內(nèi)容提要：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口集聚、產(chǎn)業(yè)集聚，使人口與產(chǎn)業(yè)的空間布局發(fā)生重大變化，這必然導(dǎo)致教育空間布局的變化。教育空間布局的調(diào)整優(yōu)化，要適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的要求，并積極促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。要解決這些問(wèn)題不僅要優(yōu)化城鎮(zhèn)內(nèi)部的教育布局結(jié)構(gòu)，也要優(yōu)化城鎮(zhèn)之間、城鄉(xiāng)之間的教育布局結(jié)構(gòu)，使學(xué)校布點(diǎn)更加合理、教育資源配置更加高效，更利于促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展，更好地促進(jìn)人的發(fā)展和社會(huì)發(fā)展。優(yōu)化教育空間布局，需要加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，而落實(shí)規(guī)劃又需要以剛性的制度作保障。
關(guān) 鍵 詞：新型城鎮(zhèn)化 農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口 教育空間布局 布局優(yōu)化 教育規(guī)劃
標(biāo)題注釋：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金“十二五”規(guī)劃教育學(xué)重點(diǎn)課題“以科學(xué)發(fā)展為主題轉(zhuǎn)變教育發(fā)展方式研究”(項(xiàng)目編號(hào)：AFA110001)研究成果。
城鎮(zhèn)化的重要特點(diǎn)是人口和產(chǎn)業(yè)的集聚，引發(fā)教育布局隨之變化，教育布局優(yōu)化成為新型城鎮(zhèn)化的必然要求。
一、新型城鎮(zhèn)化要求優(yōu)化教育空間布局
概括而言，優(yōu)化教育空間布局的目的在于解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中存在的問(wèn)題，助推新型城鎮(zhèn)化。教育空間布局的調(diào)整優(yōu)化，要適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的要求，并積極助推新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
城鎮(zhèn)化這一社會(huì)變遷本身就是人口與產(chǎn)業(yè)在空間布局上的變化，由于政府主導(dǎo)發(fā)展模式的粗放，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在市場(chǎng)機(jī)制作用下的盲目流動(dòng)，空間布局方面的一些問(wèn)題成為我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中必須高度重視并著力解決的問(wèn)題。
第一，大量農(nóng)村人口集聚到城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)公共服務(wù)壓力大增，城鎮(zhèn)不能為新增人口提供與本地戶籍人口同樣的公共服務(wù)。就教育而言，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)的受教育機(jī)會(huì)、城鎮(zhèn)的教育資源供給問(wèn)題特別突出，教育擴(kuò)容增容的壓力巨大。政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式導(dǎo)致一些城市“攤大餅”式擴(kuò)張，加劇了土地粗放型利用，城鎮(zhèn)教育用地緊缺，教育安全受到威脅。教育資源在城鎮(zhèn)空間中“總量不足”“供不應(yīng)求”，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鎮(zhèn)教育面臨的最大挑戰(zhàn)。
第二，城鎮(zhèn)化的區(qū)域發(fā)展很不平衡，城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配。我國(guó)東部沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，中西部地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后。就教育而言，教育資源在不同層級(jí)城市城鎮(zhèn)間的分布很不均衡，優(yōu)質(zhì)教育資源往往集中在發(fā)達(dá)地區(qū)，集中在特大城市和大城市，教育資源分布不均衡所發(fā)揮的對(duì)于人口流動(dòng)的引導(dǎo)作用，導(dǎo)致城鎮(zhèn)的規(guī)模結(jié)構(gòu)更加不合理，以致一些城市出現(xiàn)“城市病”，難以可持續(xù)發(fā)展。教育資源在城鎮(zhèn)空間分布中“結(jié)構(gòu)不當(dāng)”，是教育布局調(diào)整必須解決的問(wèn)題。
第三，城鄉(xiāng)發(fā)展依然不平衡，農(nóng)村發(fā)展嚴(yán)重滯后，農(nóng)村基本公共服務(wù)匱乏。大量農(nóng)村人口離開(kāi)農(nóng)村，導(dǎo)致農(nóng)村人口和農(nóng)村受教育人口減少，農(nóng)村教育的空間布局需要根據(jù)人口變化作出調(diào)整，“撤點(diǎn)并校”是相應(yīng)的舉措，但其合理性受到質(zhì)疑。不論做怎樣的調(diào)整，城鄉(xiāng)教育發(fā)展依然不平衡，農(nóng)村教育發(fā)展嚴(yán)重滯后，農(nóng)村留守兒童教育問(wèn)題日益凸顯。農(nóng)村學(xué)校在空間分布上的“布局不當(dāng)”，農(nóng)村學(xué)校在城鄉(xiāng)教育空間對(duì)比上的“差距過(guò)大”，或者說(shuō)農(nóng)村教育“質(zhì)量不高”，是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需要解決的問(wèn)題。
總之，城鎮(zhèn)公共服務(wù)提供不足、城鎮(zhèn)間空間布局不合理、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等問(wèn)題，是新型城鎮(zhèn)化需要解決的問(wèn)題。這些問(wèn)題在教育上都有突出的反映，表現(xiàn)為教育資源在城鎮(zhèn)空間中“總量不足”，在城鎮(zhèn)間空間分布中“結(jié)構(gòu)不當(dāng)(布局不當(dāng))”，農(nóng)村學(xué)校在農(nóng)村地區(qū)空間上“布局不當(dāng)”，在城鄉(xiāng)教育空間對(duì)比上“差距過(guò)大”。
解決這些問(wèn)題的基本思路是“優(yōu)化布局，集約高效”。不僅要優(yōu)化城市(城鎮(zhèn))內(nèi)部的空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)間的空間結(jié)構(gòu)，還要優(yōu)化城鄉(xiāng)間的空間結(jié)構(gòu)，提高發(fā)展效率，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。就教育而言，不僅要優(yōu)化城鎮(zhèn)內(nèi)部的教育布局結(jié)構(gòu)，也要優(yōu)化城鎮(zhèn)之間、城鄉(xiāng)之間的教育布局結(jié)構(gòu)，使學(xué)校布點(diǎn)更加合理、教育資源配置更加高效，更利于促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展，更好地促進(jìn)人的發(fā)展和社會(huì)的發(fā)展。
二、優(yōu)化城鎮(zhèn)內(nèi)部教育空間布局
隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)村人口和學(xué)齡兒童涌入城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)規(guī)模呈現(xiàn)出“城鎮(zhèn)大班化、鄉(xiāng)村空校化”的兩極分化態(tài)勢(shì)，我國(guó)基礎(chǔ)教育進(jìn)入了大規(guī)模學(xué)校與小規(guī)模學(xué)校并存的時(shí)代。[1]
新型城鎮(zhèn)化要求城鎮(zhèn)政府“完善基本公共服務(wù)體系”。面對(duì)人口增長(zhǎng)的壓力，城鎮(zhèn)政府要根據(jù)城鎮(zhèn)常住人口增長(zhǎng)趨勢(shì)和空間分布，逐步增加基本公共服務(wù)供給，提高城鎮(zhèn)居民基本公共服務(wù)水平，統(tǒng)籌布局建設(shè)學(xué)校公共服務(wù)設(shè)施，優(yōu)化學(xué)校布局和建設(shè)規(guī)模，合理配置中小學(xué)校和幼兒園資源。
人口向城鎮(zhèn)集聚，要求優(yōu)化城鎮(zhèn)學(xué)校空間布局，重點(diǎn)解決城鎮(zhèn)學(xué)校班額過(guò)大問(wèn)題。班額過(guò)大增加了因材施教的難度，教學(xué)質(zhì)量提升受到影響。我國(guó)中小學(xué)平均班額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。2010年我國(guó)小學(xué)和初中平均班額分別為38人和52.9人，而OECD國(guó)家則分別為21人和23人，我國(guó)是OECD國(guó)家的1.8倍和2.3倍。[2]這說(shuō)明我國(guó)中小學(xué)班額之大已經(jīng)成為一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，“普九”是低水平的。而城鎮(zhèn)學(xué)校的平均班額高于全國(guó)平均水平，某些人口大省、某些發(fā)達(dá)地區(qū)、某些縣城的平均班額更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。城鎮(zhèn)學(xué)校大班額的局面要得到改變，需要在城鎮(zhèn)新建或者改造更多學(xué)校，這就需要更多的教育用地。
當(dāng)前，我國(guó)的土地資源極為緊缺，需要節(jié)約、集約使用城鎮(zhèn)土地，為發(fā)展教育騰出寶貴空間，并需要處理好教育用地總量、增量和存量的關(guān)系。在總量上，要保證教育用地的“相對(duì)充足”，即在不浪費(fèi)的情況下保障教育用地的需求。如何確定教育用地總量？不是根據(jù)戶籍人口適齡兒童數(shù)量，而是根據(jù)本區(qū)域適齡兒童總量(包括流動(dòng)人口)確定教育規(guī)模，進(jìn)而確定教育用地總量。當(dāng)教育用地與其他用地發(fā)生沖突時(shí)，要減少非公益性用地劃撥，統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地，根據(jù)“教育優(yōu)先發(fā)展”的原則，優(yōu)先安排教育用地。有條件的城鎮(zhèn)，可以在城區(qū)和郊區(qū)為教育發(fā)展留出儲(chǔ)備用地，以保證將來(lái)之需。在增量上，可以實(shí)行增加城鎮(zhèn)教育用地規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)掛鉤的政策，保證隨著教育人口的增加及時(shí)對(duì)教育予以擴(kuò)容和增容。在存量上，要盤活利用已有的學(xué)校資源，通過(guò)重新劃片、學(xué)區(qū)制改革、集團(tuán)化辦學(xué)等方式，優(yōu)化學(xué)校布局，提高教育用地使用效率。
總之，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要按照“總量夠用、增量合理、存量盤活”的原則，實(shí)行增量供給與存量挖潛相結(jié)合的供地、用地政策，滿足城鎮(zhèn)教育用地的需求。目前看來(lái)，城鎮(zhèn)教育用地的缺口還比較大，需要大力增加教育用地。
考慮未來(lái)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)人口發(fā)展趨勢(shì)，做好城鎮(zhèn)整體規(guī)劃，留出相對(duì)充足的教育用地，疏解已有的大班額，并考慮未來(lái)教育人口增減，確定各級(jí)各類教育特別是中小學(xué)和幼兒園的用地需求與建設(shè)規(guī)劃，加快城市核心區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源向城鄉(xiāng)接合部以及新城新區(qū)的延伸覆蓋，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源布局優(yōu)化，減少班額。[3]
在舊城區(qū)改造、城鄉(xiāng)接合部改造中，要重點(diǎn)做好已有學(xué)校的空間改造，統(tǒng)籌規(guī)劃地上地下空間開(kāi)發(fā)，改造更新教學(xué)用房、辦公用房和其他教育設(shè)施，增大學(xué)校容量，優(yōu)化提升學(xué)校服務(wù)能力。新城新區(qū)建設(shè)中，學(xué)校建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)可以適度超前，為教育未來(lái)發(fā)展預(yù)留空間。
三、優(yōu)化農(nóng)村教育空間布局
一是從城鄉(xiāng)教育關(guān)系上解決農(nóng)村學(xué)校在城鄉(xiāng)教育空間對(duì)比上“差距過(guò)大”(或者說(shuō)農(nóng)村教育“質(zhì)量不高”)的問(wèn)題。加快農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展，需推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化，縮小城鄉(xiāng)教育質(zhì)量差距，提高農(nóng)村教育質(zhì)量和均衡發(fā)展水平。農(nóng)村學(xué)校在農(nóng)村地區(qū)空間分布上的“布局不當(dāng)”，是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需要解決的問(wèn)題。城鄉(xiāng)之間配置教育資源要重點(diǎn)向農(nóng)村地區(qū)傾斜，在推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的同時(shí)，要特別注重教育人力資源的傾斜性配置，加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)。
二是在農(nóng)村地區(qū)空間分布上解決農(nóng)村學(xué)校“布局不當(dāng)”的問(wèn)題。農(nóng)村地區(qū)受教育人口的減少要求優(yōu)化農(nóng)村教育布局，合理“撤點(diǎn)并校”，重點(diǎn)解決農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的發(fā)展問(wèn)題。同時(shí)，還要積極發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，建立健全新型職業(yè)化農(nóng)民教育和培訓(xùn)體系。
在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要科學(xué)編制縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村規(guī)劃，合理安排教育機(jī)構(gòu)(包括中小學(xué)和幼兒園)布點(diǎn)，在尊重農(nóng)民意愿、方便學(xué)生就讀的基礎(chǔ)上，調(diào)整并確定教育機(jī)構(gòu)的布局結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，在加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)寄宿制學(xué)校建設(shè)和中心校建設(shè)的同時(shí)，要重點(diǎn)辦好農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校。
要真正使農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校成為“農(nóng)民家門口的好學(xué)校”，需要提升相關(guān)教育政策的合力與效力，需要加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的投入力度。可實(shí)行寬松的教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，增加農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教師編制，建立農(nóng)村教師特殊津貼制度，鼓勵(lì)優(yōu)秀教師到小規(guī)模學(xué)校任教。[1]在提升農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教育質(zhì)量上，很多地區(qū)探索出多種模式。特別是在教育過(guò)程方面，通過(guò)強(qiáng)弱捆綁促進(jìn)小規(guī)模學(xué)校發(fā)展，形成“教師聯(lián)校走教”“教育發(fā)展協(xié)作區(qū)”“學(xué)區(qū)共同體”等本土化模式。[4]這些發(fā)展機(jī)制打破了學(xué)校發(fā)展的“空間限制”，使優(yōu)質(zhì)學(xué)校的教育資源、教育要素可以在校際自由流動(dòng)，提高了教育效率。實(shí)際上，這是一種“柔性的教育空間布局優(yōu)化”。
由于農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校在空間分布上非常分散，在管理上有一定難度。當(dāng)前，各地采取的往往是“中心校管理模式”，而不是由縣級(jí)教育行政部門直接管理。大多數(shù)教學(xué)點(diǎn)和村小缺乏獨(dú)立的法人地位，身份上依附于當(dāng)?shù)氐闹行男W(xué)，教師選派、公用經(jīng)費(fèi)分配、教學(xué)設(shè)施供給等方面受制于中心小學(xué)。身份不平等、權(quán)力不對(duì)等，導(dǎo)致農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校經(jīng)費(fèi)被截留，優(yōu)秀師資被抽離，教師培訓(xùn)機(jī)會(huì)被剝奪的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。在與中心校的關(guān)系上，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校只是“空間上的獨(dú)立”是不夠的，更需要“法律上的獨(dú)立”，在法律權(quán)利上也是一個(gè)獨(dú)立的法人實(shí)體，享有相應(yīng)的自主權(quán)。
此外，應(yīng)該把校車問(wèn)題納入農(nóng)村教育空間布局問(wèn)題的討論中來(lái)。教育空間布局調(diào)整的一個(gè)基本要求是方便學(xué)生就近入學(xué)。但何為方便，何為遠(yuǎn)近？即便學(xué)生家庭住址離學(xué)校空間距離較遠(yuǎn)，但如果有校車快速接送，其“時(shí)間距離”也并不遠(yuǎn)。校車改變了傳統(tǒng)農(nóng)村教育中對(duì)于“方便”“就近”的概念，為農(nóng)村教育空間布局的優(yōu)化帶來(lái)了新的思路。
在農(nóng)村地區(qū)，要積極發(fā)展校車交通系統(tǒng)，把它作為公共交通系統(tǒng)的重要構(gòu)成部分，優(yōu)化交通站點(diǎn)和線路設(shè)置，提高覆蓋率、準(zhǔn)點(diǎn)率和運(yùn)行速度，強(qiáng)化安全管理和資格準(zhǔn)入。完善學(xué)校與村莊的交通網(wǎng)絡(luò)，改善交通條件，提升服務(wù)水平。
四、優(yōu)化不同層級(jí)城鎮(zhèn)間教育空間布局
推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，需要在不同層級(jí)的城鎮(zhèn)優(yōu)化教育的空間布局，重點(diǎn)加強(qiáng)中小城市的優(yōu)質(zhì)教育資源建設(shè)，增進(jìn)中小城市的教育吸引力。
一是以教育發(fā)展增強(qiáng)中小城市的吸引力。不同層級(jí)的城鎮(zhèn)吸引人口集聚的能力有很大差異。城市和城鎮(zhèn)提供的就業(yè)機(jī)會(huì)多，提供的基本公共服務(wù)好，吸引農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的能力就強(qiáng)。這說(shuō)明了過(guò)去曾經(jīng)有一段時(shí)間以發(fā)展小城鎮(zhèn)作為我國(guó)城鎮(zhèn)化的“政策主導(dǎo)”并不可行。
小城鎮(zhèn)的增長(zhǎng)與發(fā)展粗放，達(dá)不到理想的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚經(jīng)濟(jì)效果，還可能造成嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。許多小城鎮(zhèn)不具備城市的功能，小城鎮(zhèn)是地域性的政治、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)治安、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)等公共服務(wù)中心，也可以集中一些初級(jí)的、針對(duì)人的健康和針對(duì)物的服務(wù)的服務(wù)業(yè)，如餐飲、倉(cāng)儲(chǔ)、商貿(mào)等。但由于規(guī)模和服務(wù)半徑所限，高級(jí)的服務(wù)業(yè)、對(duì)入門條件較高的行業(yè)，特別是針對(duì)資產(chǎn)的服務(wù)，如會(huì)計(jì)、法律、學(xué)術(shù)研究、證券投資等，很難在小城鎮(zhèn)集聚。小城鎮(zhèn)可以集中工業(yè)，但也是有條件的，遠(yuǎn)離城市群和大城市的小城鎮(zhèn)，一般只能有一兩個(gè)依托當(dāng)?shù)刭Y源的特色產(chǎn)業(yè)，不會(huì)大量集中產(chǎn)業(yè)。可見(jiàn)，小城鎮(zhèn)的功能特點(diǎn)決定著大多數(shù)小城鎮(zhèn)不會(huì)持續(xù)、大規(guī)模地創(chuàng)造就業(yè)崗位。[5]269而沒(méi)有產(chǎn)業(yè)、就業(yè)作支撐，小城鎮(zhèn)集聚人口的能力、提供公共服務(wù)的能力尤其是提供優(yōu)質(zhì)教育的能力就沒(méi)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
基于以上考量，在整個(gè)國(guó)土的空間布局上，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本戰(zhàn)略是優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，促進(jìn)各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展。其戰(zhàn)略重點(diǎn)是加快包括縣城在內(nèi)的中小城市發(fā)展，提升中小城市的引力和拉力，重點(diǎn)提升中小城市的基本公共服務(wù)能力。[6]可根據(jù)我國(guó)重視子女教育的傳統(tǒng)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教育資源對(duì)人口集聚的拉力。依靠教育、醫(yī)療等公共資源配置向中小城市和縣城傾斜等措施，引導(dǎo)高等學(xué)校和職業(yè)院校在中小城市布局，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療機(jī)構(gòu)在中小城市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不同層級(jí)城鎮(zhèn)空間布局的合理化。[3]
二是在大力促進(jìn)中小城市教育發(fā)展的同時(shí)，特別關(guān)注“縣城”的教育發(fā)展。縣是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等功能比較完備的行政區(qū)劃單元。縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基層經(jīng)濟(jì)，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本支柱和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各項(xiàng)指標(biāo)在一個(gè)縣市的范圍內(nèi)基本可以得到反映。在縣域這個(gè)范圍內(nèi)，既有城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，也有鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)；既有第一產(chǎn)業(yè)，也有第二和第三產(chǎn)業(yè)；多種所有制全面發(fā)展，非公有制經(jīng)濟(jì)比重高。這些經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都會(huì)在不同程度上推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。縣域經(jīng)濟(jì)是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部，是工業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的交匯點(diǎn)，其特殊區(qū)位和特殊的部門功能，決定了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)而加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要地位。[7]因此，應(yīng)該以發(fā)展、壯大縣域經(jīng)濟(jì)為切入點(diǎn)，把農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就近轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)，形成縣域范圍內(nèi)的勞動(dòng)力流動(dòng)，這樣既能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，兼顧城市化與城鄉(xiāng)一體化，又可緩解大城市的壓力，減緩農(nóng)村人口向大城市的高度集中，在一定程度上降低了大城市的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。[5]303
縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縣城的產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚，需要以“縣城教育”的發(fā)展作支撐。縣城教育不同于“縣域教育”，縣域教育是指在縣級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)，以縣城為中心、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、以廣大農(nóng)村為腹地的區(qū)域教育，具有區(qū)域性、層次性、集聚性和擴(kuò)散性等特征。在縣域范圍內(nèi)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育、村小和辦學(xué)點(diǎn)相比，縣城教育是當(dāng)?shù)刈詈玫慕逃瑢?duì)整個(gè)縣域教育的發(fā)展具有示范和引領(lǐng)作用。一些鄉(xiāng)村農(nóng)民在縣城買房居住，主要目的不是就業(yè)，而是讓子女在縣城享受更優(yōu)質(zhì)的教育資源。在當(dāng)?shù)叵鄬?duì)優(yōu)質(zhì)的縣城，教育成為吸引農(nóng)村人口集聚的重要因素。縣城教育的發(fā)展是推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化特別是推進(jìn)“就近城鎮(zhèn)化”的一個(gè)關(guān)鍵支持因素。
當(dāng)前，縣城教育的發(fā)展面臨著很大的教育人口壓力，如學(xué)校少、班額大、教師缺、經(jīng)費(fèi)不足、辦學(xué)條件需要改善等，諸多問(wèn)題需要解決，而且這些問(wèn)題單靠教育行政部門自身難以解決，需要縣級(jí)政府甚至更高層級(jí)政府協(xié)調(diào)編制、人事、財(cái)政、土地等管理部門予以統(tǒng)籌解決。
綜上，教育在城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)內(nèi)部、農(nóng)村地區(qū)、城鎮(zhèn)之間，進(jìn)行空間布局大變化、大調(diào)整、大優(yōu)化，這是城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，也是教育自身發(fā)展的需要。這種大格局的變動(dòng)，要求加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，并提供有力的制度保障和資源支持。
五、加強(qiáng)對(duì)教育空間布局的統(tǒng)籌規(guī)劃
優(yōu)化城鎮(zhèn)內(nèi)部教育空間布局、優(yōu)化農(nóng)村教育空間布局、優(yōu)化城鎮(zhèn)間教育空間布局，這“三個(gè)優(yōu)化”不是割裂進(jìn)行、各自為政的，實(shí)際上是“一個(gè)優(yōu)化”，是同步進(jìn)行、一體推進(jìn)的。應(yīng)根據(jù)教育自身發(fā)展的需要和新型城鎮(zhèn)化的客觀需要，根據(jù)教育資源承載能力，構(gòu)建科學(xué)合理的教育宏觀布局，優(yōu)化城鄉(xiāng)教育空間結(jié)構(gòu)，提高國(guó)土空間利用效率，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育要素平等交換和教育資源均衡配置，推動(dòng)人口與空間的關(guān)系布局更加合理、區(qū)域教育發(fā)展更加協(xié)調(diào)，增強(qiáng)教育的服務(wù)能力，在整個(gè)國(guó)土面積上形成適應(yīng)人的發(fā)展與國(guó)家發(fā)展的教育戰(zhàn)略格局。
在新型城鎮(zhèn)化背景下，統(tǒng)籌規(guī)劃教育空間布局，需要把握以下三點(diǎn)。
第一，堅(jiān)守“一個(gè)理念”。把“以人為本”作為根本理念融入規(guī)劃全過(guò)程，把有利于城鄉(xiāng)居民生存和發(fā)展，特別是有利于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)過(guò)上美好生活，作為衡量規(guī)劃質(zhì)量的根本尺度，以促進(jìn)人的現(xiàn)代化、人的城鎮(zhèn)化、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化作為構(gòu)建教育空間布局規(guī)劃的核心。
第二，依靠“兩個(gè)支點(diǎn)”。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在是我國(guó)的基本國(guó)情，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)。
在新型城鎮(zhèn)化背景下，我國(guó)教育改革與發(fā)展的基本任務(wù)是破解城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展。城鄉(xiāng)教育一體化是指統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展，整合城鄉(xiāng)教育資源，構(gòu)建動(dòng)態(tài)均衡、雙向溝通、良性互動(dòng)的教育體系和機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，推動(dòng)城鄉(xiāng)教育相互支持、相互促進(jìn)，縮小城鄉(xiāng)教育差距，使公共教育服務(wù)均衡化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同發(fā)展。[8]
城鄉(xiāng)教育一體化并非城鄉(xiāng)教育一樣化，也不是消滅農(nóng)村教育的優(yōu)勢(shì)與特色，而是要充分肯定、增進(jìn)、利用這些優(yōu)勢(shì)和特色。城鄉(xiāng)教育規(guī)劃不能割裂，在規(guī)劃教育空間布局時(shí)，城市教育和農(nóng)村教育作為“雙支撐點(diǎn)”缺一不可，要在城鄉(xiāng)一體的大空間背景下，統(tǒng)籌土地、人才、技術(shù)、資金等教育要素，讓這些教育要素在城鄉(xiāng)空間范圍內(nèi)合理流動(dòng)，并更多地向農(nóng)村教育傾斜性投入。
規(guī)劃教育空間布局，在關(guān)注“城與鄉(xiāng)關(guān)系”的同時(shí)，還應(yīng)該關(guān)注“城與城的關(guān)系”，明確各類城市在教育上的功能定位和分工，加快推進(jìn)教育的城市群一體化進(jìn)程，如京津冀教育一體化、長(zhǎng)三角教育一體化、珠三角教育一體化進(jìn)程。這就需要統(tǒng)籌制訂實(shí)施城市群規(guī)劃，推動(dòng)跨區(qū)域城市間教育分工，推動(dòng)區(qū)域共享，實(shí)現(xiàn)城市群教育一體化發(fā)展。從從屬關(guān)系來(lái)說(shuō)，城市群規(guī)劃只是城鄉(xiāng)發(fā)展整體規(guī)劃的組成部分，并不否定“兩個(gè)支點(diǎn)”的重要性。
第三，力求“多規(guī)合一”。規(guī)劃城鄉(xiāng)教育空間布局，涉及教育、人口、人事、土地、投融資、生態(tài)環(huán)境等方面，涉及諸多政府管理部門，需要加強(qiáng)統(tǒng)籌，防止多種規(guī)劃各自為政甚至相互矛盾的“碎片化”現(xiàn)象。在某個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)，制訂教育空間布局規(guī)劃時(shí)，既要在“空間”上統(tǒng)籌規(guī)劃市區(qū)、城郊和周邊鄉(xiāng)村的教育發(fā)展，又要在“要素”上統(tǒng)籌規(guī)劃影響教育發(fā)展的各種教育資源；既要將教育空間規(guī)劃納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃中，又要與區(qū)域內(nèi)的其他子規(guī)劃特別是城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等相互銜接，最理想的境地是“多規(guī)合一”。
教育空間布局規(guī)劃要落到實(shí)處，真正發(fā)揮規(guī)劃的作用，需要關(guān)注以下三點(diǎn)。其一，科學(xué)制訂。要完善規(guī)劃程序，避免個(gè)人專斷。提高規(guī)劃編制科學(xué)化、民主化水平。防止政府主導(dǎo)的規(guī)劃對(duì)于弱勢(shì)群體的侵權(quán)行為。例如，農(nóng)村地區(qū)的“撤點(diǎn)并校”是典型的教育空間布局調(diào)整行為，但過(guò)去由于家長(zhǎng)和村民民主參與不夠，結(jié)果出現(xiàn)了一些不合理的撤并。其二，動(dòng)態(tài)調(diào)整。教育空間布局規(guī)劃制訂之后，并不是一成不變的。我國(guó)城鎮(zhèn)化的一個(gè)典型特征是人在城鄉(xiāng)之間、城市之間動(dòng)態(tài)流動(dòng)。因此，教育空間布局規(guī)劃應(yīng)該根據(jù)人口變化情況予以動(dòng)態(tài)調(diào)整。需要對(duì)區(qū)域人口變化情況特別是教育人口變動(dòng)情況，進(jìn)行監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)，作為調(diào)整規(guī)劃的基本依據(jù)。其三，制度保障。政府制訂的各種發(fā)展規(guī)劃，在實(shí)施中有些會(huì)嚴(yán)重失靈，主要因?yàn)?span>“規(guī)劃的有限理性；規(guī)劃文本缺乏法律效力；利益集團(tuán)復(fù)雜、特殊”。[9]要使規(guī)劃具有權(quán)威性、嚴(yán)肅性，需要提高規(guī)劃的約束效力，通過(guò)“制度約束”剛性推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施。根據(jù)規(guī)劃制訂配套政策，建立健全制度體系，加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)配合，并建立監(jiān)督和問(wèn)責(zé)制度，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施全過(guò)程的監(jiān)管，嚴(yán)格實(shí)行規(guī)劃實(shí)施責(zé)任追究制度。總之，需要強(qiáng)化規(guī)劃管控，解決制度短缺問(wèn)題，通過(guò)制度約束，防止規(guī)劃失靈。
最后，還需要提及的是，教育空間布局有剛性調(diào)整與柔性調(diào)整兩種方式，前者往往是“機(jī)構(gòu)整合”，如實(shí)體性的學(xué)區(qū)化改革、一個(gè)法人代表的多校集團(tuán)化辦學(xué)、高校合并等。剛性很強(qiáng)，處理不當(dāng)會(huì)破壞教育生態(tài)。后者往往是“機(jī)制調(diào)整”，不是合并機(jī)構(gòu)，而是通過(guò)運(yùn)行規(guī)則的變化帶來(lái)教育空間布局的優(yōu)化和區(qū)域優(yōu)質(zhì)教育資源的共享，如區(qū)域性集體備課制度，優(yōu)質(zhì)校向鄉(xiāng)鎮(zhèn)薄弱校下達(dá)一定比例的招生名額，從而拉動(dòng)優(yōu)質(zhì)教育資源共享等。在實(shí)際工作中，這兩種方式可以選擇性使用，剛?cè)嵯酀?jì)，更好地促進(jìn)教育空間布局優(yōu)化，緩解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中教育資源、教育生產(chǎn)要素的過(guò)剩與短缺問(wèn)題，提高教育空間的管理效率和效能。
總之，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最“顯性”的教育變遷，就是學(xué)校在城鄉(xiāng)國(guó)土上的空間分布變化。為了更好地優(yōu)化學(xué)校空間布局，還必須關(guān)注空間變化背后“隱性”的觀念、制度等因素。優(yōu)化教育空間布局，需要以先進(jìn)的理念為指導(dǎo)，也需要以剛性的制度作保障，要體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求。
參考文獻(xiàn)：略
作者簡(jiǎn)介：趙茜，北京師范大學(xué)中國(guó)基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)協(xié)同創(chuàng)新中心講師，碩士生導(dǎo)師。；褚宏啟，北京教育科學(xué)研究院副院長(zhǎng)，北京師范大學(xué)中國(guó)基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)協(xié)同創(chuàng)新中心首席專家，北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授，博士生導(dǎo)師。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)教育學(xué)刊》
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