在農業資源環境嚴重超載、透支的背景下，去年中國糧食仍然實現了“11連增”。據國家統計局數據，2014全國糧食總產量達6.07億噸，同比增0.9%，第二次站上6億噸的臺階。如果不考慮其他外部效應，這個數字提供的僅僅是一種心理安慰。因為，無論是財政代價還是生態代價，它已經超出了我們對糧食安全的定義。
連年增產≠糧食安全
中國長期以來糧食賴以增產穩產的政策手段已經難以為繼。在2014年底的中央農村工作會議上，李克強總理明確指出，目前我國農業持續發展面臨兩個“天花板”、兩道“緊箍咒”。即，目前國內主要農產品價格已高于進口價格，繼續提價遇到“天花板”。農業補貼中有的屬于“黃箱”政策范疇，受到世貿組織規則限制，部分補貼繼續增加也遇到“天花板”。且農業生產成本還處在上升通道，“地板”在抬升，包括人工、農機作業、土地流轉等費用上漲很快，種子、化肥、農藥等價格也不便宜。除了兩個“天花板”外，生態環境嚴重受損、承載能力越來越接近極限，資源開發利用強度過大、弦繃得越來越緊，生態環境和資源條件這兩道“緊箍咒”也嚴重束縛農業長遠發展。
早在2004年，中國農產品貿易首次出現逆差時，我們就判斷，農產品貿易逆差將是中國農業的一個常態。依據是生態環境壓力到了極限，土地資源自給率只有80%。
一方面，糧食“11連增”是以化肥、農藥等投入增加、農業開發強度瀕臨極限、生態環境犧牲為代價的。中國每畝耕地化肥施用量是發達國家的3倍左右，化肥單季利用率僅為30%左右，低于發達國家20個百分點以上。農藥利用率僅為33%左右，低于發達國家20—30個百分點，全國約有1.4億畝耕地受農藥污染，土壤自凈能力受到嚴重影響。數據顯示，近幾年我國中重度污染耕地已達到5000萬畝左右，耕地污染超標率為19.4%，超標面積達3.5億畝。
另一方面，隨著城市化的推進，耕地資源減少趨勢也不可回避。截至2010年底，中國人均耕地面積減少至1.38畝，僅是世界平均水平的40%，而中國人均水資源擁有量不到世界平均水平的四分之一，是全球13個人均水資源最貧乏的國家之一。也就是說，中國的農業資源約束也到了極限。這樣的情況下，利用國外資源是一個不可回避的戰略選擇。2013年底，中央重新界定了國家糧食安全的內涵與邊界，確立了新的糧食安全觀，從過去保全部轉向保重點，谷物基本自給、口糧絕對安全，并第一次把適度進口作為糧食安全戰略的內涵之一，要求更加積極利用國際農產品市場和農業資源，有效調劑和補充國內糧食供給。特別是，要求在保障當期供給的同時，更加注重農業可持續發展，保障供給不能以犧牲資源環境為代價。這意味著，中國的新糧食安全觀，是確保資源安全前提下的糧食安全，而糧食連年增產并不代表糧食的真正安全。
主糧庫存消費比過高，托市收購難以為繼
相比于糧食生產數量問題，現在更應該關注的是結構問題和可持續發展問題。2012年糧食產量實現“九連增”時，我們就提出來，要減少對農業資源的開發強度。事實上，當糧食生產持續穩定在5億噸臺階后，就應該考慮在結構上做文章，在提質增效上下工夫。但國內糧食支持政策，在實施中呈顯著的路徑依賴特征，難以適應國內供需結構變化的新形勢，調整比較滯后。如現行的最低收購價、臨時收儲等托市收購政策，在糧食“庫滿為患”時，仍然沒有考慮提質增效，繼續鼓勵增產。
按照FAO（聯合國糧食及農業組織）的經驗，糧食當年庫存達到次年消費量的17%、18%，就可以滿足糧食安全要求。而目前中國三大主糧庫存消費比達到50%，如此高的庫存消費比在世界也屬罕見。問題是，為什么糧食庫存高企的同時，進口卻在大幅增加？除了國內外巨大價差外，品種調劑是進口的基本原因。
結構不合理源自什么呢？調研表明，與2004年開始陸續實施的最低收購價、臨時收儲政策直接相關。而且政策成本越來越高，政府、下游企業、消費者等都付出了較高的成本，社會福利損失巨大，矛盾越來越突出。顯然，這種托市收購政策已經難以為繼。改革的基本取向是減少價格支持政策對市場的扭曲影響，切實發揮市場配置資源的決定性作用，建立形成農產品生產的消費導向。目標價格補貼政策就是在這樣的背景下提出來的。
2014年，中央決定在大豆、棉花兩個品種試點目標價格補貼政策。按照政策設計，政府事先確定農產品的目標價格，農民按照市場價格隨行就市銷售給任意收購主體，政府不再掛牌收購，目標價格僅具有價格信號作用。當該農產品實際市場價格低于目標價格時，政府按照兩者之間的差價補貼農產品生產者，保證其基本收益；若該農產品實際市場價格高于目標價格，則不需啟動目標價格補貼政策。雖然第一年試點過程中，出現了價格下滑、操作困難以及道德風險等問題，但是市場活了，農產品價格形成機制初步理順了。
有人對目標價格補貼有不同意見，認為中國核定補貼的種植面積不容易，目標價格補貼到戶成本太高，操作太困難。但從我近兩年的調研看，它具有可操作性。一些地方已經積累一些操作經驗。如良種補貼，許多地方已經與實際種植面積掛鉤，實施效果不錯。因此，對目標價格補貼的種植面積，可以采取農民申報、村組丈量、鄉鎮核實、縣市抽查的方式，并配套建立獎懲機制，確保種植面積真實可靠。從財政負擔來看，如果用目標價格補貼制度替代現有托市收購措施，財政支出將有所降低，還會提高政策實施效率，在總體上增加社會福利。
下一步當務之急要考慮在承包地確權登記的基礎上，推動建立全國農戶基礎信息系統，動態跟蹤監測農戶人口、勞動力、承包地、宅基地、機械設備，以及勞動力就業、收入、土地流轉、種植品種與面積等情況。
亟待建立新的農業補貼體系
在中國農業成本還在不斷上升，農民種地不掙錢，國內農產品價格比國外高的情況下，農業補貼之路該怎么走？沒有一個國家能做得到“完全市場化”，即使像美國這樣高度市場化的國家，對農業也采取了錯綜復雜的補貼政策體系。因此，我們考慮，從中國基本國情出發，堅持市場定價原則，建立以直接補貼為主體、價格支持為補充、綜合服務支持為支撐，指向明確、重點突出、合理高效、操作簡便的新型補貼體系。可考慮給地方更大的改革空間，鼓勵地方政府探索實施對農產品市場干預扭曲作用小，指向性、精準性和可操作性強的新型補貼措施。
中國農業需要全球戰略和制度創新
今后中國農業需要的是全球戰略，必須掌握統籌利用國內外兩個市場、兩種資源的主動權和農業國際競爭的制高點。
核心涵義在于，其一，加速推進中國對外農業投資，在全球范圍內配置農業資源，引領中國乃至全球農業發展；其二，創造互利共贏的國際農業發展環境，積極參與全球農業治理，大力加強區域農業合作，推進實施新型農業國際合作戰略，支持其他發展中國家提高農業生產能力；其三，重塑有利于國內農業發展的國際農業規則，維護全球市場穩定。比如，2001年中國為了加入WTO，做了一些承諾。現在我們發現，WTO的規則超出我們的水平，所以必須積極主動參與全球規則的制定。現在國內對國際市場有兩種擔憂，一種是擔憂國外低價農產品沖擊國內市場；另一種是國際市場價格波動傳導到國內，影響國內宏觀經濟。因此通過制定規則來控制市場波動風險就顯得尤為必要。為避免“中國買什么什么漲”的局面，中國需要明確進口需求、給國際市場穩定預期。
為此，建議通過權威信息機構，定期發布農產品供需平衡表，使農產品需求可預期。信息越公開透明，就越沒有市場炒作的空間。中國農業的全球戰略應該包括：持續穩定、可預見的直接貿易、農產品進口多元化、境外農業投資、新型農業國際合作、創建全球大宗商品交易中心等五個大方面。建立全球供應網絡，進口糧食還有何風險可言！
與此同時，在堅持家庭經營在農業中的基礎性地位前提下，如何真正實現農業經營方式的突破創新，加快構建新型農業經營體系，是目前及今后一個時期，我國農業現代化進程面臨的最為棘手的難題。中國農業發展迫切需要一個制度方向。
現行農地經營權流轉集中模式，實際上是一種小農經濟復制模式，即在小農基礎上的農地流轉集中——實際難以實現規模經濟。從已有的實踐看，農業合作社也難以成為一種替代農戶經營的經營形式，而公司+農戶模式則始終未能實現真正意義的“雙贏”，因此也不能成為一種發展方向。
四川崇州“農業共營制”試驗，或許是值得關注的制度方向。他們以家庭承包為基礎，以農戶為核心主體，農業職業經理人、土地股份合作社、社會化服務組織等多元主體，形成共同經營的新型農業經營體系。
他們的做法是，首先引導農戶以土地承包經營權入股，成立“土地股份合作社”，解決規模化、組織化問題；其次聘請懂技術、會經營的種田能手擔任職業經理人，負責合作社土地的生產經營管理，解決誰來種糧的問題；再其次，引導建立適應規模化種植的專業化服務體系，打造“一站式”農業服務超市平臺，解決怎么種糧的問題，提高技術水平與生產效率。我們把這種“土地股份合作社+職業經理人+服務超市”三位一體的農業經營模式，稱為“農業共營制”。我認為，崇州所探索和實踐的“農業共營制”，有可能是破解我國農業經營方式轉型的重要突破口，也昭示著中國農業經營體制機制創新的重要方向。
作者程國強，農業經濟學博士，現任國務院發展研究中心學術委員會秘書長
中國鄉村發現網轉自:《中國財經報》
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