除農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的不利影響，2014年11月以來(lái)，梁平縣開始按照中央精神，結(jié)合農(nóng)民意愿，引導(dǎo)實(shí)施“進(jìn)退聯(lián)動(dòng)”的農(nóng)村土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作。
一、土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的“進(jìn)退聯(lián)動(dòng)”機(jī)制
土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓，是在現(xiàn)有法律政策約束下的市場(chǎng)行為。最終實(shí)現(xiàn)受讓方、退出方、發(fā)包方和當(dāng)?shù)卣囊恢滦袆?dòng)的結(jié)果。
(一)受讓方、退出方及其需求
受讓方：梁平縣金帶鎮(zhèn)仁和村經(jīng)營(yíng)大戶首小江
2014年3月，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)大戶首小江考察發(fā)現(xiàn)，本縣蟠龍鎮(zhèn)義和村一組張家灣有一眼流量不小的山泉，適合發(fā)展冷水魚養(yǎng)殖。計(jì)劃投資1000余萬(wàn)元，將其建設(shè)成冷水魚養(yǎng)殖基地，生產(chǎn)高附加值魚子醬。但農(nóng)村土地屬于集體所有，想要使用其他農(nóng)戶的承包地，需要通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)。由于投資金額大，項(xiàng)目回報(bào)期長(zhǎng)，如果以 “N年一付”租金的方式獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)，他擔(dān)心農(nóng)民中途毀約、到期不續(xù)約或漲租金。為了打消投資顧慮、穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)，如果能像其他農(nóng)戶一樣，長(zhǎng)久承包山泉邊12.8畝農(nóng)戶的承包地和2.2畝集體荒地，是最理想的方式。
退出方：梁平縣蟠龍鎮(zhèn)義和村一組20戶農(nóng)戶
由于耕地細(xì)碎化嚴(yán)重，且農(nóng)業(yè)比較效益低，義和村一組一些農(nóng)戶常年外出務(wù)工或經(jīng)商，村里很多土地都已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去，位置不好的甚至被拋荒。盡管大部分農(nóng)戶有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來(lái)源，但若沒(méi)有相應(yīng)補(bǔ)償，他們會(huì)“占而不用、荒而不讓”。對(duì)于冷水魚養(yǎng)殖基地一期涉及到的20戶農(nóng)戶，一些農(nóng)戶表達(dá)了想法。村民游世玲說(shuō)，“我們一家3口有0.8畝承包地，山泉那邊0.45畝，全家人常年在鎮(zhèn)上做燈具生意，不會(huì)也不愿務(wù)農(nóng)了。家里土地撂荒近10年。如果能給一筆補(bǔ)償讓別人去種，肯定比繼續(xù)荒蕪強(qiáng)。”在山泉邊有自家0.53畝承包地的藍(lán)家梅認(rèn)為，“那里地塊偏遠(yuǎn)，還是河灘地，莊稼都長(zhǎng)不出來(lái)，政府也不可能征用，能有償退出當(dāng)然是好事。”義和村支部書記陳世國(guó)說(shuō)，“原來(lái)這塊地基本撂荒不種了，沒(méi)想到還能換一筆錢，大伙都挺高興。”
需要說(shuō)明的是，除了20戶農(nóng)戶的12.8畝承包地外，一同交由首小江經(jīng)營(yíng)的，還有2.24畝集體荒地。這部分集體荒地原本并未發(fā)包，故不涉及農(nóng)戶承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題。
(二)承包權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格與利益分配
土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓至少涉及集體經(jīng)濟(jì)組織、有關(guān)農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)大戶首小江三方的利益。經(jīng)多次談判后議定：首小江使用的土地，每畝統(tǒng)一支付3.45萬(wàn)元;20戶農(nóng)戶自愿永久放棄所在地塊共12.8畝的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，每畝一次性獲得3萬(wàn)元退出補(bǔ)償;作為發(fā)包方和管理者，義和村一組每畝一次性分得0.45萬(wàn)元收益，原本屬于村民小組的2.24畝集體荒地的發(fā)包收益和首小江的3000元“入戶費(fèi)”，歸村民小組集體所有，共13.79萬(wàn)元。
另外，為了規(guī)避2028年前后二輪承包到期給首小江穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的隱患，村民小組按照《農(nóng)村土地承包法》第四十四、四十五條的規(guī)定，將首小江的承包認(rèn)定為“其他方式的承包”，并約定承包期為2015年11月30日至2065年10月31日。
(三)集體經(jīng)濟(jì)組織和當(dāng)?shù)卣淖饔?
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，作為憲法規(guī)定的農(nóng)村土地所有者，既是農(nóng)戶土地承包權(quán)退出的當(dāng)然承接方，也是接受農(nóng)戶退出的土地后，再次將土地交由農(nóng)民經(jīng)營(yíng)使用的發(fā)包方。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織是承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的天然中介、協(xié)調(diào)組織者和利益相關(guān)方。而作為基層相關(guān)業(yè)務(wù)管理方的縣、鎮(zhèn)政府有關(guān)部門，則在法律政策允許的條件下，為交易的達(dá)成提供了制度便利。
在首小江表達(dá)投資意愿后，2014年3月，在縣、鎮(zhèn)政府有關(guān)部門的指導(dǎo)幫助下，義和村先開了村兩委班子會(huì)議和一組村民代表會(huì)議。村兩委和村民代表同意有關(guān)農(nóng)戶有償退出承包地，退出的土地由首小江統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。由于需要連片退出，對(duì)不愿意退出承包權(quán)的農(nóng)戶，村集體將按照“面積不減少、質(zhì)量不變差、額外給補(bǔ)貼”的原則，對(duì)其承包的地塊進(jìn)行調(diào)整。此后，村兩委一方面多次組織村民代表與首小江協(xié)商土地退出價(jià)格，另一方面又平衡了村民小組和退出農(nóng)戶之間的利益分配問(wèn)題。最后，義和村一組召開本組村民全體會(huì)議，決定將山泉旁的15畝土地，以承包的方式交由首小江經(jīng)營(yíng)。
由于《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地承包限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。為了更好地保護(hù)首小江的權(quán)益，村集體和當(dāng)?shù)卣疁?zhǔn)許首小江向村民小組繳納3000元“入戶費(fèi)”后，把其農(nóng)業(yè)戶口遷至義和村，成為義和村一組成員，擁有本組集體土地的承包權(quán)。2015年初，梁平縣蟠龍鎮(zhèn)人民政府受理了李乾明等20戶村民的“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記申請(qǐng)書”。2015年11月，梁平縣農(nóng)業(yè)委員會(huì)為首小江承包的15畝土地發(fā)放了“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證”。
考慮到退出方有意愿，承接方有需求，為了加快推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)工作，2015年初，梁平縣在總結(jié)義和村20戶農(nóng)戶土地退出的基礎(chǔ)上，制定了《梁平縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)實(shí)施辦法(試行)》，確定屏錦鎮(zhèn)萬(wàn)年村和禮讓鎮(zhèn)西川村為退出試點(diǎn)區(qū)域，并安排了80萬(wàn)元用作土地退出補(bǔ)償試點(diǎn)的周轉(zhuǎn)資金。至2016年5月，屏錦鎮(zhèn)萬(wàn)年村已有30戶農(nóng)戶自愿有償退出承包地19.7畝，每畝平均獲得1.4萬(wàn)元的退出補(bǔ)償。承接方已做好退出地塊項(xiàng)目規(guī)劃，準(zhǔn)備建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大棚，發(fā)展反季節(jié)蔬菜，培育優(yōu)質(zhì)果蔬等特色效益農(nóng)業(yè)。
二、“進(jìn)退聯(lián)動(dòng)”承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的作用
總結(jié)梁平縣義和村承包地轉(zhuǎn)讓的“進(jìn)退聯(lián)動(dòng)”經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)，為部分農(nóng)戶有償自愿放棄土地承包權(quán)提供制度通道，至少具有以下四個(gè)方面的作用。
一是盤活了農(nóng)村閑置的土地資源，提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。在高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，梁平縣大量農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)遷移，土地撂荒現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，農(nóng)地流轉(zhuǎn)只是部分解決了上述問(wèn)題。由于種糧收益低，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大，且地租缺少?gòu)椥裕恍┐髴糸_始減少經(jīng)營(yíng)規(guī)模。同時(shí)，對(duì)于發(fā)展現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體來(lái)說(shuō)，只有獲得土地長(zhǎng)久的承包權(quán)，才能有“恒產(chǎn)、恒業(yè)、恒心”。因此，讓離農(nóng)者棄地、讓經(jīng)營(yíng)者承包，有助于提高農(nóng)地利用效率和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。
二是促進(jìn)了農(nóng)村人口流動(dòng)和“人地”資源的優(yōu)化配置。梁平經(jīng)驗(yàn)表明，承包地“進(jìn)退聯(lián)動(dòng)”，不僅加快了退出者向城鎮(zhèn)遷移步伐，還為農(nóng)民跨區(qū)域遷移提供了通道，在更大范圍內(nèi)重置了勞動(dòng)力與土地資源的配置，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
三是實(shí)現(xiàn)了資金、技術(shù)、企業(yè)家等向農(nóng)村回流，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村一直向城鎮(zhèn)提供人才、資金等，造成了農(nóng)村人才缺失和資金缺乏，影響了對(duì)新的經(jīng)營(yíng)理念和技術(shù)的采納，導(dǎo)致傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變困難。梁平義和村通過(guò)讓來(lái)投資的經(jīng)營(yíng)大戶成為本村集體組織成員，留住了資金、引進(jìn)了技術(shù)和企業(yè)家管理才能，發(fā)展規(guī)模化、現(xiàn)代化的高附加值冷水魚養(yǎng)殖，有助于繁榮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。
四是增加了農(nóng)民收入和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收入渠道。有償放棄農(nóng)村承包地，直接增加了相關(guān)農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織的收入。此外，日后隨著冷水魚養(yǎng)殖項(xiàng)目的投產(chǎn)，當(dāng)?shù)亓羰氐霓r(nóng)民將有更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，增加務(wù)工收入。
三、梁平土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓引發(fā)的思考
作為一個(gè)頗具前沿性又巧妙規(guī)避各種創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的土地制度創(chuàng)新，梁平縣義和村“進(jìn)退聯(lián)動(dòng)”式的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓引發(fā)諸多思考。其中，以下三個(gè)方面值得注意。
首先，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否違法?
我國(guó)《憲法》第十條明確規(guī)定，“農(nóng)村的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”，“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”可見(jiàn)，憲法賦予了土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度”，“承包地不得買賣”。顯然，這里的不得買賣是指承包地的所有權(quán)不得買賣(如果是使用權(quán)，則有違憲嫌疑)。而且該法第三十二條規(guī)定，“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”2004年修正的《土地管理法》第六十三條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。而用于農(nóng)業(yè)用途，根據(jù)有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)布的《土地管理法釋義》是允許的。
可見(jiàn)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種使用權(quán)，《憲法》、《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》都允許其轉(zhuǎn)讓，只是不得轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)。
其次，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否只能在集體組織成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓?
《土地管理法》第十五條明確規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。”其前置條件是“必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。”《農(nóng)村土地承包法》則在第四十八條對(duì)其他方式的承包做出規(guī)定，要求“由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包的，應(yīng)當(dāng)對(duì)承包方的資信情況和經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行審查后，再簽訂承包合同。”
可見(jiàn)，上述兩個(gè)法律都允許非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包本集體所有的土地。只是2014年《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》(中辦發(fā)2014[61]號(hào))提出，“以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地的，原則上應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行”。
上述政策意見(jiàn)，讓梁平縣義和村土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，必須通過(guò)“農(nóng)遷農(nóng)”的方式將首小江認(rèn)定為本集體組織成員。梁平經(jīng)驗(yàn)也表明，在當(dāng)前法律框架下，將承包權(quán)轉(zhuǎn)讓限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，并不太具有實(shí)際約束力。
最后，國(guó)家應(yīng)如何看待土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓行為?
盡管十八屆三中全會(huì)已經(jīng)提出，“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，但當(dāng)前仍有一些人出于某種原因，擔(dān)憂甚至抵制市場(chǎng)化改革。他們認(rèn)為給予農(nóng)民更多土地權(quán)利，不利于集體經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)，甚至?xí)p害農(nóng)村土地的集體所有制。梁平縣義和村以實(shí)際反駁了上述觀點(diǎn)，原本已嚴(yán)重弱化、虛化的義和村集體經(jīng)濟(jì)組織，通過(guò)承包權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得了13.79萬(wàn)元集體收益。有了資金，集體經(jīng)濟(jì)組織為成員提供服務(wù)、進(jìn)一步壯大集體經(jīng)濟(jì)才有了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。此外，無(wú)論是義和村成員，村組兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，還是受讓方，都有強(qiáng)烈的承包權(quán)轉(zhuǎn)讓需求。可見(jiàn)，允許土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓，既能提升經(jīng)濟(jì)效率，還能增加社會(huì)福利，還不會(huì)損害“集體所有、家庭承包”的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。因此，減少對(duì)土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的束縛，為部分農(nóng)民自愿有償轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)提供合法交易通道，是一種可以增加全社會(huì)福利的帕累托改進(jìn)。
(作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員、博士)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)村網(wǎng)
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