——兼論社會(huì)工作的參與作用
內(nèi)容提要：面對(duì)全國(guó)性的農(nóng)村貧困人口的脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)，總結(jié)農(nóng)村扶貧開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)，反思其教訓(xùn)，建立制度-能力整合的反貧困模式是必要的。這一模式要求，反貧困的制度(政策)安排和實(shí)施政策的行動(dòng)是整合的，貧困群體的可行能力是整合的，扶貧制度(政策)與反貧困的可行能力也是整合的。按照這種模式，反貧困是參與各方協(xié)調(diào)的整體行動(dòng)。社會(huì)工作在制度-能力整合的反貧困模式中扮演著重要角色。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村反貧困/脫貧攻堅(jiān)/制度-能力整合模式/整合的可行能力
改革開放以來，依靠政府的惠民政策和農(nóng)民及各方的共同努力，我國(guó)嚴(yán)重的農(nóng)村貧困問題在很大程度上得到解決。面對(duì)全面建成小康社會(huì)的歷史性任務(wù)，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，要在未來五年內(nèi)使現(xiàn)有的7000萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧。本文將從制度建設(shè)和能力建設(shè)相結(jié)合的角度，對(duì)此談一點(diǎn)粗淺的看法。
一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)與挑戰(zhàn)
反貧困是一項(xiàng)世界性任務(wù)，也是一個(gè)不斷挑戰(zhàn)政府和社會(huì)的價(jià)值及能力的難題。雖然國(guó)際上有一般的貧困概念，即主要把貧困看作是經(jīng)濟(jì)匱乏、不能支持家庭基本生活的現(xiàn)象，但是各國(guó)各地對(duì)于貧困的界定還是有其國(guó)情、社情特征的，它與政府和社會(huì)對(duì)貧困現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)和解決貧困問題的能力有關(guān)。當(dāng)前，面對(duì)2020年全面建成小康社會(huì)的任務(wù)，我國(guó)政府的脫貧攻堅(jiān)是以2009年的貧困線為標(biāo)準(zhǔn)，即脫貧基本上被賦予增加經(jīng)濟(jì)收入的涵義，是在經(jīng)濟(jì)上解決貧困群體的物質(zhì)生活方面的困境問題。
改革開放以來，我國(guó)農(nóng)村反貧困取得了舉世矚目的成就。進(jìn)入新世紀(jì)農(nóng)村貧困人口的規(guī)模也大大減少，但是真正解決貧困問題的難度卻在增加。這主要是因?yàn)椋含F(xiàn)存的農(nóng)村貧困人口多數(shù)集中在自然條件比較惡劣的山區(qū)或交通不便的邊遠(yuǎn)地區(qū)；貧困群體自己走出貧困的能力比較差，或者家中有殘疾人，或者家庭成員的身體素質(zhì)和文化技術(shù)素質(zhì)較低，脆弱性明顯；還有就是過去30多年的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略未能有效地惠及這一群體。此外，走向經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高端轉(zhuǎn)化以及就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，都對(duì)農(nóng)村反貧困、貧困群體擺脫貧困可能帶來某些不利影響。總體來說，農(nóng)村貧困群體不能有效脫貧，既有自然條件方面的原因，也有扶貧開發(fā)政策方面的問題，還與貧困群體自身素質(zhì)、及經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)有關(guān)。
為徹底解決貧困群體的基本民生問題，實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會(huì)的承諾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，《決定》指出要貫徹新的發(fā)展理念，充分發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，以精準(zhǔn)扶貧為基本方略，采取超常規(guī)舉措，舉全黨全社會(huì)之力，多規(guī)劃銜接、多部門協(xié)調(diào)、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)①。但是在實(shí)踐上怎樣能更有效地達(dá)致目標(biāo)，仍有一些需要討論和具體解決的問題。下面我們先簡(jiǎn)略地回顧以往我國(guó)農(nóng)村反貧困的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，然后再提出本文的看法。
二、我國(guó)農(nóng)村反貧困的經(jīng)驗(yàn)與不足
1.我國(guó)農(nóng)村反貧困的基本經(jīng)驗(yàn)
我國(guó)農(nóng)村反貧困最有成就的是上世紀(jì)80年代以來，在農(nóng)村實(shí)行改革開放的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策取得的成果。這是一個(gè)解放農(nóng)民被束縛的生產(chǎn)力、讓農(nóng)民發(fā)揮自己的能力以帶來更多經(jīng)濟(jì)收入的經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間。正如，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策為農(nóng)民提供了自主經(jīng)營(yíng)的合法性，這種政策為農(nóng)民發(fā)揮其既有的、或經(jīng)過自我學(xué)習(xí)而獲得能力的發(fā)揮創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。在這種經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下，農(nóng)民普遍獲利，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)狀況獲得巨大改觀，數(shù)億農(nóng)民走出貧困。應(yīng)該說，我國(guó)農(nóng)村反貧困的成功，不是實(shí)施某項(xiàng)社會(huì)政策的結(jié)果，而是實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、農(nóng)民的非農(nóng)化以及農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工等經(jīng)濟(jì)社會(huì)行動(dòng)所達(dá)致的，國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展是農(nóng)民走出貧困的條件。從本質(zhì)上來說，在如此廣闊的范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)如此大規(guī)模農(nóng)村貧困人口的脫貧，是相對(duì)寬松的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策和農(nóng)民較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)獲利能力結(jié)合的結(jié)果②。這幾乎是一個(gè)真正的“帕累托改變”。
1994年后，我國(guó)開始實(shí)施《國(guó)家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》。該計(jì)劃強(qiáng)調(diào)政府的財(cái)政支持作用和政府的政治資源功能，在政府的整體部署下，運(yùn)用行政的動(dòng)員能力，調(diào)動(dòng)政府和社會(huì)的資源，責(zé)任明確地解決農(nóng)村貧困問題。國(guó)家在行動(dòng)目標(biāo)上，主要以促進(jìn)貧困農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心，同時(shí)注重提高農(nóng)民的能力。經(jīng)過幾年的不懈努力，我國(guó)農(nóng)村貧困人口從8000萬降為2000年底的2800萬。總體上來說，我國(guó)上世紀(jì)90年代扶貧開發(fā)計(jì)劃取得的突出成就是開放的經(jīng)濟(jì)政策、公共財(cái)政的支持和社會(huì)力量支持的結(jié)果，也是貧困群體自我努力的結(jié)果。
2.農(nóng)村扶貧開發(fā)中存在的問題
然而，在農(nóng)村扶貧開發(fā)中也存在著一些值得反思的問題。主要包括：在貧困地區(qū)的選擇認(rèn)定上比較“粗放”而且多年不變，產(chǎn)生了宏觀政治上的“公平”和微觀實(shí)踐上的不公平問題；一度看好的扶貧開發(fā)政策——如企業(yè)加農(nóng)戶、涓滴效應(yīng)在實(shí)施中出現(xiàn)偏離，扶富不扶貧的現(xiàn)象突出；一村一品策略在國(guó)際、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)快速發(fā)展的背景下難以有效地發(fā)揮作用；受政績(jī)主義的影響，一些地方的扶貧效果表面化，扶貧效果不可持續(xù)；貧困人口依然缺乏足夠的擺脫貧困的內(nèi)在能力，他們更多地是靠外出務(wù)工解決經(jīng)濟(jì)上的貧困問題，但這又衍生出復(fù)雜的留守問題。
綜合地看，農(nóng)村扶貧開發(fā)中存在的不盡如人意的問題，除了貧困地區(qū)惡劣的自然地理?xiàng)l件和貧困人口素質(zhì)較低之外，有如下體制機(jī)制即政策方面的因素不可忽視：第一，扶貧開發(fā)政策及其實(shí)施缺乏整體性和協(xié)調(diào)性，自上而下的責(zé)任狀和責(zé)任單位的“政績(jī)”意識(shí)使其關(guān)注自己的扶貧目標(biāo)，而對(duì)扶貧對(duì)象的總體脫貧狀態(tài)關(guān)心不夠；第二，責(zé)任單位的政績(jī)意識(shí)激勵(lì)人們?nèi)プ非蠹榷〞r(shí)間內(nèi)的脫貧“達(dá)標(biāo)”，存在一定的短期行為；第三，包片包村的扶貧人員(其中一些是不斷輪換的干部)沒能有效地利用外部信息和市場(chǎng)資源，使貧困人口受惠；第四，沒有培育起貧困群體有效發(fā)展生產(chǎn)、參與市場(chǎng)交換和競(jìng)爭(zhēng)的能力；第五，貧困農(nóng)村缺乏強(qiáng)有力的、帶領(lǐng)貧困群體發(fā)展并得到農(nóng)民認(rèn)可的鄉(xiāng)村組織，村級(jí)組織渙散無力是農(nóng)村貧困狀況得不到緩解的不可忽視的內(nèi)在原因。
現(xiàn)存的農(nóng)村貧困現(xiàn)象是十分復(fù)雜的，正是因此，《決定》提出了兩種精準(zhǔn)脫貧策略：一是面對(duì)5000萬貧困人口的大扶貧開發(fā)，包括發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、勞務(wù)輸出、教育脫貧等；二是社會(huì)保障政策兜底③。“精準(zhǔn)扶貧”提出了更切合實(shí)際的脫貧策略，它的認(rèn)真而有效的實(shí)施會(huì)產(chǎn)生積極的脫貧效果。但是，面對(duì)過往扶貧開發(fā)中存在的問題和已開始的脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)中出現(xiàn)的某些苗頭，如一些地方在“包村”扶貧中已經(jīng)熟練地操起“政績(jī)競(jìng)賽”的法器④，筆者認(rèn)為有必要從制度-能力整合的角度對(duì)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)行分析。
三、脫貧攻堅(jiān)的制度-能力整合模式
1.脫貧攻堅(jiān)需要整合的制度(政策)
脫貧攻堅(jiān)面對(duì)的是當(dāng)下農(nóng)村最貧困的群體，這一群體在貧困上的“頑固性”說明他們的脫貧必須用超常規(guī)措施來解決。從政府的角度來說，超常規(guī)會(huì)有很多含義，包括更有力地動(dòng)用政府的財(cái)力和政治資源，運(yùn)用更有約束力的手段要求扶貧責(zé)任單位如期達(dá)致脫貧目標(biāo)，也包括運(yùn)用更多的政策手段去推動(dòng)和催化扶貧過程。從以往扶貧工作的成績(jī)和問題來看，筆者認(rèn)為還需要強(qiáng)調(diào)扶貧制度(政策)上的整合。所謂扶貧制度(政策)上的整合是指不同扶貧責(zé)任主體的扶貧理念與政策、扶貧計(jì)劃與措施的整合，是面對(duì)同一扶貧對(duì)象的各責(zé)任主體在扶貧行動(dòng)上的相互協(xié)調(diào)和配合。
我們從以往扶貧實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)“多龍治水”的現(xiàn)象。基于責(zé)任的明確性考慮，一個(gè)地區(qū)的脫貧任務(wù)分別由不同的職能部門去承擔(dān)，各責(zé)任主體之間相互分割，最后出現(xiàn)扶貧在進(jìn)程上、結(jié)果上不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，并影響到扶貧的整體效果。這種現(xiàn)象在不同部門進(jìn)入同一貧困地區(qū)和同一部門的下屬部門面對(duì)同一貧困群體時(shí)都可能出現(xiàn)。因?yàn)榉鲐毜呢?zé)任分工需要任務(wù)的相對(duì)清晰，加之各扶貧責(zé)任主體的優(yōu)勢(shì)不同、看問題的角度不同，所以出現(xiàn)各責(zé)任主體分別關(guān)心自己的任務(wù)和政績(jī)，他們?cè)诰唧w政策措施上思路不協(xié)調(diào)、做法不協(xié)調(diào)、進(jìn)度不協(xié)調(diào)，從而出現(xiàn)扶貧行動(dòng)總體不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。各責(zé)任主體“各行其是”，嚴(yán)重時(shí)會(huì)導(dǎo)致扶貧的目標(biāo)偏離。美國(guó)20世紀(jì)50-60年代的“偉大社會(huì)”運(yùn)動(dòng)中就發(fā)生了這種現(xiàn)象，國(guó)家的“向貧困宣戰(zhàn)”因?yàn)楦鲄⑴c部門各有所好、各行其是而歸于失敗⑤。我國(guó)的農(nóng)村扶貧開發(fā)中也有類似現(xiàn)象發(fā)生。
在脫貧攻堅(jiān)時(shí)間緊任務(wù)重的情況下，必須強(qiáng)化扶貧制度(政策)層面的整合。扶貧制度(政策)層面的整合有如下幾個(gè)特點(diǎn)：(1)目標(biāo)的整合。面對(duì)同一貧困對(duì)象的各項(xiàng)政策不是互相沖突的、自立的，而是整合的，它們是朝向脫貧的整體目標(biāo)的。(2)措施的整合。各政策的執(zhí)行者對(duì)整個(gè)政策和分政策的理解是準(zhǔn)確的，他們理解各個(gè)政策和措施之間的相依關(guān)系。(3)過程的協(xié)調(diào)。政策在執(zhí)行過程是無偏的，被實(shí)施的政策和措施在整個(gè)過程上是相互協(xié)調(diào)的。(4)參與者行動(dòng)的協(xié)同。相關(guān)各方在反貧困計(jì)劃下協(xié)調(diào)行動(dòng)，甚至在必須對(duì)扶貧計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整時(shí)，參與各方在理念和行動(dòng)上也是協(xié)調(diào)的。(5)過程目標(biāo)與結(jié)果目標(biāo)一致。各項(xiàng)政策的實(shí)施必須顧及到它的直接效果和衍生效果，它既有效地促進(jìn)脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也盡量避免產(chǎn)生一些負(fù)面效應(yīng)。
毫無疑問，要完全做到制度(政策)的整合是比較困難的，因?yàn)橐豁?xiàng)有較長(zhǎng)時(shí)間跨度、又有多方參與的政策體系的有效實(shí)施需要多重前提條件⑥。我國(guó)許多農(nóng)村扶貧開發(fā)計(jì)劃還缺乏有效實(shí)施的必要條件，更不用說脫貧攻堅(jiān)還會(huì)受到變化著的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響。當(dāng)然這絕不意味著，脫貧攻堅(jiān)不需要這些相關(guān)政策、扶貧各方行動(dòng)的相互協(xié)調(diào)。恰恰相反，有效的脫貧攻堅(jiān)必須探索制度(政策)整合的體制機(jī)制。實(shí)際上，這里需要相關(guān)各方及時(shí)而有效的溝通、協(xié)調(diào)和協(xié)同機(jī)制。脫貧是協(xié)調(diào)性的集體行動(dòng)，包括上下級(jí)、外來扶貧者與當(dāng)?shù)卣⒄蜕鐣?huì)力量與貧困群體，以及扶貧各方的整體性活動(dòng)。可以發(fā)現(xiàn)，任何復(fù)雜和真正有效的反貧困活動(dòng)，都不是單方行動(dòng)或各方分離的行動(dòng)，而是相關(guān)各方在共識(shí)下協(xié)調(diào)努力的結(jié)果。
2.脫貧攻堅(jiān)需要整合的可行能力
脫貧攻堅(jiān)不但需要整合的制度和政策，也需要有整合的行動(dòng)能力。阿瑪?shù)賮啞ど谡摷胺簇毨r(shí)使用了“可行能力”(capability)的概念。他指出，一個(gè)人的可行能力是此人有可能實(shí)現(xiàn)的、各種可能的功能性活動(dòng)的組合。功能性活動(dòng)是指一個(gè)人認(rèn)為值得去做或達(dá)到目的的各種事情和狀態(tài)⑦。或者說，可行能力是一個(gè)人實(shí)現(xiàn)自己認(rèn)為有價(jià)值目標(biāo)的、可以發(fā)揮作用的機(jī)會(huì)和內(nèi)在能力。他還用“可行能力貧困”和“可行能力剝奪”來解釋貧困現(xiàn)象⑧，這對(duì)我國(guó)的反貧困事業(yè)具有重要啟發(fā)意義。
對(duì)于貧困群體來說，可行能力指的是他們所具有的、能夠在走出貧困中發(fā)揮作用的各種條件、機(jī)會(huì)和內(nèi)在素質(zhì)。鑒于我國(guó)反貧困，特別是脫貧攻堅(jiān)中貧困群體的可行能力缺乏和各種潛在能力分割的現(xiàn)象，本文提出整合的可行能力的概念。所謂整合的可行能力指的是貧困群體所擁有的、并能在走出貧困中發(fā)揮實(shí)際作用的、相互整合的各種政策、條件以及自己的內(nèi)在能力的組合。這一概念與阿瑪?shù)賮啞ど摹翱尚心芰Α钡牟煌幨菑?qiáng)調(diào)了各種條件和能力的整合性，而這種整合的可行能力是以實(shí)現(xiàn)脫貧特別是永續(xù)脫貧為目的的。
之所以提出整合的可行能力的概念是基于反貧困過程中存在外部條件的分離和內(nèi)在能力的沖突等現(xiàn)象。反貧困外部條件的分離，不但指上面所說的制度和政策的碎片化、分立性，而且指扶貧責(zé)任主體在提高貧困群體能力方面的非有效性。內(nèi)在能力的沖突則是指貧困群體在處理自己有價(jià)值目標(biāo)的行動(dòng)時(shí)的矛盾狀態(tài)。
關(guān)于扶貧政策的碎片化、分立性問題，前面我們已經(jīng)做了基本的闡述，下面對(duì)扶貧者在提高貧困群體能力方面的非有效性問題以及貧困群體自己行動(dòng)的矛盾做一些說明。扶貧者與扶貧對(duì)象的關(guān)系一直是扶貧領(lǐng)域的基本問題。在扶貧者自認(rèn)為是主體而把貧困群體當(dāng)作對(duì)象的情況下，扶貧常常被看作扶貧者的使動(dòng)過程或恩賜行為。在他們看來，貧困者是無能力的，扶貧是扶貧者改變貧困者的生存環(huán)境及行為的活動(dòng)。扶貧計(jì)劃和改變貧困群體的生存狀態(tài)是扶貧者做出的，扶貧者可以自以為是。在這方面，政府在促進(jìn)城市下崗再就業(yè)活動(dòng)中的做法相當(dāng)?shù)湫停驗(yàn)檎畬?duì)下崗者的某些“培訓(xùn)”基本是無用的⑨。在農(nóng)村扶貧開發(fā)過程中也有類似現(xiàn)象，有些外來的扶貧者為了顯示自己的政績(jī)、為了標(biāo)榜自己而實(shí)施某些“面子工程”，而這些項(xiàng)目對(duì)于當(dāng)?shù)刎毨后w脫貧幾乎是沒有現(xiàn)實(shí)意義的。這也就是說，外來扶貧者沒有真正增強(qiáng)貧困群體的能力，這也說明，這些扶貧者缺乏真正幫助貧困群體脫貧的能力。要真正有效地幫助貧困群體有效脫貧，就要增加貧困群體的可行能力，就要求扶貧者站在貧困群體的角度，設(shè)身處地地思考脫貧問題，同時(shí)要從可行性角度看待應(yīng)如何增強(qiáng)貧困群體的能力。這里需要扶貧者從貧困群體的現(xiàn)有能力，他們所處的自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)環(huán)境，扶貧開發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策，以及從這些因素的變動(dòng)角度去分析和確定需要增強(qiáng)貧困群體的哪些能力，這里反映了有效脫貧的整體性特征。
從貧困群體的角度看，整合的可行能力也是必要的。現(xiàn)代反貧困理論都把貧困群體置于主體地位，這是正確的。貧困群體具有哪些可行能力，貧困群體自己是清楚的，有時(shí)又是不清楚的。在熟悉的生產(chǎn)生活領(lǐng)域中，貧困群體對(duì)自己可行能力的認(rèn)知是清楚的；面對(duì)開放和變化的外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，他們對(duì)自己的可行能力的認(rèn)知可能是模糊的。在未來五年的脫貧攻堅(jiān)過程中，扶貧者既要尊重貧困群體的主體性，又要把他們看作幫助對(duì)象；扶貧者既不能越俎代庖，也不能尸位素餐。對(duì)于貧困群體來說，既著眼于最迫切、最需要解決的現(xiàn)實(shí)問題，又要有一定的前瞻性，把眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)的脫貧和可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來。這里反映了貧困群體的眼光和能力，同樣需要從整體性的角度看待問題。把貧困群體的現(xiàn)有能力與發(fā)展起來的能力聯(lián)系起來考慮，就是貧困群體可行能力的整合。
3.制度-能力整合模式的特征
上面我們把制度(政策)的整合與扶貧者、貧困群體的可行能力聯(lián)系起來，是要說明對(duì)于扶貧開發(fā)來說，政策和行動(dòng)、扶貧者與貧困群體、眼下需要解決的問題與脫貧的持續(xù)性、反貧困系統(tǒng)的當(dāng)下能力及其發(fā)展是應(yīng)該聯(lián)系在一起來考慮的，這就是反貧困的制度-能力整合模式。它有以下基本特征：
第一，強(qiáng)調(diào)反貧困的整體性。反貧困是包括扶貧各方和貧困群體共同努力的活動(dòng)，這是由貧困現(xiàn)象的綜合性、貧困的頑固性所決定的，也是由反貧困行動(dòng)的效率、效果要求決定的。第二，制度(政策)系統(tǒng)及其實(shí)施的協(xié)調(diào)性。對(duì)于大規(guī)模的反貧困行動(dòng)來說，政策理念與反貧困措施的一致性、各分政策之間的協(xié)調(diào)性至關(guān)重要，它影響著反貧困行動(dòng)的整體效果。第三，反貧困政策的可行性。反貧困政策需要相關(guān)各方包括貧困群體的共同實(shí)施，可行的反貧困政策措施要求外來扶貧者能切實(shí)站在貧困群體處境的角度確定具體政策和措施并加以實(shí)施，其中要考慮到扶貧對(duì)象的意愿和參與能力，使政策確實(shí)能有效地發(fā)揮作用。換句話說，這些政策是可行政策。第四，強(qiáng)調(diào)貧困群體為本及其能力發(fā)展。貧困群體是反貧困的主體，在脫貧攻堅(jiān)中也是如此。必須激發(fā)他們參與脫貧的積極性和能力，尊重他們的看法，發(fā)展他們的可行能力。第五，強(qiáng)調(diào)可行政策與貧困群體可行能力的相互影響。真正有效的扶貧政策要充分考慮扶貧者的資源和政策實(shí)施能力包括動(dòng)員扶貧對(duì)象積極參與脫貧活動(dòng)的能力，這里包括對(duì)貧困群體處境、觀念、能力的理解。同樣，貧困群體參與脫貧的能力既包括他們現(xiàn)有的、也包括他們?cè)谡邔?shí)施過程中增加的能力。要努力把外在性的扶貧政策變?yōu)樨毨后w內(nèi)在能力和可行能力。第六，扶貧的任務(wù)視點(diǎn)與發(fā)展視角的結(jié)合。扶貧和脫貧攻堅(jiān)都有其時(shí)間要求，對(duì)于扶貧責(zé)任人來說是要按時(shí)完成扶貧任務(wù)。但是真正有效的脫貧看得還要遠(yuǎn)一些，即要使這種扶貧效果具有可持續(xù)性。對(duì)于貧困群體來說，這種可持續(xù)性來自于他們可行能力的增強(qiáng)，是改善了的生存環(huán)境與提高了的生存能力的結(jié)合。這就是反貧困的任務(wù)目標(biāo)與發(fā)展目標(biāo)的結(jié)合。
從上面的歸納我們可以看出，制度-能力整合的反貧困模式實(shí)際上是發(fā)展模式，也是反貧困的治理模式，在實(shí)施扶貧政策時(shí)將治理理念納入其中是十分必要的⑩。很明顯，制度-能力整合的反貧困模式具有某種理想色彩，但是面對(duì)以往扶貧開發(fā)中存在的“政績(jī)”觀、任務(wù)觀、成效不足，這種制度-能力整合的反貧困模式是有現(xiàn)實(shí)合理性的。同時(shí)我們也會(huì)理解，這種反貧困模式在某種程度上也適用于社會(huì)保障政策兜底的反貧困行動(dòng)。
四、制度-能力整合模式的建構(gòu)及社會(huì)工作在其中的作用
1.制度-能力整合模式的建構(gòu) 我們認(rèn)為，制度-能力整合模式的構(gòu)建可從以下幾個(gè)方面入手：
(1)對(duì)脫貧攻堅(jiān)政策和行動(dòng)的總體性理解和設(shè)計(jì)。制度-能力整合模式的核心是具有同一反貧困任務(wù)的責(zé)任者的共識(shí)和協(xié)同行動(dòng)。首先是關(guān)于貧困和脫貧的共識(shí)：什么是脫貧，它包括哪些具體內(nèi)容，穩(wěn)定脫貧與發(fā)展是什么關(guān)系，在反貧困過程中各方怎樣既有分工又互相協(xié)同。在對(duì)這些問題具有共識(shí)的基礎(chǔ)上形成整體的反貧困行動(dòng)計(jì)劃，各分項(xiàng)目計(jì)劃和措施之間要有協(xié)調(diào)性。當(dāng)然這不排除在扶貧環(huán)境發(fā)生改變的情況下扶貧計(jì)劃和措施的必要調(diào)整。從反貧困的組織形態(tài)上來說，就是要形成脫貧攻堅(jiān)團(tuán)隊(duì)。
(2)站在貧困群體現(xiàn)有能力和可發(fā)展能力的角度處理現(xiàn)實(shí)問題。外來扶貧者常常有很好的理論和理念，這是他們學(xué)習(xí)上級(jí)政策精神或外地反貧困經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果。但是，某一地區(qū)、某一項(xiàng)反貧困必然以當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)刎毨后w的生存狀況為基礎(chǔ)。因此，要真正理貧困群體的多重困境，理解他們的現(xiàn)有能力，在反貧困進(jìn)程中了解他們可行能力的發(fā)展，做到扶貧政策和措施與貧困群體能力的良好結(jié)合，尊重貧困群體的主體地位，以解決反貧困是誰的發(fā)展和需要什么樣的發(fā)展的問題，走出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)但貧困群體卻喪失了主體性的誤區(qū)。
(3)扶貧者優(yōu)勢(shì)與貧困群體優(yōu)勢(shì)的有機(jī)結(jié)合。有效脫貧需要各方的良好協(xié)調(diào)和相互配合，需要發(fā)揮多方面的優(yōu)勢(shì)。有機(jī)結(jié)合并不是一般地強(qiáng)調(diào)參與者發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，而是在整體活動(dòng)的視角下看待各方優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。扶貧者的政策優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)是寶貴的，但是這些必須與貧困對(duì)象的可行能力相銜接。貧困群體對(duì)自身能力和優(yōu)勢(shì)的理解，對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)資源的理解，是扶貧政策和措施得以實(shí)施的基礎(chǔ)。因此，要在扶貧的不同階段對(duì)具體的脫貧活動(dòng)做SWOT分析。
(4)經(jīng)濟(jì)上脫貧與貧困群體的發(fā)展相結(jié)合。對(duì)任何反貧困行動(dòng)來說，貧困群體增加經(jīng)濟(jì)收入都是重要的或是第一位的，經(jīng)濟(jì)收入的增加、物質(zhì)上的獲得感可以提高貧困群體的積極性，并能激勵(lì)各方進(jìn)一步推進(jìn)反貧困行動(dòng)。這里不可忽略的是要通過經(jīng)濟(jì)狀況的改善促進(jìn)貧困群體的發(fā)展，即獲得新的、更加有效的應(yīng)對(duì)貧困、走出貧困的能力，這樣才有利于脫貧的持續(xù)性。《決定》強(qiáng)調(diào)扶貧扶智清楚地表明了這一思想。
可以發(fā)現(xiàn)，制度-能力整合的反貧困模式是面對(duì)現(xiàn)實(shí)的、理性的反貧困行動(dòng)系統(tǒng)的建構(gòu)過程，是各參與方相互了解、深入溝通、在共識(shí)下協(xié)調(diào)努力的過程。制度-能力整合的反貧困模式是實(shí)踐的，與之相伴隨的是反貧困行動(dòng)的理性、有效性、精準(zhǔn)性和反貧困效果的可持續(xù)性。
2.社會(huì)工作在制度-能力整合模式建構(gòu)中的作用 與一般的自上而下的、完成任務(wù)式的扶貧相比，制度-能力整合模式突出了反貧困系統(tǒng)的整體理性，增加了扶貧活動(dòng)的精準(zhǔn)性和效果的可持續(xù)性。我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，這一模式的實(shí)現(xiàn)不只是扶貧的物質(zhì)資源方面的問題，更多的是各方關(guān)系、溝通、協(xié)調(diào)方面的問題，是包括貧困群體在內(nèi)的反貧困各方的可行能力及其整合的問題。在制度-能力整合模式的建構(gòu)及發(fā)揮作用的過程中，社會(huì)工作可以扮演如下積極角色。
(1)通過參與反貧困計(jì)劃的制訂和實(shí)施促進(jìn)反貧困行動(dòng)的有效開展。在世界范圍內(nèi)大規(guī)模的反貧困項(xiàng)目中，社會(huì)工作都在其中扮演著重要角色。這源自于社會(huì)工作幫助貧困群體的職業(yè)本質(zhì)，源自于其關(guān)注和尊重服務(wù)對(duì)象服務(wù)精神，也源自于社會(huì)工作者善于同各參與方溝通并建立良好支持性關(guān)系的能力。依靠這些特點(diǎn)，社會(huì)工作者參與反貧困計(jì)劃的制定和實(shí)施，將有助于反貧困系統(tǒng)的建立和有效運(yùn)行。制度-能力整合模式的關(guān)鍵之一是各方建立良好的合作關(guān)系，社會(huì)工作者善于鏈接資源的優(yōu)勢(shì)有助于這一工具性目標(biāo)的達(dá)成。
(2)社會(huì)工作有助于扶貧對(duì)象對(duì)新項(xiàng)目的接受和參與。大型的反貧困項(xiàng)目不但給貧困地區(qū)帶來可觀的物質(zhì)資源，而且會(huì)帶來一些新的理念。這些項(xiàng)目的實(shí)施和計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)需要扶貧對(duì)象的參與配合。但是，一般而言由于貧困群體常年陷入貧困，他們對(duì)新事物的接受常常存在問題。在我國(guó)的扶貧實(shí)踐中，不乏外來扶貧者(特別是政府部門)“強(qiáng)勢(shì)扶貧”現(xiàn)象的發(fā)生。實(shí)際上這不利于形成反貧困總體效果。社會(huì)工作者參與反貧困行動(dòng)有助于了解貧困群體的真實(shí)處境和想法，通過細(xì)致的工作促進(jìn)他們對(duì)反貧困行動(dòng)的理解，同時(shí)也促進(jìn)外來扶貧者對(duì)貧困群體的真正理解，并促進(jìn)他們之間的相互理解，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)反貧困行動(dòng)的開展。
(3)激發(fā)貧困群體的積極性和發(fā)展，擴(kuò)大脫貧效果。社會(huì)工作強(qiáng)調(diào)扶貧對(duì)象的主體性，在面對(duì)困境現(xiàn)實(shí)的同時(shí)，善于重視服務(wù)對(duì)象的優(yōu)勢(shì)視角(11)。這與把扶貧對(duì)象當(dāng)作沒有能力的救助對(duì)象的扶貧方式有重大區(qū)別，而后者是我國(guó)的扶貧開發(fā)中常常出現(xiàn)的。反貧困需要客觀地、能動(dòng)地看待問題，要善于發(fā)現(xiàn)貧困群體的長(zhǎng)處和希望改變的內(nèi)在動(dòng)力，把阻力轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)力，社會(huì)工作在這方面具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)。在參與扶貧的過程中，社會(huì)工作不但著眼于經(jīng)濟(jì)上脫貧的目標(biāo)，還關(guān)注貧困群體的能力發(fā)展，這將有利于脫貧效果的穩(wěn)定與可持續(xù)。
在國(guó)際上，社會(huì)工作者參與反貧困是一種慣常做法，是社會(huì)工作在反貧困行動(dòng)中扮演的積極角色使然(12)。由于我國(guó)社會(huì)工作者制度性地參與反貧困行動(dòng)經(jīng)驗(yàn)不足，因此《決定》指出要“積極借鑒國(guó)際先進(jìn)減貧理念與經(jīng)驗(yàn)”，“實(shí)施扶貧志愿者行動(dòng)計(jì)劃和社會(huì)工作專業(yè)人才服務(wù)貧困地區(qū)計(jì)劃”，這為社會(huì)工作制度性地參與扶貧開發(fā)創(chuàng)造了條件。社會(huì)工作者參與扶貧開發(fā)的角度是多方面的，包括向政府官員及社會(huì)力量宣傳以貧困群體為本的理念，了解貧困群體的真實(shí)需要和社區(qū)資源，開展扶貧方案的預(yù)評(píng)估，鏈接各方資源、形成反貧困合力，促進(jìn)貧困群體的能力發(fā)展，等等。如此我國(guó)社會(huì)工作參與扶貧開發(fā)必將會(huì)豐富國(guó)際反貧困的經(jīng)驗(yàn)。
脫貧攻堅(jiān)是我國(guó)20世紀(jì)90年代以來的第二次大規(guī)模的反貧困行動(dòng)。《決定》為這一反貧困行動(dòng)的開展指出了方向，已經(jīng)增強(qiáng)的國(guó)力、政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)也將促進(jìn)這一行動(dòng)頗有聲勢(shì)地展開。過去的扶貧開發(fā)積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但是，以往反貧困中存在的政績(jī)主義、短期行為也可能再現(xiàn)并對(duì)新的反貧困行動(dòng)帶來不利影響。我們發(fā)現(xiàn)，一些省份已經(jīng)宣稱要在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)全部脫貧的計(jì)劃，有的地方也出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害政府工作人員利益去籌集扶貧資金的現(xiàn)象，脫貧的“政績(jī)化”、行政化現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)。這些現(xiàn)象應(yīng)該引起人們的思考，而建構(gòu)制度-能力整合的反貧困模式正是這種思考的組成部分。面對(duì)使農(nóng)村貧困人口全部脫貧的宏觀目標(biāo)，既需要磅礴的氣勢(shì)，也需要科學(xué)設(shè)計(jì)的具體行動(dòng)。我們期望這一行動(dòng)能較好地實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，同時(shí)為我國(guó)反貧困事業(yè)的制度建設(shè)提供新的經(jīng)驗(yàn)，在扶貧開發(fā)理論上有所創(chuàng)新，希望制度-能力整合的反貧困模式在這方面有所啟發(fā)。
①中共中央國(guó)務(wù)院：《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，人民網(wǎng)，2015年12月8日。
②王思斌：《市場(chǎng)-社會(huì)轉(zhuǎn)型中我國(guó)社會(huì)政策的制度性發(fā)展》，《澳門理工學(xué)報(bào)》2016年第1期。
③中共中央國(guó)務(wù)院：《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，人民網(wǎng)，2015年12月8日。
④王文龍：《政績(jī)競(jìng)賽、合法傷害權(quán)與炫耀性尋租——對(duì)中國(guó)當(dāng)前“包村”運(yùn)動(dòng)的思考》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年01期。
⑤王慶安：《“偉大社會(huì)”改革》，[北京]新華出版社2008年版，第103-138頁(yè)。
⑥邁克·希爾、彼特·休普：《執(zhí)行公共政策》，[北京]商務(wù)印書館2011年版，第70-71頁(yè)。
⑦⑧阿瑪?shù)賮啞ど骸兑宰杂煽创l(fā)展》，[北京]中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第62頁(yè)，第88-92頁(yè)。
⑨李永新、王思斌：《失業(yè)人員再就業(yè)服務(wù)的“任務(wù)中心模式”》，載王思斌主編《中國(guó)社會(huì)工作研究》(第三輯)，[北京]社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第51-52頁(yè)。
⑩邁克·希爾、彼特·休普：《執(zhí)行公共政策》，[北京]商務(wù)印書館2011年版，第262-265頁(yè)。
(11)Saleebey,D.：《優(yōu)勢(shì)視角：社會(huì)工作實(shí)踐的新模式》，[上海]華東理工大學(xué)出版社2004年版，第19-27頁(yè)。
(12)詹姆斯·米奇利：《社會(huì)發(fā)展》，[上海]格致出版社、上海人民出版社2009年版，第130-136頁(yè)。
作者簡(jiǎn)介：王思斌，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授，北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)工作研究中心林護(hù)榮譽(yù)研究員。北京 100871
標(biāo)題注釋：本文為教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)工作制度和模式研究”(項(xiàng)目號(hào)：09JZD0026)階段性成果。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2016年第3期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
