——山東省費縣建立 “3+4”農(nóng)村治理保障體系的創(chuàng)新實踐
中國的改革是從農(nóng)村開始起步并首先取得突破的。時代的車輪滾滾向前，經(jīng)過波瀾壯闊的改革，我國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化。然而，隨著城鎮(zhèn)化的步伐不斷加快，在當前這場前所未有的轉型征途中，我國農(nóng)村基層治理面臨諸多困境。比如，基層組織薄弱渙散、村民自治制度遭遇瓶頸、農(nóng)村環(huán)境問題突出、鄉(xiāng)土文化傳承弱化、農(nóng)村信訪問題較多、社會矛盾頻發(fā)，等等。城鄉(xiāng)二元體制的存在，也成為阻礙中國城鎮(zhèn)化進程的一大障礙。如何尋找到農(nóng)村基層治理的治本之策，是當前亟須破解的重要課題。2016年8月，我們調(diào)研組深入山東費縣，以這個典型的農(nóng)業(yè)縣為研究藍本進行實地調(diào)研。我們認為，山東費縣農(nóng)村是我國農(nóng)村的縮影，費縣農(nóng)村面臨的治理難題也具有普遍性。費縣農(nóng)村基層治理的鮮活實踐，成效突出，其經(jīng)驗值得借鑒。
基層治理面臨“三難兩多兩少”難題
山東費縣，沂蒙山區(qū)典型的農(nóng)業(yè)縣，膾炙人口的沂蒙山小調(diào)即誕生于此。全縣人口85萬，其中農(nóng)村人口61.2萬，占比72%。因此，對費縣來說，農(nóng)村社會的治理水平?jīng)Q定了整個縣的社會治理狀況。為全面了解農(nóng)村情況，2014年，費縣縣委結合黨的群眾路線教育實踐活動，扎實開展縣級黨員領導干部到行政村居（社區(qū)）“全覆蓋”大調(diào)研活動，33名縣級黨員領導干部對全縣421個行政村居（社區(qū)）進行逐村調(diào)研，共征求各類意見建議4772條，梳理群眾反映迫切要求解決的熱點難點問題1316個。他們對這些問題進行仔細分析之后發(fā)現(xiàn)，主要表現(xiàn)在“三難兩多兩少”上。
什么是“三難”？一是村級班子建設難。表現(xiàn)在后進班子“整治難”、先進班子“保持難”、村干部“人選難”、合并村“融合難”、黨員作用“發(fā)揮難”五個方面。二是村集體經(jīng)濟發(fā)展和增收難。費縣由于大多是山區(qū)村，這個問題更加突出。2013年底，全縣村集體年收入5萬元以下的占71.5%，其中空殼村占8.9%，無錢辦事問題非常突出，有的甚至難以維持正常運轉。有的村主要靠集體土地出租、土地流轉收益、“五荒”承包費等非穩(wěn)定性收入，加上這些年人口增加，機動地基本用完，收入渠道窄、數(shù)額少；有的村將土地、荒山等資源在土地二輪承包時一次性全部承包出去，導致村集體沒有收入來源、“無米下鍋”。三是群眾辦事難。群眾普遍反映，出門辦事“兩眼一抹黑”，不單單是“門難進、事難辦”的問題，甚至根本就找不著門，即使好不容易找著門了，由于不懂辦事程序，往往一個簡單的事要跑好多趟。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）雖然都建立了便民服務中心，但是部分工作人員身兼數(shù)職，窗口單位入駐率低，村級便民服務室建設相對滯后。
什么是“兩多”？一是村干部違法違紀多。村官腐敗問題相對比較突出，特別在惠農(nóng)政策落實方面存在辦事不公、作風粗暴，甚至以權謀私，擠占、挪用、私吞惠農(nóng)補貼等現(xiàn)象。二是村級矛盾糾紛多。群眾上訪問題成為困擾當?shù)鼗鶎痈刹康囊淮箅y題，特別是個別纏訪戶、鬧訪戶，有理也鬧、無理也鬧，處理起來非常棘手。個別村干部對矛盾糾紛調(diào)處工作重視不夠、積極性不高，遇到問題習慣往上推，慢作為或不作為；個別村干部能力不足，一些政策性、法律性較強的矛盾糾紛，不能及時有效調(diào)處，集體訪、越級訪、非訪、重復訪屢禁不止。據(jù)統(tǒng)計，近幾年全縣到縣級以上上訪事件80%屬于農(nóng)村信訪問題。
什么是“兩少”？一是農(nóng)村基礎設施、公益事業(yè)投入少。過去，基礎設施建設主要靠集資。“三提五統(tǒng)”取消后，農(nóng)村基礎設施和公益事業(yè)建設基本上就成了無源之水。前期的“村村通”工程，由于沒有后續(xù)投入，導致年久失修。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2014年全縣還有153個村存在吃水用水困難的問題，有271個村需新修或維護道路，大部分村沒有文化休閑娛樂場地，部分村辦公場所破舊、狹窄，個別村甚至沒有辦公場所。由于農(nóng)村集體沒有收入，各級財政沒有投入，農(nóng)村事業(yè)的發(fā)展沒有出路。二是農(nóng)村困難群體保障少。由于目前基本醫(yī)療、養(yǎng)老、低保等保障水平相對偏低，特別是因病因災致貧的特困戶，靠現(xiàn)有的保障體系無法妥善解決解決。有的重病患者家庭陷入困境，要么負債累累，要么聽天由命、等錢救命。遇上天災人禍的家庭失去主要勞動力，馬上陷入了困境。這些家庭如果不能得到幫扶，基本就陷入絕境。
這些集中表現(xiàn)出來的“三難兩多兩少”現(xiàn)象，促使費縣縣委、縣政府結合當時正在開展的黨的群眾路線教育實踐活動，重心下移、民生優(yōu)先，從解決農(nóng)村班子、財務、生產(chǎn)生活、社會穩(wěn)定等方面存在的突出問題入手，積極創(chuàng)新三項社會治理機制（農(nóng)村基層班子建設長效機制、農(nóng)村財務有效監(jiān)管機制、農(nóng)村基層社會矛盾有效調(diào)處化解機制），筑牢四條民生保障線（農(nóng)村基層班子運轉保障線、農(nóng)村特困群眾救助保障線、農(nóng)村公益事業(yè)和基礎設施建設投入保障線、村級群眾事務代辦保障線），構建“3+4”農(nóng)村治理保障體系，推動農(nóng)村社會治理向精細化、制度化、系統(tǒng)化轉變，探索出一條具有費縣特色的新農(nóng)村治理之路。
“3”：三項社會治理機制
建立農(nóng)村基層班子建設長效機制。農(nóng)村工作千頭萬緒，問題錯綜復雜，村級班子是黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎，是農(nóng)村各種組織和各項工作的政治領導核心。為進一步增強農(nóng)村班子的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，促進農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定，圍繞班子建設，費縣制定了“三年攻堅”計劃，堅持一年一個主題，層層推進、逐項攻克。2014年主要實行分類施治、動態(tài)管理，特別是集中開展后進班子整治；2015年實施“四抓兩提升”工程，突出抓好規(guī)模調(diào)整村深度融合和村級事務規(guī)范運行；2016年按照“全面進步、全面過硬”的要求，推進農(nóng)村黨員干部全員亮諾兌諾、全員履職紀實、全員量化考核，做到“四個保證”：即保證每個村班子運行情況隨時掌握，保證村班子有困難、有問題隨時解決，保證運轉不暢的班子隨時調(diào)整，保證每個班子都能正常健康運行。
實施分類施治，提升村班子戰(zhàn)斗力。2014年，按照“一類班子常青創(chuàng)業(yè)，二類班子達標升級，三類班子動態(tài)整治”的工作思路，實施分類施治，全面整頓提升基層班子。圍繞一類班子“常青創(chuàng)業(yè)”。對一類班子嚴格管理、監(jiān)督、要求，每年通過召開村主職干部培訓會、進行履職談話等形式，誡勉先進村干部，避免其居功自傲、固步自封、先進變后進，實現(xiàn)一類班子“常青”。圍繞二類班子“達標升級”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為每個二類村安排一名班子成員聯(lián)系幫扶，幫助查找薄弱環(huán)節(jié)，理清工作思路，加強考核評議，年底集中組織“雙述雙評”，即村主職干部向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和本村黨員及群眾代表分別述職，實行公開評議、現(xiàn)場點評，嚴格獎懲制度。每年制定10%的升級目標，通過嘉獎升級的班子，上浮村干部的工資，激勵二類班子向一類班子看齊，達標升級。圍繞三類班子“動態(tài)整頓”，對排查出的后進村班子，逐一深挖根源，分析研究。首先解決好“人”的問題，選好配強班子。通過“雙推”“回請”“下派”等形式，選好配強村黨支部書記。“雙推”即把退伍軍人、致富帶富能手推上經(jīng)濟社會發(fā)展主戰(zhàn)場、推上村級組織負責崗位，重點從退伍軍人中選好人、選能人；“回請”即邀請在外務工經(jīng)商人員中的好人、能人回村任職，發(fā)揮其信息廣、致富能力強的優(yōu)勢，帶領村民增收致富；“下派”即選派鄉(xiāng)鎮(zhèn)退休干部、脫產(chǎn)干部回村任職，發(fā)揮其綜合素質(zhì)高、農(nóng)村工作經(jīng)驗豐富、熱愛農(nóng)村的優(yōu)勢，實現(xiàn)對農(nóng)村支部書記的專職化管理。
開展兩項規(guī)范活動，提升村級班子執(zhí)行力。2015年，費縣實施“抓班子融合強筋壯骨、抓隊伍整訓強基固本、抓制度落實促規(guī)范運行、抓保障投入提高干部工作積極性，全面提升基層黨建工作水平和群眾滿意度”的“四抓兩提升”工程，重點開展規(guī)模調(diào)整村深度融合和村級事務規(guī)范運行兩項工作。
實施履職紀實，提升農(nóng)村黨員干部服務力。對農(nóng)村黨員干部實行“三個全員”：一是全員亮諾兌諾。年初，村黨支部書記代表班子、村干部和全體黨員分別圍繞不同重點進行公開“亮諾”；“七一”前，村級普遍召開一次組織生活會，村黨支部書記代表班子、村干部和全體黨員進行“踐諾”述職和自報加減分情況；年底前，組織召開黨員民主評議會，再進行一次全年“兌諾”述職紀實和黨員民主評議。二是全員履職紀實。在縣委組織部建立履職紀實網(wǎng)絡化平臺；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委根據(jù)村班子日常運行、階段性工作、完成黨委安排任務情況，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理員即時上傳至紀實平臺；村黨支部根據(jù)村干部和黨員完成黨組織分配任務及設崗定責履職情況等，由村支部書記連同支部組織委員負責紀實并上傳至紀實平臺，實現(xiàn)所有人員紀實情況在平臺上公示。三是全員量化考核。通過紀實，年底打出分數(shù)，考核成績作為村級班子分類施治、評選年度先進基層黨組織和對黨員分類管理的重要依據(jù)。通過這種方式，將所有黨員干部都納入考核、紀實和群眾監(jiān)督視野，實現(xiàn)全覆蓋、無縫隙的網(wǎng)格化管理。
建設“八有”基層組織，提升農(nóng)村發(fā)展生命力。圍繞加強農(nóng)村基層黨組織建設，為農(nóng)村發(fā)展提供堅強組織保障，著力建設“八有”農(nóng)村基層黨建工作體系：有堅強有力的領導班子，有素質(zhì)過硬的黨員隊伍，有功能齊全的活動陣地，有健全完善的工作機制，有豐富實用的服務載體，有持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟保障，有系統(tǒng)規(guī)范的幫扶機制，有科學實際的發(fā)展路子。
建立農(nóng)村財務有效監(jiān)管機制。抓好農(nóng)村財務管理是關鍵。財務、集體“三資”問題是農(nóng)村干部最容易出問題的關鍵點，管住財務，管好“三資”，就消除了農(nóng)村70%以上的不穩(wěn)定因素。為此，費縣通過實施“123固基工程”，提升農(nóng)村財務監(jiān)督管理的制度化、規(guī)范化水平。
所謂“123固基工程”，是指建好“一個平臺”。即建立完善費縣農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管平臺，對農(nóng)村集體重大事項決策、農(nóng)村低保、農(nóng)村集體資產(chǎn)資源處置、農(nóng)村集體收支、強農(nóng)惠農(nóng)政策等進行網(wǎng)絡公開和實時監(jiān)督，打造陽光村務公開體系。健全“兩支隊伍”，健全經(jīng)管隊伍和健全審計隊伍。采取“三項措施”，即做好村務、財務“雙公開”，搞好民主理財和抓好責任倒查。
建立農(nóng)村基層社會矛盾有效調(diào)處化解機制。基層領導干部最頭疼的問題之一便是信訪。特別是在農(nóng)村，一些社會矛盾缺乏通暢有效的反映渠道，導致矛盾上行；基層干部發(fā)現(xiàn)社會矛盾不知怎么辦，干什么，經(jīng)費無保障也影響了工作的積極性；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級往往對轄區(qū)社會矛盾底數(shù)不清，辦法不多，處置力量不足，導致信訪量上升。有效及時化解農(nóng)村各類矛盾是做好農(nóng)村工作的基礎。針對農(nóng)村存在的矛盾和問題，費縣著力構建“4355”機制，夯實基層社會矛盾排查調(diào)處工作基礎。
“4”是指構建“四級網(wǎng)絡”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、工作區(qū)、行政村居（社區(qū)）、自然村或村民小組建立四級社會矛盾有效調(diào)處化解工作網(wǎng)絡，對轄區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛落實排查匯總、情況分析和化解措施，實現(xiàn)了矛盾調(diào)處化解工作“全覆蓋、無縫隙”。
“3”是指做實“三大陣地”。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、工作區(qū)、行政村居（社區(qū)）調(diào)解陣地，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設立“群眾訴求接待服務中心”和“矛盾調(diào)解室”，日常接待受理群眾訴求和集中調(diào)處化解社會矛盾；在工作區(qū)設立“民調(diào)工作站”，安排專人負責社會矛盾的收集調(diào)處和轉交辦理工作；在村居（社區(qū)）設立“便民服務室”和“民調(diào)工作室”，及時接待受理群眾訴求，化解一般性社會矛盾。
兩個“5”，一是指組建“五支隊伍”，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）健全專職調(diào)解員、特邀調(diào)解員2支隊伍，在村居（社區(qū)）健全法制指導員、調(diào)解志愿者和穩(wěn)定信息員3支隊伍。二是建立“五項機制”，即定期排查、處理報告、會商研判、多調(diào)對接、評查聽證五項機制，實現(xiàn)基層社會矛盾排查調(diào)處工作科學化、制度化、規(guī)范化。
“4”：四條民生保障線
農(nóng)村的民生保障問題是全社會民生保障中的薄弱環(huán)節(jié)，這個“短板”能否補好，關系到農(nóng)村社會穩(wěn)定，關系到全面建成小康社會目標能否如期實現(xiàn)。費縣構筑四條民生保障線，以保證這一薄弱環(huán)節(jié)能夠得到穩(wěn)固。
農(nóng)村基層班子運轉保障線。費縣財政每年拿出當年公共財政預算的2%作為基層組織建設專項資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）按照不低于上年地方財政收入的5%設立村級組織建設工作專項經(jīng)費。堅持財政兜底，用好用實專項資金和經(jīng)費，每年對年集體經(jīng)濟收入5萬元以下的薄弱村分上下半年兩次撥付專項補助，保障村級班子有足夠經(jīng)費正常運轉。對財政補助村實行動態(tài)管理，以5萬元為基準線隨時進行調(diào)整補充。同時，建立農(nóng)村干部待遇正常增長機制，在職村黨組織書記補貼報酬按不低于全縣前年農(nóng)民人均純收入的2倍確定，其他村“兩委”成員補貼報酬按規(guī)定比例確定，實行縣級統(tǒng)籌、按月發(fā)放，并根據(jù)在職村干部考核情況落實業(yè)績獎勵報酬。
農(nóng)村特困群眾救助保障線。在低保、醫(yī)保等常規(guī)救助的基礎上，對等錢救命、沒有救助無法生存的特殊困難群眾進行兜底式救助。在這方面，費縣充分利用社會和市場的力量，2014年9月，成立縣慈善總會，成立當年一次性籌集資金5000多萬元。同時，通過縣財政每年列支300萬—500萬元、向上級爭取、公益機構贊助等多渠道籌集臨時救助資金。對具有費縣農(nóng)村戶籍且居住在費縣的人員，由于發(fā)生意外事件或家庭成員突發(fā)重大疾病等原因，導致家庭出現(xiàn)嚴重困難無法生活或無力治療急需救命的給予托底式救助。救助堅持救急難、救生命原則，可持續(xù)與其他社會保障制度相銜接原則，公開、公平、公正原則；體現(xiàn)未成年人優(yōu)先、在校學生優(yōu)先、優(yōu)撫對象優(yōu)先和對社會有特殊貢獻、給社會帶來正能量的人員優(yōu)先。
農(nóng)村公益事業(yè)和基礎設施建設投入保障線。自2014年開始，縣財政每年列支3000萬元專項資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套20%，共3600萬元，用于補助農(nóng)村公益事業(yè)和基礎設施建設。采取“村級申請、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）初核、部門把關、領導小組審核”的方式，按照先急后緩的原則，重點扶持人畜飲水、公共農(nóng)田水利、農(nóng)村道路、公共服務設施和無害化衛(wèi)生廁所改造、村內(nèi)道路硬化“戶戶通”等建設，逐步改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。
村級群眾事務代辦保障線。針對群眾“辦事難”的問題，從大學畢業(yè)生和基層后備干部中，公開考選220名村級便民服務專職代辦員，每人服務1—2個行政村，逐戶建立村民檔案，預約服務需求，實現(xiàn)全縣421個行政村便民服務代辦全覆蓋。建立標準化服務平臺，在縣政務服務中心和12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務中心全部設立了村級群眾事務代辦中心，在全縣設置220個村級便民服務代辦點，構建縣鄉(xiāng)村三級便民服務體系。建立閉環(huán)式服務流程，群眾需要辦理的事項由代辦員統(tǒng)一受理匯總，無需出村辦理的由代辦員直接處理或找村干部辦理；需要到上級部門辦理的，每天定期到鄉(xiāng)鎮(zhèn)代辦中心對接，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代辦中心工作人員統(tǒng)一分流辦理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)代辦中心無法辦理的，匯總后定期提報到縣代辦窗口，由專門人員代為協(xié)調(diào)辦理，并及時反饋辦理結果。對村級代辦員，既突出代辦服務這一主業(yè)，又充分發(fā)揮其優(yōu)勢，把服務拓展到多個領域，賦予其事務代辦員、政策宣傳員、穩(wěn)定信息員、矛盾調(diào)解員“四大員”職責任務。代辦員實行分級管理體制，縣政務服務中心負責業(yè)務指導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負責日常管理，代辦員月基本工資、績效工資由縣財政兜底解決，統(tǒng)一繳納相應社會保險，并建立工資待遇浮動增長機制。績效工資根據(jù)代辦員為群眾辦事的數(shù)量和群眾的打分評議確定，倒逼代辦員提高服務質(zhì)量。
“3+4”體系帶來的啟示
費縣的“3+4”農(nóng)村治理保障體系探索兩年來，三項社會治理機制支撐起農(nóng)村基層治理平臺，四條保障線兜起了農(nóng)村群眾基本需求的底。通過建立完善“3+4”農(nóng)村治理保障體系，初步實現(xiàn)“核心作用更加明顯、財務監(jiān)管更加透明、社會關系更加和諧、班子運轉更加順暢、基礎設施更加完善、社會救助更加有力、服務體系更加健全”的目標，達到了“全覆蓋、保基本、兜好底”的社會保障效果。其做法，也給我們帶來一些啟示。
確立共享發(fā)展的理念。黨的十八屆五中全會提出，堅持共享發(fā)展，必須堅持發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享。建立“3+4”農(nóng)村治理保障體系，每年需要投入1億元以上，給縣級財政造成了很大的壓力。但是，費縣毅然提出“雖然我們不是稅收大縣，但我們要做民生大縣”，費縣將全縣70%~80%的財政收入用于發(fā)展民生。事實證明，大手筆的民生投入極大地促進了農(nóng)村社會的繁榮穩(wěn)定和長治久安，極大地改善了黨群干群關系，贏得了群眾的真心擁護和支持，樹立了黨委政府的良好形象。
樹立全面系統(tǒng)的發(fā)展思維。農(nóng)村是全面建立小康社會的短板，情況繁雜，千頭萬緒，要想推動經(jīng)濟社會整體向前發(fā)展，就一定要強化系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌兼顧，全面協(xié)調(diào)，既重“城”，更重“鄉(xiāng)”，推動城鄉(xiāng)一體化布局、一體化謀劃、一體化推進，促進生產(chǎn)要素、公共資源和公共服務在城鄉(xiāng)均衡配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會共同繁榮進步。黨委、政府作為掌舵者，要樹立全面系統(tǒng)的發(fā)展理念，抓工作時注意區(qū)分層次、分類指導，統(tǒng)籌好部分和全局，把握好力度與節(jié)奏，努力做到“一絲藕線牽大象”，確保各項工作扎實有效推進。
堅持問題導向的工作方法。問題導向是思想方法、研究方法，也是工作方法、領導方法。抓工作就要從發(fā)現(xiàn)的問題著手，不推諉、不回避。費縣的“3+4”農(nóng)村治理保障體系，就是從當前及今后一個時期影響科學跨越發(fā)展、影響黨群干群關系、影響社會和諧穩(wěn)定的根本性、頑固性問題出發(fā)，在全面深入調(diào)研基礎上，進行綜合分析，抓住問題背后的體制機制原因，溯本求源、找準癥結、頂層設計、明確路徑，提出解決問題的整體思路和框架。作為領導干部，要堅持和善于運用問題導向的工作方法，用問題牽引工作、配置資源，用問題導向開創(chuàng)局面、推動發(fā)展。
發(fā)揚既嚴又實的優(yōu)良作風。黨的基層組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，是落實黨的路線方針政策和各項工作任務的戰(zhàn)斗堡壘，是打通聯(lián)系服務群眾“最后一公里”的橋梁和紐帶，必須站在事關黨的執(zhí)政根基穩(wěn)固的戰(zhàn)略高度，堅持不懈地抓好基層組織建設。同時，縣一級處于推動發(fā)展、服務群眾的第一線，是抓落實的最前沿，要承擔起改革發(fā)展穩(wěn)定的繁重任務，離不開一支敢打硬仗、作風優(yōu)良的干部隊伍。
中央黨校報刊社調(diào)研組成員：仲崇富 羅晶晶 泊寧 張磊
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《學習時報》2016年10月24日
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