在歐盟，研究土地問題都是以農業環境研究為前提的。通過對歐盟農業環境的政策內涵、主要做法、發展階段的詳細分析。可以看出其對我國土地整治及農用地評價工作的借鑒作用。
歐盟的農業環境政策
農業環境政策是農業政策與環境政策一體化的結果，是通過在農業政策中加入對環境保護因素而產生的新政策。
歐盟農業環境政策的一般原則建立在兩個基本概念上，即“污染者付費”和“提供者獲利”：通過避免對環境有害的農業活動來保證農業發展的可持續；對環境有利的公共物品和服務提供激勵。
當前，歐盟農業環境指數共包括26項指標，土壤質量是其中一項重要指標，用土壤質量指數進行表示。土壤質量指數綜合反映了的生物量生產能力、農作物生產能力、抗氣候災害能力、有機物儲存、過濾、轉化及應用能力等。
筆者擬以曾是歐盟主要成員國之一的英國為例，具體分析歐盟的農業環境政策。
英國農業環境保護方案與發展
英國農業環境保護方案的制定與發展經歷了4個階段：
第一階段，環境敏感區域管理方案（1980年）。這是一個自愿參與的計劃，主要是為了保護傳統的農業景觀和農田生產系統，包括對特定地理區域的保護。如南唐斯丘陵、湖區、葉綠泥石山谷等。同時，這項計劃也意在維護和恢復傳統或典型特征：如干草草地、物種豐富的草原、灌木籬墻、石頭墻等。
第二階段，農村管理方案（1990年）。這項方案是在保護現有農業景觀的基礎上，增加了保護生物多樣性、歷史特征（如古跡）、改善鄉村公共訪問范圍（在英國，農村土地為私有，城鎮居民不能隨意進入農場、農田進行參觀等）等多項保護目的。
第三階段，環境管理方案（2005年）。這一方案系統總結了前兩個階段的優點，其保護目的在涵蓋農業景觀、生物多樣性、公共訪問、歷史特征等基礎上，增加了資源保護（如水資源和土地資源等）、氣候變化等內容，被形容為多目標的環境管理方案。
這項方案分為“入門級管理”和“高級管理”兩個層次。入門級管理方案主要目的是解決農業環境保護中普遍存在的問題，如農田中鳥類的減少、農田水污染的擴散、景觀的破壞和棲息地分割等。高級管理方案的主要特點是針對更高成本和價值的環境保護，如棲息地的恢復、傳統建筑特征的恢復、已開墾耕地的退耕等。高級管理方案并不是任何農民都能夠參與的，最終的話語權和決定權在英國自然資源部門，一旦獲準實施，政府將與農民簽訂10年期的協議，政府將統一按照項目所在地農業的實際收入水平給予相應的補償。
第四階段，新農村管理方案。該方案從2016年開始實施，也分為中級和高級兩個管理層次。主要內容是：特定的景觀和環境特征的保護、水資源保護、資源保護的優先級順序、野生動物和農場生物傳粉者保護等。同時注重保護成效的記錄（包括攝影證據）。申請者可以就單項的保護目標制定可行性研究分析與實施計劃，提供了非常便利的資金申請渠道。
因為這些目標的實施難度較大，綜合效益較高，因此政府將會給予農民更多的補償，以期獲得更大的效益。
啟示與建議
英國作為歐盟的重要成員國，其農業環境政策具有典型意義，也為我國的土地整治工作提供了借鑒。
統籌城鄉規劃，明確區域功能。農村土地整治已經成為我國生態文明建設、統籌城鄉發展的重要抓手和平臺。其關鍵在于統籌各業規劃，應注意研究土地整治與農業生態、土壤保護、水資源保護、農業經濟持續發展等方面的關系，把農業、水利、交通、城鎮、村莊、產業和旅游等規劃統籌在一張圖分析，實現“多規合一”。并將各部門計劃實施的工程進行統籌、整體設計，避開功能相同的項目重復建設，盡最大可能促進土地整治項目區朝著生態農業的方向發展。
倡導設計新理念，工程設計中重視生態環境。土地整治規劃設計必須重視生態環境設計。設計階段一是要弄清項目區動物、植被、人居、水系和土壤等要素。工程布局時，工程內容要與環境相適宜，避開隔斷生物通道，防止生物遷徙，保障生物多樣性。二是工程設計規劃合理，降低工程施工過程中對生態環境的破壞。如減少大型、重型機械使用量，降低工程建設對土地的擾動，防止水土流失和土壤破壞等。三是重視農田生態林建設。在農田聚集連片區，往往林地較少，生物結構單一，鳥類無棲息場所，導致農田蝗蟲猖獗。四是倡導設計生態型田間道、生物廊道、生態渠道等。
強化土地整治的公眾參與力度，尊重利益主體的意愿。當前的土地整治，缺乏對農民本身具有激勵作用的可以選擇的項目。而在歐盟，其共同農業政策的農業環境計劃，對于歐盟成員國是強制性的，但對于農民來說，卻是自愿的。我國在土地整治項目的安排上，也應當盡量尊重農民在項目規劃、項目設計、工程實施及農業生產中的意愿，使土地整治項目的實施是自下而上的，讓廣大農民在土地整治項目上變被動為主動，自發的產生兼顧農業生產和環境保護的愿望。只有這樣，才能夠保證整治項目的目標是可以實現的。
加大財政投入力度，建立科學的農業用地補償機制。歐盟的農業環境措施給農民的補貼，是由歐洲委員會和成員國共同出資的。歐盟出資的比例已經由 1992 年的 25%，上升到了 2007 年的 55%。在我國，盡管也強調耕地保護，但利益激勵機制還不夠完善，措施也不夠深入。只有讓農民得到相應的利益保護，保護耕地的政策才能得到更好的落實。一是要綜合相關涉農資金，通過土地整治加大對農業土地的資金投入，加強農田基礎設施建設，提升農用地的綜合生產能力。二是建立土地整治項目資金補償機制，通過資金補償引導農民合理利用土地資源，科學調整種植結構，實現項目區土地資源生態價值的資產化，使項目區的農民在保護生態的同時得到相應的資金回報。三是規范農業生產活動的環境標準，使食品健康水平符合國際標準，同時積極引入市場機制調節農產品的收購價格，必要時進行補貼，使農產品在市場上具有一定的競爭力，使農民成為發展農業環境政策的真正受益者，構成農民-農業-環境的良性循環，促進農村地區的經濟發展。
（作者供職于國土資源部土地整治中心）
中國鄉村發現網轉自：中國土地 2016-12-22
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