在深入推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，中央及有關(guān)部委支持特色小鎮(zhèn)發(fā)展。浙江等地積極探索，發(fā)揮政策導向作用，促進特色小鎮(zhèn)發(fā)展。當前，支持特色小鎮(zhèn)的氛圍已經(jīng)形成，政策支持力度正在逐步加大。我們認為下步的工作需要避免一哄而上，盲目規(guī)劃、投資、建設特色小鎮(zhèn)，形成新的“面子工程”與資源浪費的現(xiàn)象。為此，必須提高各類政策的設計水平與質(zhì)量，準確把握推進特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政策重點，在特色小鎮(zhèn)的物理空間上，持續(xù)拓展創(chuàng)新發(fā)展空間，不斷增大改革空間，推動特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展。
支持特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政策背景
《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》在“重點發(fā)展小城鎮(zhèn)”一節(jié)中提出要通過規(guī)劃引導、市場運作，將具有特色資源、區(qū)位優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)，培育成為文化旅游、商貿(mào)物流、資源加工、交通樞紐等專業(yè)特色鎮(zhèn)。《國務院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》 第十三條“加快特色鎮(zhèn)發(fā)展”一節(jié)中提出發(fā)展具有特色優(yōu)勢的休閑旅游、商貿(mào)物流、信息產(chǎn)業(yè)、先進制造、民俗文化傳承、科技教育等魅力小鎮(zhèn)，帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化。
國家發(fā)展改革部門就特色小城鎮(zhèn)健康發(fā)展問題，結(jié)合國家“十三五”規(guī)劃編制和新型城鎮(zhèn)化建設，會同相關(guān)部門從加強規(guī)劃引領(lǐng)、政策扶持、宣傳推廣等方面開展了一系列工作。在編制起草“十三五”規(guī)劃綱要過程中，對“十三五”期間鼓勵各地區(qū)培育發(fā)展特色小城鎮(zhèn)進行總體安排。在國務院深入推進新型城鎮(zhèn)化建設電視電話會議上，對特色小城鎮(zhèn)建設進行全面部署。積極推進特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設經(jīng)驗的宣傳推介，將一些行之有效且可復制的經(jīng)驗推向全國。強化了對特色鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施建設的資金支持，支持特色小城鎮(zhèn)提升基礎(chǔ)設施和公共服務設施等功能。據(jù)國家發(fā)展改革委官網(wǎng)透露，發(fā)展改革委計劃今年重點支持1000個條件較好的特色小鎮(zhèn)建設。
國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部等部委均支持特色小鎮(zhèn)發(fā)展。國土資源部提出“合理安排土地利用計劃，新增建設用地計劃向中小城市和特色小城鎮(zhèn)傾斜，向發(fā)展?jié)摿Υ蟆⑽{人口多的縣城和重點鎮(zhèn)傾斜”。住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)了貴州、浙江、山東和陜西等地的小城鎮(zhèn)及特色小鎮(zhèn)的工作實踐，以便各地學習參考。住建部在“十三五”發(fā)展規(guī)劃中提出要采取措施推動特色小鎮(zhèn)發(fā)展。
特色小鎮(zhèn)得到各地“一呼百應”，客觀方面來看，是因為在經(jīng)濟新常態(tài)條件下，社會資本參與小規(guī)模土地開發(fā)具有更多的必要性與現(xiàn)實可能性條件。從政策層面上來看，特色小鎮(zhèn)發(fā)展跟城鎮(zhèn)化、供給側(cè)改革、宏觀經(jīng)濟、政府職能轉(zhuǎn)變等方面都有密切關(guān)系，因而成為各類政策集中支持的一個“黃金結(jié)合點”。特色小鎮(zhèn)發(fā)展有利于優(yōu)化城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，有助于扭轉(zhuǎn)各類資源過度地向行政等級高的城市中心區(qū)集中的局面，有利于改進政府管理，動員社會資本參與新型城鎮(zhèn)發(fā)展空間的建設與發(fā)展，有利于促進投資與消費，帶動經(jīng)濟增長。
浙江等地推動特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政策實踐
（一）浙江省級層面的支持性政策
2015年4月22日，浙江省人民政府第8號文件《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設的指導意見》對外公布，標志著浙江正式全面啟動特色小鎮(zhèn)的建設。截至2016年6月7日，浙江省政府、省特色小城鎮(zhèn)辦公室以及省發(fā)改委、經(jīng)信委等陸續(xù)發(fā)布了相關(guān)的政策支持文件（表1）。
浙江省為了更好地推進全省特色小鎮(zhèn)的建設，建立了由常務副省長擔任召集人，省政府秘書長擔任副召集人，省發(fā)改委、財政廳等13個廳局單位負責人為成員的省特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設工作聯(lián)席會議制度。該特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設工作聯(lián)席會議辦公室設在發(fā)改委，并擔任日常的工作。
（二）浙江省各地市的支持性政策
自浙江省政府啟動特色小鎮(zhèn)的建設行動以來，除了省屬各大單位、各部門積極響應，出臺本部門的支持政策之外，浙江省所屬的11個地級市根據(jù)省政府的要求，出臺加快特色小鎮(zhèn)培育建設的指導意見（表2）。
浙江各地方城市的政策側(cè)重點不同，綜合來看包括七個大類，即組織協(xié)調(diào)、土地、財政、金融、人才、項目支持、行政審批等方面的政策支持。
（三）其他省市縣有關(guān)特色小鎮(zhèn)的支持性政策
特色小鎮(zhèn)發(fā)展在其他地方也有廣泛實踐。例如山東省在2012年出臺了《關(guān)于開展“百鎮(zhèn)建設示范行動”加快推進小城鎮(zhèn)建設和發(fā)展的意見》。貴州省在2013年印發(fā)了《〈關(guān)于加快100個示范小城鎮(zhèn)改革發(fā)展的十條意見〉的通知》。但綜合來看，這些省市并沒有像浙江省一樣形成一套至上而下的組織和政策體系。有關(guān)各省市縣特色小鎮(zhèn)建設具體情況參見表3。
一些省市在具體的政策制定方面有所創(chuàng)新與突破。例如福建省提出，利用現(xiàn)有房屋和土地興辦新業(yè)態(tài)的，可實行繼續(xù)按原用途和土地權(quán)利類型使用土地的過渡期政策，過渡期為5年。對工礦廠房、倉儲用房進行改建及利用地下空間，提高容積率的，可不再補繳土地價款差額。在資金支持上，規(guī)定有關(guān)市、縣（區(qū)）在省財政下達的政府債務限額內(nèi)，傾斜安排一定數(shù)額債券資金用于支持特色小鎮(zhèn)建設。2016－2018年，新發(fā)行企業(yè)債券用于特色小鎮(zhèn)公用設施項目建設的，按債券當年發(fā)行規(guī)模給予發(fā)債企業(yè)1%的貼息，貼息資金由省級財政和項目所在地財政各承擔50%，省級財政分擔部分由省發(fā)改委和省財政廳各承擔50%。這些方面的政策力度甚至超出浙江等地的做法。
浙江等地推進特色小鎮(zhèn)發(fā)展的
政策重點與啟示
各地特色小鎮(zhèn)發(fā)展受到普遍重視，有關(guān)省、市政府紛紛出臺政策，充分說明了特色小鎮(zhèn)的發(fā)展有生命力。但是在調(diào)研中，也發(fā)現(xiàn)有的地方只是看到“特色小鎮(zhèn)熱”的表象，停留在比拼特色小鎮(zhèn)發(fā)展數(shù)量、追求各類政策的轟動效應上面，少數(shù)地方甚至有演變成為新時期“面子工程”的苗頭與隱患。為此，就十分有必要學習浙江等地的經(jīng)驗，結(jié)合各地實際，認真研究推進特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政策重點。
一是從政策根本導向上看，是要走創(chuàng)新與綠色的發(fā)展道路。
浙江等地政策支持的特色小鎮(zhèn)，其實質(zhì)是一種新型的創(chuàng)新空間：形態(tài)業(yè)態(tài)功能新、規(guī)劃建設手法新、投資運營方式新等。這種創(chuàng)新的空間，又以非鎮(zhèn)非區(qū)的“小鎮(zhèn)”作為形態(tài)，強調(diào)小而精、小而特、小而美、小而優(yōu)、小而強，圍繞綠色、集約、節(jié)約謀求發(fā)展。綜合起來看，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展體現(xiàn)了新常態(tài)條件下創(chuàng)新、綠色等發(fā)展理念的要求，相關(guān)政策致力于推動特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展，而不是簡單重復地搞城鎮(zhèn)建設與項目工程，浪費資源。
二是從政策組合的方式上看，是要有完整周密的政策體系。
從政策層級來看，有省、市各類政策。從政策涵蓋內(nèi)容來看，有組織協(xié)調(diào)、人才引進、財政金融、土地增減、產(chǎn)業(yè)項目等涉及發(fā)展各個方面的政策。從政策類型上看，既講發(fā)展，也講改革。從政策目標上看，是要推動特色小鎮(zhèn)產(chǎn)、城、人、文、景多位一體的發(fā)展，做到宜居宜業(yè)宜游宜樂。這些政策縱橫交錯，形成了支持特色小鎮(zhèn)發(fā)展較為完備的政策體系。尤為值得注意的是，浙江等地支持特色小鎮(zhèn)的政策，有沿續(xù)性、突破性，兼顧了歷史與未來，學習了歐美經(jīng)驗又有地方特色。現(xiàn)在也有一些地方在支持特色小鎮(zhèn)發(fā)展過程中，前期研究不足、政策儲備不夠，倉促上馬，效果必然不好。
三是從政策支持的前提條件看，是要“看得見”與“行得通”。
浙江特色小鎮(zhèn)具有良好的基礎(chǔ)條件。上個世紀七八十年代以來，浙江的“塊狀經(jīng)濟”、產(chǎn)業(yè)集群等等，星星點點。其中的一些產(chǎn)業(yè)如茶葉、絲綢、黃酒、中藥、青瓷、木雕、根雕、石雕、文房等歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)，根基深、有特色。還有一些產(chǎn)業(yè)，是近些年來發(fā)展起來的新興行業(yè)門類，如信息經(jīng)濟、環(huán)保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造，是浙江省面向未來的重點產(chǎn)業(yè)、支撐性產(chǎn)業(yè)。浙江省在選擇優(yōu)先支持上述產(chǎn)業(yè)類型時，實際上貫穿著一個“看得見”的原則，也就是過去的基礎(chǔ)看得見、現(xiàn)實發(fā)展水平與需求看得見、未來發(fā)展前景看得見。因為“看得見”才能“行得通”，特色小鎮(zhèn)才有真實的生命力與競爭力。其他省市在支持促進特色小鎮(zhèn)發(fā)展時，一定要立足于當?shù)貙嶋H，立足于特色小鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)條件、現(xiàn)狀與可能的未來前景。既不能認為本地一無是處，也不能異想天開。“看得見”應該是政策支持的前提條件。
四是從政策實施策略上看，是要執(zhí)行嚴格的后評估，倒逼創(chuàng)建過程。
新近一些地方在支持特色小鎮(zhèn)發(fā)展方面，用創(chuàng)建制代替審批制。例如，浙江省對名單中的特色小鎮(zhèn)進行考核。土地要素方面，對如期完成年度規(guī)劃目標任務的，省里按實際使用指標的50%或60%給予配套獎勵，對3年內(nèi)未達到規(guī)劃目標任務的，加倍倒扣省獎勵的用地指標。一些省市還提出要“寬進嚴出”，要建立特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建的退出機制，也就是對考核不合格的要“摘牌”。這些策略手段，能夠避免特色小鎮(zhèn)“爭個帽子睡大覺”的舊風氣，當然也對政策制定者、執(zhí)行者提出了長線管理、過程管理的新要求。
五是從政策支持的主要對象來看，是各類型的企業(yè)，尤其是中小型企業(yè)。
在特色小鎮(zhèn)上活躍的千百個中小企業(yè)家，這是特色小鎮(zhèn)的一大特色。即便是浙江一些特色小鎮(zhèn)喜以大科學家、大企業(yè)家的入駐來為“特色小鎮(zhèn)”進行宣傳，其目的還是要吸引中小型企業(yè)家。在具體政策上，浙江多種政策直接支持的是中小企業(yè)的成長，例如眾創(chuàng)空間補助、科技孵化器建設、集群化注冊制度、創(chuàng)新型中小微企業(yè)專項支持等。這些政策帶來的后果就是中小企業(yè)以群體的面目登上發(fā)展的大舞臺。比如2016年一季度，杭州玉皇山南基金小鎮(zhèn)稅收近9000萬元，新增企業(yè)50多家。諸暨大唐鎮(zhèn)，是全球最大的襪子生產(chǎn)基地，前7個月已有137家企業(yè)入駐。這就帶來一個啟示，在支持特色小鎮(zhèn)發(fā)展時，不能眼光盯著一兩個大型開發(fā)商，希望通過一錘子買賣招來了大家伙，而是應瞄準中小企業(yè)，“放水養(yǎng)魚”，為它們的創(chuàng)業(yè)衍生提供條件。
六是從政策支持的突破口上看，就是先行先試、大膽改革。
特色小鎮(zhèn)是一個物理空間，也是一個創(chuàng)新發(fā)展空間，也是改革的空間，浙江等地的經(jīng)驗就是把特色小鎮(zhèn)的物理空間、創(chuàng)新空間疊加到改革的空間上，取得更大的改革發(fā)展空間效果。如浙江省明確，特色小鎮(zhèn)的定位是綜合改革試驗區(qū)——凡是國家的改革試點，特色小鎮(zhèn)優(yōu)先上報；凡是國家和省里先行先試的改革試點，特色小鎮(zhèn)優(yōu)先實施；凡是符合法律要求的改革，允許特色小鎮(zhèn)先行突破。在具體的推進過程中，許多特色小鎮(zhèn)增設了創(chuàng)業(yè)服務大廳，提供包括“三證聯(lián)辦、創(chuàng)新交流、政企交互信息”等在內(nèi)的保姆式服務。此外，小鎮(zhèn)還制定一攬子政策，在房屋租金、能耗、購買云服務、購買中介服務等方面給予補助，最大限度地降低創(chuàng)業(yè)者的資金成本。可以認為，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展包含了供給側(cè)改革的內(nèi)容，貫穿著供給側(cè)改革的一條主線。
七是從政策支持的延展上來看，是要持續(xù)地進行制度供給。
從浙江等地的經(jīng)驗來看，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展也才剛剛開始，盡管取得了一定成績，但也還有不少問題。比如浙江省就總結(jié)認為，一些特色小鎮(zhèn)規(guī)劃水平不高、“等、靠、要”思想依然存在、抓了工程設施就后續(xù)乏力、產(chǎn)業(yè)進一步升級面臨障礙等。這就意味著要支持特色小鎮(zhèn)發(fā)展，光有頂層設計，有基于歷史與現(xiàn)狀的周密的政策體系依然不夠。政策不能一蹴而就，需要與時俱進，不斷進行方向引領(lǐng)與制度供給，來推動特色小鎮(zhèn)健康可持續(xù)發(fā)展。
作者單位：國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國發(fā)展觀察》2016年第18期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
