——基于中央黨校第5期縣委書記研修班學員問卷調查的思考
我國扶貧開發已經進入攻堅階段，要實現2020年消滅農村貧困人口、貧困縣全部摘帽的戰略目標，就要探索經濟發展新常態下扶貧開發的新思路和新方式。縣級黨委和政府是落實精準扶貧戰略的“前線指揮部”，是推進扶貧開發的責任主體。為了及時、準確地收集縣域扶貧開發的信息，反映扶貧開發中存在的問題以及總結成效顯著的扶貧經驗，為決策部門的科學決策提供對策建議，中央黨校精準扶貧智庫課題組，對第5期縣委書記研修班學員進行了問卷調查，在深入了解扶貧開發情況、掌握相關資料的基礎上形成本調研報告。
問卷調查匯總
本次調研共發出200份問卷，回收162份問卷，有效問卷162份，回收率81%，有效率100%。162份有效問卷所涉及的縣中，國家級貧困縣53個占33%，省級貧困縣19個占12%，非貧困縣90個占55%；在區位分布上，東部地區32個占19.8%，東北地區16個占9.9%，中部地區49個占30.2%，西部地區65個占40.1%；省級和國家級貧困縣主要分布在中西部地區。
資源稟賦與致貧原因。甄別致貧的原因，是實施精準扶貧的基礎。問卷調查設計了致貧原因的多項選擇，在縣委書記給出的答案中，67%認為人口素質不高致貧，53%認為傳統觀念致貧，46%認為交通閉塞致貧，37%認為資源貧乏致貧，33%認為政策限制致貧，30%認為生態環境脆弱致貧。綜合上述致貧原因，依次為人口素質低、環境惡劣、政策限制。一個值得注意的問題是，問卷調查反映出，國家主體功能區定位和區位特征（如地形地貌）對貧困地區經濟發展有重要影響。如在200個樣本縣中，81.9%的貧困縣屬于限制開發區和禁止開發區，86.1%的貧困縣處于丘陵、山地、戈壁、荒漠等不宜集約開發的地帶，而非貧困縣僅為33.3%和26.6%。由此可見，這些地區不適于走產業開發帶動脫貧的路子，需要摸索新的發展路徑。另一個值得注意的問題是，貧困縣和非貧困縣致貧原因呈現差異。在主要致貧原因中，非貧困縣是人口素質，而貧困縣是傳統觀念、交通閉塞、生態脆弱。在其他致貧原因中，貧困縣主要是疾病、輟學、地質災害等，非貧困縣除了因病因學因災外，還有大型企業關閉、產能過剩、經濟減緩（衰退）等原因。很顯然，貧困縣致貧原因是以人口素質不高和自然環境惡劣為主，非貧困縣致貧原因，除了人口素質不高外，還加上宏觀經濟結構調整的直接影響。
扶貧路徑與脫貧成效。對于扶貧路徑，選擇發展本地特色產業（農牧漁、旅游服務、工商業）的占93.8%，引進產業項目帶動本地就業的占85.2%，發展基礎教育和職業教育提高人力資本水平的占82.1%，易地搬遷改善生存條件的占51.1%，向經濟發達地區轉移就業的占50.6%，其他方法，如納入社保體系、救助等方式的占2.5%。總的來說，縣域政府精準扶貧的發力點還是放在產業扶貧上，扶持本地特色產業和引進產業項目復合起來，占總體的97.5%。在這點上，貧困縣與非貧困縣在扶貧做法上并沒有顯著差別，只是貧困縣更多地通過易地搬遷和轉移就業的方式扶貧。可喜的是，縣級政府已經把發展基礎教育和職業教育，提高貧困人口的素質，作為扶貧的重要路徑，教育扶貧已經排在第二位，占82.1%。
對于脫貧效果，縣委書記對本縣扶貧開發效果評價顯著或較好的占75.9%，效果一般或不明顯的占25.4%；對本縣返貧情況評估，返貧很少的占21.6%，一般的占69.9%，嚴重和十分嚴重的占10.5%。問卷調查還顯示，扶貧開發成效在較好及以上的比例，貧困縣要好于非貧困縣，體現出經濟增長減貧邊際效果遞減的規律。返貧嚴重的17個樣本縣中，貧困縣占8個、非貧困縣占9個；中西部占12個、東北部占3個，這說明，貧困縣和非貧困縣都存在一定的返貧現象，都面臨著減貧與返貧的雙重壓力，尤其是中西部地區，由于經濟發展進入新常態，返貧現象更為嚴重。
扶貧難點與制約因素。精準扶貧戰略實施的難點，是問卷調查的重點。縣委書記們認為推進扶貧開發工作的主要難點是缺少資金（82.7%）、缺少項目（79%）、引資引智難（53.7%）、政策限制（31.5%）、缺少思路（21.0%）。約5%的縣委書記認為提高教育質量、拓展就業渠道、實施托底扶貧等也是難點。其中，首位難點是缺少資金，第二難點是缺少項目，這一點基本達成共識。就缺少扶貧資金問題，反映較為集中的是扶貧資源多頭管理、審批環節過多、獲取條件苛刻（74.7%）；缺乏統籌使用的自主性（71.6%）;實施主體不專業（51.2%）。就扶貧項目問題，集中反映了貧困群體參與扶貧項目的積極性不高（60.5%）；扶貧開發帶動了本地經濟增長，但沒有惠及貧困人群（50.0%）；扶貧項目進行時普遍脫貧，項目結束很快又返貧（47.5%）。此外，項目缺乏科學論證（41.4%）、監督檢查不到位（35.2%）也是反映較為普遍的問題。還有少數縣委書記提到貧困人口勞動技能差、貧困地區產業不發達、難以培育競爭力強的企業等問題。
主體選擇與扶貧思路。對于精準扶貧戰略實施主體問題，絕大多數縣委書記首先選擇縣級政府作為主體，本級和鄉鎮復合占到95.1%；其次是村級組織，村集體和合作社復合占到81.5%；再次是家庭農場、專業大戶等擔當帶頭人角色的新型農村經營主體（57.4%）；選擇企業（包括工商企業和國有企業）作為主體的只占三分之一（34.6%），選擇其他社會組織的占27.8%。顯然，在縣級層面，普遍把本級黨委和政府作為實施扶貧開發的首要主體，把鄉鎮黨委和政府作為第二位的扶貧開發主體。
將《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中提出的扶貧開發或脫貧路徑讓縣委書記自由多項選擇，結果是產業扶持（92.6%）、社保兜底（91.4%）、教育支持（82.1%）、醫療救助（72.8%）、轉移就業（66.7%）、易地搬遷（54.3%）、生態保護（51.2%）。還有縣委書記提出了智力扶貧、改善基礎設施、構建適合生產發展生活宜居的環境條件等脫貧路徑。貧困縣與非貧困縣相比，更傾向于選擇易地搬遷和生態保護脫貧方式。在縣委書記的選擇里，普遍把產業扶持作為首選，把轉移就業作為次選，易地搬遷對貧困縣、教育支持對非貧困縣來說是比較重要的第二選擇。
對于產業扶貧路徑，問卷從發展模式、產業領域、扶持方式、利益共享方面，設計了調查項目。就發展模式，鼓勵創業占88.3%、扶持本地企業占82.7%、引進社會資本占77.8%、引進國有企業占45.7%，還包括扶持新型農村經營主體。就產業領域，主要是發展旅游業、休閑農業、養老產業占89.5%，發展特色農牧漁業及加工業占84.6%，發展特色工業占80.2%，承接轉移產業占47.5%，開發礦產資源占19.1%。就扶持方式，爭取上級資金或項目占90.1%，幫助獲取優惠貸款占85.2%，提供稅收優惠和財政補貼占78.4%，成立發展基金占67.9%，還有縣委書記建議成立專業扶貧經濟組織，提高扶貧的精準性和有效性。就建立利益共享機制，普遍認為應由政府出臺政策規定（93.25%）、組織農民合作社（88.9%）、引入社會組織（61.7%），由工商企業自主決定占21.6%。從總體來看，在依靠鼓勵民營企業投資，發展現代農業產業及現代服務業為縣域扶貧產業，爭取政府及社會資金、建立利益共同體等方面，基本形成共識。
思考與建議
我國農村貧困人口從7017萬人減少到2015年底的5575萬人，貧困發生率下降到5.7%，超額完成了年度減貧任務。但是，這也意味著容易脫貧的扶貧對象已基本脫貧，剩下的都是脫貧難、返貧易，用傳統手段扶貧難奏效的貧困群體。同時，隨著經濟下行壓力的加大，去產能等供給側結構性改革政策的實施，對以資源產業和勞動密集型產業為支柱的縣域經濟產生了極大的沖擊，使得部分脫貧人口返貧。未來有可能出現脫貧與返貧對沖的態勢，使進一步降低貧困發生率十分困難。基于此，縣委書記們呼吁創新扶貧機制，構建綜合治理體制，聚合各方力量，強化社會扶貧意識，以確保脫貧攻堅任務如期完成。
1 構建多層協同的扶貧政策體系
傳統扶貧開發手段，之所以對于不具備脫貧能力、不愿意脫貧，因病、因災、因老、因學等因素致貧的貧困群體效果不佳，是因為始終沒有解決他們參與和分享經濟發展成果的門檻問題。傳統扶貧手段難以企及的貧困“高地”，正是精準脫貧攻堅的重點和難點。所以，扶貧機制的創新就在于探索推動更多貧困者跨過參與經濟發展門檻的路徑，增強參與發展的能力，激發脫貧的內生動力。
從短期看，要積極探索精準扶貧工作機制。首先在精準識別貧困戶的基礎上，根據不同的致貧原因，將貧困戶分門別類地納入到開發扶貧、就業扶貧、救助扶貧、搬遷扶貧的體系中，有針對性地突破脫貧難點。比如，產業項目缺乏、資金技術緊缺、基礎設施落后、社會服務薄弱等。同時，對于喪失勞動力、無力承擔家庭開支和“三留”（留守兒童、留守婦女、留守老人）中缺乏關愛照顧的貧困群體，做到應保盡保、應助盡助、應扶盡扶、應護盡護。通過大力度的政策支持和資金投入，先把最為貧困的群體“扶起來”，既為探索可持續的精準扶貧機制創造條件，也能確保2020年消滅農村貧困人口、貧困縣全部摘帽戰略目標的實現。
從中期看，要積極探索可持續脫貧發展機制。貧困是動態變化的，脫貧與返貧交替出現，不可能一朝脫貧永久小康。因此，要建立對貧困群體跟蹤監控、動態管理的扶貧機制。要根據貧困戶的情況，實時調整精準扶貧的對象，形成“貧困進、脫貧出”的有效進出機制，確保扶貧戰略實施的精準性和有效性。同時，還應建立兼顧脫貧戶與返貧戶、貧困戶與非貧困戶的扶貧資產經營機制，扶貧收益再分配機制，切實增強貧困地區經濟增長的益貧性。當前，要大力探索扶貧專項資金形成資產折股量化到貧困戶的實施機制及其在脫貧戶與返貧戶之間的流動機制、貧困戶與非貧困戶間的收益均衡機制；探索生態建設形成資產普惠性經營方式，建立貧困地區資源開發收益分享機制，拓寬貧困群體依靠資產增值脫貧的路徑。
從長期看，要積極探索教育扶貧機制。通過培訓教育，提高貧困群體的素質和技能，提高其謀生、就業、創業的能力。提高貧困勞動力的素質和能力，是鏟除窮根的最有效辦法，它可以阻斷貧困的代際傳遞，激發脫貧的內在動力。教育扶貧可分為基礎教育扶貧、高等教育扶貧和職業教育扶貧。要讓貧困群體中的學齡人口享受到均等的基礎教育服務，通過政策的支持，減少貧困家庭用于基礎教育的開支，杜絕輟學、棄學現象的發生，保證貧困兒童都能完成基礎教育；要支持成績優秀者完成高等教育，加大捐資助學和助學貸款的力度，注重貧困大學生在校期間的心理健康、人際交往等綜合素質的培養，提高他們的就業、創業能力；要對適齡勞動人口，普及職業教育，加快貧困地區免費中等職業教育的發展，增強技能教育和培訓的普惠性和實效性。在開展教育扶貧的同時，推進貧困地區的文化教育，重塑農村健康文化生態，禁止非法傳教，禁止黃賭毒、低俗表演等，倡導勤勞致富風尚，轉變“等靠要”的傳統觀念，形成脫貧致富奔小康的社會環境。還要因地制宜地探索文化幫扶、文化資源開發的新方式，為貧困地區提供契合需求的文化產品和服務，管控好文化資源的商業開發，避免文化生態的毀壞。
短期、中期、長期三個層次的精準扶貧措施，不是時序的遞進，而是相互配合、分工協作、齊頭并進的職能分工。唯有如此，才能形成一個精準扶貧的支持系統，打破脫貧返貧的惡性循環，堵住返貧的入口。
2 構建松緊有序的扶貧資源管理體系
從調查結果看，增強縣級黨委和政府精準扶貧的自主性，已成為縣委書記們的“共鳴”。扶貧管理越是精準化，就越要求實施主體在目標管控、激勵約束框架下，擁有自主的發揮空間和運作的余地。縣級黨委和政府作為扶貧資源精準管理的實施主體，應該有對項目安排和資金使用做出調整的權限，這樣才能滿足“六個精準”的扶貧要求。這就要求建立上松下緊、松緊有序的扶貧資源精準管理體系。
所謂上松下緊，是指省市縣鄉村五級責任主體按照精細化管理原則承擔相應的職責，層級越高越應以目標管控、激勵約束為主，層級越低越應以扶貧進度、項目安排、資金使用、人力調配等精準管理為主。其核心在于把扶貧資源精準使用的管理權限交給縣級黨委和政府，切實發揮縣級黨委和政府“前線指揮部”的作用，賦予其整合扶貧項目、資金的權力。目前，上松下緊的精準扶貧管理體制已具備雛形，且中央已明確提出“創新扶貧資源使用方式，由多頭分散向統籌集中轉變”，支持貧困地區和貧困縣“把專項扶貧資金、相關涉農資金和社會幫扶資金捆綁集中使用”的改革思路，構建“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧投入新機制。但目前縣級層面在推動扶貧項目和資金的整合上仍存在不少困難，如在整合上級扶貧項目和資金上難有突破。這要求中央、省級層面率先進行扶貧管理體制、扶貧項目資金的統籌整合，與脫貧攻堅多規劃銜接、多部門協調，“自上而下”帶動市、縣兩級的相關體制改革和統籌整合工作，為縣級黨委和政府實施精準扶貧戰略“松綁解套”。
所謂松緊有序，是指各級責任主體步調一致地推進精準扶貧工作，在“上松下緊”的基礎上，配套建立目標管控、激勵約束和決策支撐機制。目標管控機制就是要注意科學設置和分解扶貧開發的短期、中期、長期目標，平衡好減貧數量與脫貧質量的關系，協調好不同目標之間的協同關系。當務之急是研究確定衡量扶貧實績和減貧成效的指標體系，建立第三方評估機制。激勵約束機制就是要創新考評體系，嚴格督查問責，做到激勵約束“兼容”。如制訂各級責任主體扶貧指南或名錄，建立扶貧工作責任清單，劃定扶貧開發行為邊界等；加強財政監督檢查和審計、稽查等工作，強化紀檢監察機關的監督監察作用；提高減貧指標在考核指標中的權重，取消限制開發區域和生態脆弱的貧困縣地區生產總值考核的要求。決策支撐體系就是要健全貧困統計監測體系，完善精準扶貧大數據平臺，提高監測能力和數據質量，為各級責任主體尤其是縣級黨委和政府提供全方位的精準扶貧決策支撐。總之，在松緊有序的扶貧資源精準管理體系下，中央和省級政府負責監督、檢查、考核和評估；縣級黨委和政府根據實際情況自主、精準地使用扶貧資源，確定扶貧項目、方式，分門別類地落實精準扶貧的措施，把精準扶貧落到實處。
3 構建可持續的綠色扶貧產業體系
精準扶貧的關鍵，是要探索貧困地區經濟社會的可持續發展道路。在“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念的指導下，針對貧困地區主要分布在限制開發區或禁止開發區以及丘陵、山地、戈壁、荒漠等不宜集約開發地帶的特點，以及貧困地區特有的綠色生態資源優勢，把發展自然生態資源為基礎的綠色產業和綠色經濟作為突破口。
充分認識綠色資源的重要性和稀缺性，因地制宜構建以價值鏈、產業鏈為基礎的綠色產業，將綠色資源變為綠色資本、綠色產品、綠色服務。在構建可持續的綠色業態、打造綠色經濟的過程中，要把發展綠色產業與實現主體功能規劃相結合，把綠色發展與精準扶貧結合起來，把經濟效益、生態效益、社會效益統一起來，探索具有各地特色的綠色產業體系。
從問卷回答來看，貧困縣縣委書記們充分認識到，以不可再生的資源為基礎，形成資源性產業，已經難以為繼，不能借此實現脫貧攻堅的任務。都希望依托本地生態資源發展特色產業，創造就業機會、提高貧困人口的收入。根據問卷統計結果顯示，96.3%的縣委書記認可“綠水青山”是“金山銀山”，是寶貴的資本，可以轉化為可持續發展的產業，并能帶來可觀的經濟收益。比如，力圖通過生態環境的保護獲取中央政府的生態補償（87.0%）、通過發展特色農牧漁業獲得利益（77.2%）、通過發展旅游休閑產業獲得稅收（89.5%）、通過碳交易獲取資金（54.9%）等等。通過綠色資源的資本化、產業化、證券化，加快貧困地區的資本積累，構建綠色產業體系、形成綠色經濟，是精準扶貧工作的當務之急，這已成為縣委書記們的共識。
發展綠色產業體系，實現綠色扶貧，必須解決以下幾個問題：一是創新生態補償和專項資金的使用方式，探索跨區域的生態建設協作機制，將資金、技術更多投向貧困地區生態建設領域。把生態建設資金轉化成扶貧開發資金，讓貧困群體通過生態建設脫貧致富，成為生態產品的供給者，既拓展了扶貧資金來源渠道，也探索了“造血式”扶貧新機制。二是創新生態產品變現的途徑和渠道，積極開發多種多樣的生態產品，探索建立生態產品交易市場，形成盡可能多的生態產品變現渠道，如碳匯、水權、林權等交易市場。三是依托貧困地區特有資源，比如，生態資源、生物資源、氣候資源、農產品資源以及人文資源，發展新能源、環保、休閑旅游、特色農業及加工業、健康養老等綠色產業，以及基于這些產業發展的電商、互聯網金融等新經濟業態，形成綠色扶貧產業集群。四是注重選擇恰當的產業扶持方式。由“襁褓”式全面直接幫扶轉向項目發展能力的培養，將產業發展投入與培養企業家精神、培訓勞動技能結合起來，將特惠支持政策與改善產業發展環境、發揮市場機制作用結合起來，引導經營主體參與市場競爭，增強市場引領、創新驅動、品牌建設等意識，徹底實現由“輸血”向“造血”的轉變。
4 構建優勢互補的扶貧合作機制
調查顯示，縣委書記們希望挖掘社會資源，整合社會力量，形成共同參與脫貧攻堅的合作局面，通過出臺相關政策，把中央提出的“堅持政府主導，增強社會合力”精神落到實處，建立起地方政府、國有企業、民營企業、社會組織和個人參與的扶貧開發合力機制，實現社會幫扶資源與精準扶貧的有效對接。
一是建立政府主導的精準扶貧服務平臺。通過貧困地區地方政府的行政管理體制改革和脫貧攻堅管理創新，建立集合數據收集、項目整合、進度監控、幫扶對接、產業規劃、信息咨詢、技術指導等功能的精準扶貧服務平臺。通過這一平臺，對接上級部門和發達地區扶貧資源，把專項扶貧資金、相關涉農資金、生態補償資金以及社會幫扶資金捆綁集中使用。可以依托平臺搭載精準扶貧指揮系統，實現對精準扶貧項目、資金等的精準管控；依托平臺實施市場化的運作方式，設立貧困地區產業投資基金，引導各類企業到貧困地區參與扶貧開發，吸引人才、資金、技術向貧困地區流動；依托平臺政府為公益性、經營性的扶貧服務組織提供支持，為社會組織、個人參與精準扶貧提供全方位服務；還可以依托平臺探索多種多樣的精準扶貧的形式。
二是探索適合扶貧開發的利益共享機制。盡快出臺扶貧開發形成資產折股量化給貧困村和貧困戶的實施細則。對于參與扶貧開發的工商業企業，出臺相應的制度規定，明確貧困群體參與收益分配的比重、方式等，以制度保證扶貧開發的益貧性。尤其要注重扶持一批政府幫扶的農民合作社、行業協會，吸納多方扶貧力量參與，以資產托管和股份合作等方式發揮新型農村經營主體、企業、扶貧服務機構的輻射帶動能力，增強對接社會各方扶貧資源的能力。
三是培育專職的精準扶貧人才隊伍和專業服務機構。當前極為缺乏從事專門扶貧開發的人員和機構，影響了“點對點”“人對人”扶貧的效果，無法體現精準扶貧工程的優勢，成為脫貧攻堅的軟肋。基于此，縣委書記們認為扶貧人員的專職化、扶貧機構的專業化，是保證扶貧工程實施的基礎。建議加快培養一支專業化扶貧隊伍、建設一批專業化扶貧服務機構。如依托相關高校、各級黨校和培訓機構開展精準扶貧短訓班、專題班等，開展扶貧實際操作方面的培訓；鼓勵貧困地區高等學校、職業院校設置貧困治理相關專業，加大扶貧專業人才的輸送力度；通過政府購買服務等方式，引導部分公益性服務組織、扶貧項目經營主體向專業服務機構轉型，鼓勵國有企業、民營企業拓展扶貧治理業務，探索發展扶貧識別、成效評估、數據管理等第三方服務機構，鼓勵發展項目托管、科技咨詢、工程設計、技能培訓等經營性服務機構，為扶貧開發提供全方位的服務支撐。
中國鄉村發現網轉自：學習時報 2016年12月15日
(掃一掃，更多精彩內容！)
