在歐盟，研究土地問題都是以農(nóng)業(yè)環(huán)境研究為前提的。通過對歐盟農(nóng)業(yè)環(huán)境的政策內(nèi)涵、主要做法、發(fā)展階段的詳細分析。可以看出其對我國土地整治及農(nóng)用地評價工作的借鑒作用。
歐盟的農(nóng)業(yè)環(huán)境政策
農(nóng)業(yè)環(huán)境政策是農(nóng)業(yè)政策與環(huán)境政策一體化的結(jié)果，是通過在農(nóng)業(yè)政策中加入對環(huán)境保護因素而產(chǎn)生的新政策。
歐盟農(nóng)業(yè)環(huán)境政策的一般原則建立在兩個基本概念上，即“污染者付費”和“提供者獲利”：通過避免對環(huán)境有害的農(nóng)業(yè)活動來保證農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)；對環(huán)境有利的公共物品和服務(wù)提供激勵。
當前，歐盟農(nóng)業(yè)環(huán)境指數(shù)共包括26項指標，土壤質(zhì)量是其中一項重要指標，用土壤質(zhì)量指數(shù)進行表示。土壤質(zhì)量指數(shù)綜合反映了的生物量生產(chǎn)能力、農(nóng)作物生產(chǎn)能力、抗氣候災(zāi)害能力、有機物儲存、過濾、轉(zhuǎn)化及應(yīng)用能力等。
筆者擬以曾是歐盟主要成員國之一的英國為例，具體分析歐盟的農(nóng)業(yè)環(huán)境政策。
英國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護方案與發(fā)展
英國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護方案的制定與發(fā)展經(jīng)歷了4個階段：
第一階段，環(huán)境敏感區(qū)域管理方案（1980年）。這是一個自愿參與的計劃，主要是為了保護傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)景觀和農(nóng)田生產(chǎn)系統(tǒng)，包括對特定地理區(qū)域的保護。如南唐斯丘陵、湖區(qū)、葉綠泥石山谷等。同時，這項計劃也意在維護和恢復(fù)傳統(tǒng)或典型特征：如干草草地、物種豐富的草原、灌木籬墻、石頭墻等。
第二階段，農(nóng)村管理方案（1990年）。這項方案是在保護現(xiàn)有農(nóng)業(yè)景觀的基礎(chǔ)上，增加了保護生物多樣性、歷史特征（如古跡）、改善鄉(xiāng)村公共訪問范圍（在英國，農(nóng)村土地為私有，城鎮(zhèn)居民不能隨意進入農(nóng)場、農(nóng)田進行參觀等）等多項保護目的。
第三階段，環(huán)境管理方案（2005年）。這一方案系統(tǒng)總結(jié)了前兩個階段的優(yōu)點，其保護目的在涵蓋農(nóng)業(yè)景觀、生物多樣性、公共訪問、歷史特征等基礎(chǔ)上，增加了資源保護（如水資源和土地資源等）、氣候變化等內(nèi)容，被形容為多目標的環(huán)境管理方案。
這項方案分為“入門級管理”和“高級管理”兩個層次。入門級管理方案主要目的是解決農(nóng)業(yè)環(huán)境保護中普遍存在的問題，如農(nóng)田中鳥類的減少、農(nóng)田水污染的擴散、景觀的破壞和棲息地分割等。高級管理方案的主要特點是針對更高成本和價值的環(huán)境保護，如棲息地的恢復(fù)、傳統(tǒng)建筑特征的恢復(fù)、已開墾耕地的退耕等。高級管理方案并不是任何農(nóng)民都能夠參與的，最終的話語權(quán)和決定權(quán)在英國自然資源部門，一旦獲準實施，政府將與農(nóng)民簽訂10年期的協(xié)議，政府將統(tǒng)一按照項目所在地農(nóng)業(yè)的實際收入水平給予相應(yīng)的補償。
第四階段，新農(nóng)村管理方案。該方案從2016年開始實施，也分為中級和高級兩個管理層次。主要內(nèi)容是：特定的景觀和環(huán)境特征的保護、水資源保護、資源保護的優(yōu)先級順序、野生動物和農(nóng)場生物傳粉者保護等。同時注重保護成效的記錄（包括攝影證據(jù)）。申請者可以就單項的保護目標制定可行性研究分析與實施計劃，提供了非常便利的資金申請渠道。
因為這些目標的實施難度較大，綜合效益較高，因此政府將會給予農(nóng)民更多的補償，以期獲得更大的效益。
啟示與建議
英國作為歐盟的重要成員國，其農(nóng)業(yè)環(huán)境政策具有典型意義，也為我國的土地整治工作提供了借鑒。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，明確區(qū)域功能。農(nóng)村土地整治已經(jīng)成為我國生態(tài)文明建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手和平臺。其關(guān)鍵在于統(tǒng)籌各業(yè)規(guī)劃，應(yīng)注意研究土地整治與農(nóng)業(yè)生態(tài)、土壤保護、水資源保護、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展等方面的關(guān)系，把農(nóng)業(yè)、水利、交通、城鎮(zhèn)、村莊、產(chǎn)業(yè)和旅游等規(guī)劃統(tǒng)籌在一張圖分析，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。并將各部門計劃實施的工程進行統(tǒng)籌、整體設(shè)計，避開功能相同的項目重復(fù)建設(shè)，盡最大可能促進土地整治項目區(qū)朝著生態(tài)農(nóng)業(yè)的方向發(fā)展。
倡導設(shè)計新理念，工程設(shè)計中重視生態(tài)環(huán)境。土地整治規(guī)劃設(shè)計必須重視生態(tài)環(huán)境設(shè)計。設(shè)計階段一是要弄清項目區(qū)動物、植被、人居、水系和土壤等要素。工程布局時，工程內(nèi)容要與環(huán)境相適宜，避開隔斷生物通道，防止生物遷徙，保障生物多樣性。二是工程設(shè)計規(guī)劃合理，降低工程施工過程中對生態(tài)環(huán)境的破壞。如減少大型、重型機械使用量，降低工程建設(shè)對土地的擾動，防止水土流失和土壤破壞等。三是重視農(nóng)田生態(tài)林建設(shè)。在農(nóng)田聚集連片區(qū)，往往林地較少，生物結(jié)構(gòu)單一，鳥類無棲息場所，導致農(nóng)田蝗蟲猖獗。四是倡導設(shè)計生態(tài)型田間道、生物廊道、生態(tài)渠道等。
強化土地整治的公眾參與力度，尊重利益主體的意愿。當前的土地整治，缺乏對農(nóng)民本身具有激勵作用的可以選擇的項目。而在歐盟，其共同農(nóng)業(yè)政策的農(nóng)業(yè)環(huán)境計劃，對于歐盟成員國是強制性的，但對于農(nóng)民來說，卻是自愿的。我國在土地整治項目的安排上，也應(yīng)當盡量尊重農(nóng)民在項目規(guī)劃、項目設(shè)計、工程實施及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的意愿，使土地整治項目的實施是自下而上的，讓廣大農(nóng)民在土地整治項目上變被動為主動，自發(fā)的產(chǎn)生兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境保護的愿望。只有這樣，才能夠保證整治項目的目標是可以實現(xiàn)的。
加大財政投入力度，建立科學的農(nóng)業(yè)用地補償機制。歐盟的農(nóng)業(yè)環(huán)境措施給農(nóng)民的補貼，是由歐洲委員會和成員國共同出資的。歐盟出資的比例已經(jīng)由 1992 年的 25%，上升到了 2007 年的 55%。在我國，盡管也強調(diào)耕地保護，但利益激勵機制還不夠完善，措施也不夠深入。只有讓農(nóng)民得到相應(yīng)的利益保護，保護耕地的政策才能得到更好的落實。一是要綜合相關(guān)涉農(nóng)資金，通過土地整治加大對農(nóng)業(yè)土地的資金投入，加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)用地的綜合生產(chǎn)能力。二是建立土地整治項目資金補償機制，通過資金補償引導農(nóng)民合理利用土地資源，科學調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)項目區(qū)土地資源生態(tài)價值的資產(chǎn)化，使項目區(qū)的農(nóng)民在保護生態(tài)的同時得到相應(yīng)的資金回報。三是規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的環(huán)境標準，使食品健康水平符合國際標準，同時積極引入市場機制調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品的收購價格，必要時進行補貼，使農(nóng)產(chǎn)品在市場上具有一定的競爭力，使農(nóng)民成為發(fā)展農(nóng)業(yè)環(huán)境政策的真正受益者，構(gòu)成農(nóng)民-農(nóng)業(yè)-環(huán)境的良性循環(huán)，促進農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。
（作者供職于國土資源部土地整治中心）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地 2016-12-22
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