浙江省是較早開展農村集體產權制度改革的地區。為適應城市化發展和撤村建居的要求，20世紀90年代末開始，該省開展了村經濟合作社集體經營性資產股份合作制改革的探索，由城中村、城郊村、園中村等人口流動較頻繁、戶籍“農轉非”較普遍、集體經濟較發達的村率先實踐，并逐步向其他類型村擴展。
一、農村集體產權制度改革的主要特點
(一)農村集體產權制度改革以村為單位開展
我國的農村集體所有制度是從人民公社時期的“三級所有，隊為基礎”演變而來。目前浙江省絕大多數地方農村集體經濟組織以村級為基本核算單位，稱為村經濟合作社，因此，該省農村集體產權制度改革也是以村經濟合作社為主體開展的。《浙江省村經濟合作社組織條例》規定：村經濟合作社是指在農村雙層經營體制下，集體所有、合作經營、民主管理、服務社員的社區性農村集體經濟組織。2005年5月浙江省委辦公廳、省政府辦公廳《關于全省農村經濟合作社股份合作制改革的意見》(下稱省兩辦《意見》)明確規定：村經濟合作社股份合作制改革，是以行政村為單位，對原有村經濟合作社進行股份合作制改造，原村經濟合作社更名為股份經濟合作社，繼續依法行使原村級集體資產的所有權和經營管理權。筆者調研的蕭山區、紹興縣、平湖市、寧波市江東區均以村為單位開展農村集體產權制度改革。紹興縣在89個村開展社區股份合作制改革，建立了89家村股份經濟合作社。江東區開展了以舊村改造、撤村建居、社區股份合作制改革和農村城市化為主要內容的“三改一化”工程，在原來29個行政村的基礎上，成立了29家村股份經濟合作社。
(二)農村集體資產量化以經營性凈資產為主
浙江省統一規定，只對村經濟合作社的經營性凈資產進行評估折股，有條件的地方也可以將土地承包權折股，公益性資產原則上不列入折股范圍。改革后，因土地被征用等由集體經濟組織所得的土地補償費和集體資產置換增值等的收益，應及時足額追加到總股本中。實踐中，開展農村集體產權制度改革的村大都按照2005年省兩辦《意見》的要求，對村集體所擁有的全部或部分經營性凈資產進行量化。平湖市當湖街道大南門村股份經濟合作社通過清產核資確定經營性凈資產9635190元，并將其中的80％(7708152元)折股量化到本村村民。紹興縣各村股份經濟合作社按照“保足、提足、后量化”的要求，對集體凈資產在提取被征地農民養老保險資金和5％～15％的公益金后，剩余部分再以股權形式量化到人。隨著城鎮化、工業化的快速推進，近年來浙江省有些地方已經突破了省兩辦《意見》確定的資產量化范圍，蕭山區2010年下發《關于推進村級集體資產股份制改革和加強村級集體資產規范管理的意見》提出，村級集體經濟組織應將村級經營性凈資產和公益性凈資產全額進行折股量化。據蕭山區農業和農村工作辦公室主任沈國祥介紹，根據現行土地征收補償制度，征地時對集體建設用地上的房屋、構筑物等均予以補償，為避免征收后“再補課”，蕭山區將經營性凈資產和公益性凈資產全額納入量化范圍，實現了“一步到位”。
(三)多數村未聘請專業機構對量化資產評估作價
對于折股量化的資產是否評估作價，調查發現多數村股份經濟合作社在清產核資時并未聘請專業評估機構對集體經營性凈資產評估作價。紹興縣各村股份經濟合作社多委托縣經管總站而非社會中介機構對集體經營性資產進行評估。江東區福明街道明一股份經濟合作社亦未聘請專業機構對經營性凈資產進行評估，而是區分不同類型的資產核估量化：生產性固定資產(包括在建工程)按原值扣除折舊后的凈值量化；長期投資按實際投資金額量化；流動資產在核實債權債務關系后，按扣除實際負債后的差額量化。經過資產核實，截至2002年8月31日，該社集體經營性凈資產為5552萬元，其中長期資產2587萬元，流動資產3385萬元，負債總額420萬元，量化凈資產5506萬元。蕭山區寧圍鎮寧牧股份經濟聯合社董事長俞筱芬反映，該社不聘請專業機構對集體資產評估作價的原因在于：一是受法律政策限制，集體經營性資產尚不能進入市場，對其評估“沒有一點實際意義”；二是如果按照市值估價，集體經營性凈資產價值勢必成倍增加，從而導致量化到股東的資產差距絕對量也成倍擴大；三是資產評估費用過高，且房地產等經營性資產評估報告有效期僅為半年，從而使得評估價值的準確性和實用性大打折扣。
(四)成員資格界定兼顧戶籍與勞動貢獻
在成員資格界定工作中，浙江省各地主要根據戶籍關系和勞動貢獻兩項標準確認股權分配對象，并經集體經濟組織成員(代表)大會民主討論決定。平湖市當湖街道大南門村股份經濟合作社規定，1983年1月1日到2003年7月1日期間，凡戶籍登記在冊(即戶籍登記在本社)的社員均享有資產量化的資格。在部隊服義務兵役的戰士(含初級士官)、全日制大中專院校的在校學生和1998年后畢業自謀職業的大中專畢業人員、正在勞教和服有期徒刑的人員、原自己出資辦理農轉非或綠卡戶口的人員、因征遷或撤建制辦理農轉非的人員均按在冊人口計算；已回城的下鄉知識青年、掛靠在村的外來落戶人員或非農人員、全家戶口外遷至平湖市范圍外的人員不作為股份享受對象。在冊年限以年為單位，不足一年按一年計算，最高為21年；在冊勞動年限自年滿16周歲時起算，按在冊年限計算方法計算，共認定成員1983人。
江東區福明街道明一股份經濟合作社將成員分為人口股享受對象和農齡股享受對象，共認定股東823人。該社規定，人口股享受對象為1983年1月1日至2002年9月20日期間的戶籍在冊人員和現役軍人、在校學生、有期服刑、勞教人員；本街道因土地征用農轉非嫁入本社的，人口股減半計算；國家行政事業單位正式人員、土地征用正式招工人員及已領取一次性安置費人員、戶口掛靠人員、戶口已遷的婚嫁人員、應遷未遷的婚嫁人員及其子女、已落實政策的知青及其子女、歷史性國家供應戶、五保戶、《章程》通過前死亡人員不能享受人口股。農齡股的享受對象為1983年1月1日至2002年9月20日期間的在冊和曾經在冊人員，以其在原經濟合作社的實際勞動年限(16周歲以上的在冊年限)計算農齡，最高為19.75年，其中，凡享受本社老年勞保并且在第一輪土地承包分過承包地的人員均按最高農齡計算；退伍、現役軍人的軍齡計算農齡；大中專學生計算到其畢業年份；已發放安置補助費的征地農轉非人員按簽訂協議前計算；自謀職業人員按參加本社工作年限計算；鄉辦企業人員視同本社社員計算；正式招工人員招工前按實際年限計算；本街道內農轉非嫁入人員按戶口遷入之日起減半計算；農農通婚遷出人員(含應遷未遷人員)以首次婚姻登記日期為準，婚前按實際年限計算；農居通婚遷出人員以農轉非日期為準，轉非前按實際年限計算，婚嫁女尚未農轉非的以夫妻投靠戶口可準予遷入期為準，準遷前按實際年限計算；刑釋解教人員(服刑和勞教期間)、掛靠人員、五保人員、《章程》通過前死亡人員不能享受農齡股。
(五)股權設置原則上只設人口股和農齡股
由于集體股的權利歸屬仍不明晰，浙江省新近改革的村一般不再設置集體股，原則上只設人口股和農齡股，其中，人口股體現集體經濟的保障功能，基本按照村集體經濟組織成員戶籍性質及家庭承包土地數量等要素配置；農齡股體現對集體經濟發展的貢獻，主要根據在本集體經濟組織的勞動時間及貢獻配置，兩者的具體比例由各村根據當地資產構成、歷史形成和福利政策等實際情況確定。平湖市當湖街道大南門村股份經濟合作社的量化資產總額7708152元，按1元折1股，其中，人口股占量化資產的50％，折3854076元(股)；農齡股占量化資產的50％，折3854076元(股)。為便于量化個人股權份額，該社還將在冊年限(或在冊勞動年限)為21年的成員人口股(或農齡股)系數設為1，不足21年的按比例計算。在確定成員人口股(或農齡股)份額時，先計算成員個人的人口股(或農齡股)系數，用人口股(或農齡股)股份總數除以全村人口股(或農齡股)系數總和，得出每個系數的平均股權份額，再用此數額乘以成員人口股(或農齡股)系數，即可得出成員個人享有的人口股(或農齡股)股份。江東區福明街道明一股份經濟合作社按每股100元的標準將量化凈資產折算為55.06萬股，其中，人口股占比32.18％，共17.72萬股；農齡股占比67.82％，共37.34萬股。該社《章程》規定，凡享有全額人口股條件的成員，每人享受282股的等額股份；農齡股按照每年41股計算，成員最高可得810股(19.75年)。此外，為“避免獨生子女戶在分配時吃虧”，紹興縣還要求各村設置獨生子女獎勵股，獨生子女原則上以1∶2的比率享受人口股，如獨生子女的父母再生育子女的，應收回其多享受的人口股份及紅利。
(六)股權管理采取“動”與“不動”兩種模式
集體資產折股量化到人之后，各村股份經濟合作社普遍向股東出具股權證書，作為享受集體資產收益分配的憑證。在股權管理方面則采取“動”與“不動”兩種模式：一是動態管理模式。為解決變動人員的股權分配問題，蕭山區寧圍鎮各村集體經濟組織均定期對股權進行調整。寧牧股份經濟聯合社結合村干部換屆選舉，每隔三年根據本社出生、死亡、遷入、遷出等四項人口變動情況進行一次股東調整，新增股東可從集體新增積累中享受與其他股東同等數量的股份，減少股東的股份由集體無償收回。二是靜態管理模式。目前大部分完成產權制度改革的村均對股權實行不隨人口增減而變動的靜態管理，并通過允許繼承和內部轉讓的方式解決新增人口的股權需求。平湖市當湖街道大南門村股份經濟合作社規定，股權以戶為單位實行“增人不增股、減人不減股”，保持股權的相對穩定，股權不得提現、抵押，可以繼承和在本集體經濟組織內部轉讓，單個主體受讓股權不得超過總股份的5％。
(七)通過頒發證明書明確集體經濟組織主體地位
確認改革后新型集體經濟組織的法律地位是保障其享有獨立進行經濟活動自主權的前提。2007年浙江省人大常委會重新修訂頒布《浙江省村經濟合作社組織條例》，規定縣級人民政府應當免費向村經濟合作社頒發浙江省村經濟合作社證明書。證明書頒發、審驗、變更管理的具體工作由縣級人民政府農業行政主管部門負責。證明書主要記載村經濟合作社名稱、住所、社長、集體資產、組織機構、社員等基本情況。村經濟合作社憑證明書辦理組織機構代碼證，按照有關規定刻制印章、開立賬戶、領購票據等。村經濟合作社可以向工商行政管理部門申請登記注冊，取得法人營業執照。實踐中，各地通過向村經濟合作社或產權制度改革后成立的村股份經濟合作社頒發浙江省村經濟合作社證明書，解決了農村集體經濟組織的市場主體地位問題。
(八)新型集體經濟組織建立“三會”治理結構
按照《浙江省村經濟合作社組織條例》，村經濟合作社的組織機構由社員(代表)大會、社管會和社監會組成，其中，社員大會是村經濟合作社的權力機構，村經濟合作社可以設社員代表大會，社員代表大會經社員大會授權行使職權；社管會是社員大會的執行機構；社監會是社員大會的監督機構。股份合作制改革后，各村股份經濟合作社參照現代企業制度的要求，建立起了以股東(代表)大會、董事會和監事會為核心的集體資產經營管理機制。根據省兩辦《意見》規定，股東(代表)大會為股份經濟合作社的最高權力機構，董事會是股東(代表)大會的執行機構和日常工作機構，監事會是常設監察機構。董事會、監事會成員均由股東(代表)大會選舉產生，對股東(代表)大會負責，接受全體股東民主監督。
(九)新型集體經濟組織主要從事物業經營
為保證預期收益穩定、規避產業項目風險，各村集體經濟組織主要通過建造標準廠房、職工宿舍、商鋪店面、倉儲設施、寫字樓、興辦市場、購置商業用房等方式開展物業經營，獲得相對穩定的租金收入。紹興縣2011年村級集體經濟組織物業收入占村級經常性收入的84％以上，村均物業收入116.53萬元。該縣柯橋街道立新股份經濟合作社利用村集體建設用地興建立新果品蔬菜批發市場和農副產品綜合市場，通過開展物業租賃經營增加了集體收入，2012年該社收入總額1300萬元，可分配收益760萬元。
除了開展物業租賃經營之外，一些村積極拓寬集體經濟發展的新路子，考慮利用集體積累的貨幣資金，通過異地購置物業、參股經營穩定和資產質量較好的產業項目，實現集體資產增值，但因多數股東(代表)對風險大的投資項目存有顧慮，許多收益率高但有風險的產業項目往往無法獲得股東(代表)大會表決通過，只能由少數具有風險意識的股東自行籌資經營。為了不錯失發展機遇，寧波市海曙區望春街道勝豐股份經濟合作社對新增投資項目實行項目發起人制度，面向全體股東募集資金，至今已組建天勝網絡科技有限公司、天勝農牧發展有限公司等4個產業項目實體，均為部分股東出資設立，并由出資股東獨立承擔風險和享受收益。
(十)當年收益提取公積金公益金后按股分配
保障農民的集體收益分配權是衡量產權制度改革是否成功的重要標準。浙江省各村集體經濟組織均通過章程明確集體收益分配的具體程序，并按章程制定收益分配方案，在提取一定比例的公積金、公益金后，按照成員持有的股份比例分配當年收益。江東區福明街道明一股份經濟合作社章程規定，本社分配當年收益(即扣除必要的行政費用、當年應付債務及稅金后的經營性收入)時，應當在提取10％的公積金和5％的公益金及經股東代表大會決議提取一定比例的任意公積金后，按照股東所持份額進行分配，收益分配每年進行一次，實行按月預發、年終結算。2012年，該社當年收益總額2730萬元，在提取10％的公積金(273萬元)、5％的公益金(136萬元)以及任意公積金10萬元后，剩余的2311萬元全部用于股東分紅。
二、農村集體產權制度改革取得的成效
(一)保持了集體資產的完整性
按照浙江省兩辦《意見》，村集體經濟組織實行股份合作制改革后的所有集體資產仍為集體所有，任何組織或個人不得以任何形式平調或非法侵占、私分。這從制度上防止了村集體經濟組織拍賣資產后將資金分配到人的行為，不僅確保了集體資產的安全完整，也促進了物業經營，實現了集體資產的保值增值。截至2012年年底，江東區27家股份經濟合作社總資產73.1億元，凈資產57.9億元，分別是改革前的4.6倍和4.2倍；經常性收入6.4億元，近5年來年均增長10.2％。蕭山區寧圍鎮寧牧股份經濟聯合社2007年完成改革時集體資產總額為6668萬元，2012年村級集體資產已增長至2.4億元。
(二)增加了成員的財產性收入
產權制度改革通過將集體凈資產折股量化到人，明確了成員的集體收益分配份額，隨著村級集體經濟實力日益壯大，成員財產性收入也逐年增加。江東區實施股份合作制改革以來累計分紅總額33.5億元，若包括派發的創業、社保資金11.5億元，則股東實際收入達45億元，人均收入15萬元。其中，2012年全區村股份經濟合作社分紅總額6.44億元，人均分紅2.2萬元，股東個人最高分紅5.5萬元。該區福明街道明一股份經濟合作社當年股金分紅總額2311萬元，股東人均分紅達27643.54元。
(三)探索了集體經濟的有效實現形式
股份合作制改革后集體資產仍屬村集體經濟組織集體所有，量化到人的股權只作為其享受集體收益分配的依據，因此，從財產權屬的角度看，當前各地的股份合作制改革并非真正意義上的“產權制度改革”，而是集體收益分配制度改革。就本質而言，股份合作制改革類似于人民公社時期的“評工記分”，通過將集體資產量化到人并實行按股分紅，明確了成員的收益分配資格，解決了集體與成員之間的利益分配關系，探索了集體經濟的有效實現形式。
三、農村集體產權制度改革面臨的問題
(一)村集體經濟組織成員股權流動困難
調研發現，雖然實行股權靜態管理的村股份經濟合作社均規定股權可以在內部轉讓，但實踐中股權流轉并不活躍。據江東區統計，開展股份合作制改革10年來，該區只有3.2％的股權發生轉讓，轉讓股權共計92.2萬股，其中大部分是在改革之初股東因懷疑股權的價格而打折轉讓的。該區東柳街道寧東村一對夫婦在改革初期因對股金分紅缺乏信心，將其中一人的股權以股值80％的價格轉讓，到年終分紅時夫婦二人懊悔不已，發誓“堅決不再轉讓股權”。上述事例反映了股權流轉面臨的“二難”困境：如果集體經濟組織經營不善、分紅較少，則其股權將因價值偏低而難以流轉；如果集體經濟組織經營良好、收益穩定，則其股權也將因分紅較高而難以流轉。因此，無論集體經濟組織收益分紅是否穩定，股權流轉都將難以實現。同理，就實行股權動態管理的村股份經濟合作社而言，如果合作社發展空間萎縮、股東分紅較少，那么股權調整對于原始股東或新增股東均無太大價值；但如果合作社發展勢頭良好、股東分紅較多，那么股權調整必將因遭到原始股東的強烈抵制而擱淺。
(二)工商登記后村集體經濟組織稅費負擔過重
實踐中，各地均認可完成股份合作制改革的村股份經濟合作社屬于社區性農村集體經濟組織，并向其頒發證明書，但僅有少數村股份經濟合作社辦理了工商登記注冊。江東區福明街道明一股份經濟合作社只領取了證明書，并未申請辦理工商登記。原因主要有兩方面：一是村股份經濟合作社取得證明書后，在省內就可以市場主體身份從事經營活動，不存在法律障礙；二是如果到工商行政管理部門辦理登記注冊，多數村股份經濟合作社被登記為企業法人，導致其稅費負擔過重。據江東區反映，村股份經濟合作社辦理工商登記后共需繳納房產稅、租賃營業稅、土地使用稅、紅利稅等12項稅費，以該區東郊街道驚駕股份經濟合作社為例，該社改革時共有集體凈資產5.4億元，改革過程中實際繳納各項稅費達3429萬元。
(三)村集體經濟組織可持續發展遭遇挑戰
村集體經濟組織從事物業經營在保證了集體收益穩定的同時，也帶來了增收空間有限的問題，由于改革后集體資產的權屬不變，集體經濟組織的經營范圍受到嚴格限制，導致集體資產無法得到有效利用。蕭山區寧圍街道寧新股份經濟聯合社曾考慮利用集體積累的1億多元貨幣資金成立農村金融機構從事信貸業務，但由于政策限制等原因，目前仍然只能存放銀行。實踐中，個別村股份經濟合作社由于增收空間有限，在面對股東分紅期望過高的壓力時，迫于選舉或維穩需要，不得不超出當年收益總額進行分配，致使賬面凈資產不斷“縮水”。據江東區統計，2012年全區村股份經濟合作社分紅總額達6.44億元，已超過6.36億元的總收入，極少數合作社按照目前分配趨勢，5年后極有可能自然消亡。
四、深化農村集體產權制度改革的幾點建議
(一)明確農村集體產權制度改革的步驟
農村集體產權制度改革必須堅持絕大多數村民有改革欲望和地方黨委、政府高度重視兩項原則。要在總結和運用好經驗的基礎上擴大試點，在完成撤村建居的村、城中村、城郊村、集體凈資產規模較大的村改革的基礎上，將改革引向經濟發達程度一般的村，讓更多的村集體經濟組織成員享受到改革和發展的成果。指導各地建立和完善股東(代表)大會、董事會、監事會制度，逐步形成適應社會主義市場經濟的農村集體經濟組織運營機制和分配機制。
(二)建立健全頒發組織證明書制度
改革后的新型集體經濟組織仍然保有農村集體經濟組織的社區屬性，與一般企業有本質的區別。如果將新型集體經濟組織登記為企業法人，則其將無法享受國家扶持農村集體經濟組織發展的特殊優惠政策。因此，目前不宜提倡集體經濟組織通過辦理工商登記取得法人資格的做法，應借鑒浙江省的做法，研究制定全國統一的集體經濟組織認定辦法和示范章程，明確其認定程序和認定主體，通過向集體經濟組織頒發證明書賦予其市場主體地位。
(三)完善農村集體資產產權權能
解決權能完整問題是農村集體產權制度改革的關鍵，也是城鄉要素平等交換的必要條件。由于當前法律和政策的限制，各地的產權制度改革尚未從根本上解決農村集體資產的產權權能問題。隨著城鄉發展一體化進程的加快，農村集體產權交易越來越活躍，迫切需要國家修改或出臺相關法律政策，強化對土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等農民財產權利的保護，探索建立農村集體產權交易市場，實現農村各類要素的優化配置。
(四)制定集體經濟組織稅費優惠政策
實施農村集體產權制度改革后，新型集體經濟組織承擔著發展集體經濟和支持社區管理的雙重責任，除依法繳納營業稅、土地增值稅、房產稅、紅利稅等多種稅費外，還承擔著應由政府公共財政負擔的社區治安、衛生、教育等公共職能。國家應當制定相關稅費優惠政策，對集體經濟組織利用物業租金收入從事農村公共事務和公益事業建設的部分，實行稅前列支。
(農業部農村經濟體制與經營管理司調研組 調研組成員：黃延信，余葵，黎陽，王剛)
中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》2013年第10期
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