改革開放以來，中國城市化加速推進，城市化水平大幅度提高，由1978年的17.9%上升到2015年的56.1%，吸納了數(shù)以億計的農(nóng)村剩余勞動力，極大地增加了農(nóng)民除了農(nóng)業(yè)以外務工經(jīng)商的收入，城市和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了舉世矚目的驚人成就，不僅原有的城鎮(zhèn)發(fā)生了翻天覆地的變化，而且建了更多、更大、更現(xiàn)代化的新城鎮(zhèn)，深圳由一個貧窮落后的小縣城發(fā)展成為一個現(xiàn)代化的特大城市，上海浦東新區(qū)的外貌已經(jīng)不亞于美國紐約的曼哈頓，也沒有像印度、拉美國家那樣出現(xiàn)大面積的“貧民窟”。與此同時，地價房價暴漲高企，數(shù)以億計的實現(xiàn)了非農(nóng)化的農(nóng)民工還沒有實現(xiàn)市民化，不能享受與城市居民同等的福利待遇，難以在城市安居樂業(yè)，“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象突出；征地拆遷過程中的腐敗現(xiàn)象嚴重、群體事件不斷發(fā)生，“城中村”“小產(chǎn)權(quán)房”問題尖銳難解，對失地農(nóng)民補償不足與拆遷出“億萬富翁”的不合理現(xiàn)象同時存在；部分地區(qū)重速度輕質(zhì)量、搞“過度城鎮(zhèn)化”，交通堵塞、垃圾圍城、環(huán)境惡化、霧霾頻現(xiàn)、暴雨成災、社會治安問題突出的“城市病”日益顯現(xiàn)，一億多人還生活在“棚戶區(qū)”；人口城市化滯后于土地城市化，把城市化搞成“房地產(chǎn)化”，無產(chǎn)業(yè)和市場支撐、“唱空城計”的“鬼城”現(xiàn)象時有發(fā)生；存在片面追求高樓、廣場、新奇、高檔、宏大、氣派、奢侈、豪華、洋化、現(xiàn)代、超前的“貴族化”城市化的偏差，等等。
對中國城市化這種極為復雜的局面，究竟應該怎樣正確評估，其產(chǎn)生的原因是什么，如何才能興利除弊、合理有效推進高質(zhì)量的健康的新型城市化？現(xiàn)在是國內(nèi)外都十分關(guān)心、中國理論界研究的熱點問題。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，對優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、擴大內(nèi)需、解決“三農(nóng)問題”、推進工業(yè)現(xiàn)代化和經(jīng)濟服務化、增加就業(yè)、促進經(jīng)濟增長和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展都具有重要意義，積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化，是現(xiàn)階段中國全面建成小康社會、實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略任務之一。但是改革開放以來，對中國要不要推進城市化、應該實現(xiàn)什么樣的城市化、怎樣合理有效推進城市化？一直存在激烈爭論和重大分歧，特別是近幾年再次出現(xiàn)爭論熱潮。對改革開放以來中國城市化的利弊得失、中國城市化道路的是非功過，理論界存在極不相同的評價，對其產(chǎn)生的原因的認識也存在重大分歧，對如何合理有效進一步推進中國城市化更是提出了極不相同甚至完全相反的主張，爭論相當激烈，其中最新也最具有代表性的論著是都由東方出版社2014年7月出版的賀雪峰教授的研究專著《城市化的中國道路》（以下簡稱《道路》）、文貫中教授的研究專著《吾民無地：城市化、土地制度與戶籍制度的內(nèi)在邏輯》（以下簡稱《吾民無地》）和《學術(shù)月刊》2015年第1期刊發(fā)的研究論文《政府主導型城市化的土地利用效率——來自中國的實證結(jié)果》，張曙光教授在2015年第7期刊發(fā)的論文《中國城市化道路的是非功過》（以下簡稱《功過》），也對賀雪峰教授的觀點提出了不同的看法。為了求得正確認識、消除分歧、達成共識，以利更好地推進中國新型城鎮(zhèn)化，本文特對賀雪峰、文貫中、張曙光的相關(guān)論著進行討論，并提出自己的看法。
一、應該怎樣正確評價城市化及其道路的是非功過
要正確合理評價中國城市化及其道路的是非功過，首先必須明確什么是城市化及其道路、怎樣全面準確地衡量城市化及其道路的是非功過，這是正確判斷的理論前提。否則，就無法實事求是地科學評價一個國家城市化及其道路的是非功過，就會各說各話，不僅達不成共識，而且會產(chǎn)生嚴重的分歧，甚至完全相反的看法，也就不能正確認識中國城市化的現(xiàn)狀、取得的成績和存在的問題及其產(chǎn)生的原因，進而也提不出積極穩(wěn)妥合理有效推進中國城市化的有針對性的正確的對策。所以本文在評價賀雪峰、文貫中、張曙光三位教授的相關(guān)論著并提出自己的觀點之前，首先說明城市化及其道路的區(qū)別和聯(lián)系、究竟應該怎樣正確評價城市化及其道路的是非功過。
城市化與城市化道路是兩個含義不同而又緊密聯(lián)系的概念。城市化或者城鎮(zhèn)化是指非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和人口向城市集聚、城市先進的生產(chǎn)方式和生活方式向農(nóng)村普及、城鄉(xiāng)工農(nóng)差別縮小以致消失的經(jīng)濟社會發(fā)展過程，不僅是產(chǎn)業(yè)和人口在城鎮(zhèn)的集聚。衡量城市化總體狀況即判斷城市化水平和質(zhì)量的高低、進程的快慢、特征的主要指標包括：（1）數(shù)量指標。城市化率即城市人口占總?cè)丝诘谋戎?，由于中國存在農(nóng)村人口、農(nóng)業(yè)人口、戶籍人口、常住人口、城區(qū)人口等多種不同的人口統(tǒng)計指標，城市人口的計算口徑也不盡相同，主要采用常住人口和戶籍人口兩個指標，與此相應的就有兩個城市化率即常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率，如前所述，這兩個指標都有缺陷、都不十分準確，都需要做相應調(diào)整和校正。（2）速度指標。城市化率提高的速度，一般存在快、慢、適度三種情況，城市化的速度是快好還是慢好，沒有一個絕對的數(shù)量標準，要看城市化質(zhì)量的高低優(yōu)劣，質(zhì)量高的優(yōu)化的城市化，無論快慢都好，質(zhì)量低劣惡化的城市化，無論快慢都不好。（3）質(zhì)量指標。一是城市化與工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)程度，協(xié)調(diào)的城市化的質(zhì)量高，不協(xié)調(diào)的城市化的質(zhì)量低，一般而言，超前、滯后的城市化是低質(zhì)量城市化，與工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化適度同步的城市化才是高質(zhì)量城市化；二是人口城市化與土地城市化的關(guān)系，一般而言，人口城市化超前、滯后于土地城市化都是低質(zhì)量城市化，只有兩者協(xié)調(diào)同步才是高質(zhì)量城市化；三是工農(nóng)和城鄉(xiāng)差距的狀況及其變化，一般而言，工農(nóng)和城鄉(xiāng)差距大、擴大的城市化是低質(zhì)量城市化，工農(nóng)和城鄉(xiāng)差距小、縮小甚至消失的城市化是高質(zhì)量城市化；四是城市和農(nóng)村的發(fā)展狀況，一般而言，存在嚴重城市病和農(nóng)村病的城市化是低質(zhì)量的病態(tài)城市化，城市病和農(nóng)村病不嚴重甚至不存在的城市化是高質(zhì)量的健康城市化。（4）特征指標。一是城市規(guī)模結(jié)構(gòu)狀況，一般而言，以大城市為主的是大城市化、以小城鎮(zhèn)為主的是小城鎮(zhèn)化、大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)并舉的是大中小城鎮(zhèn)結(jié)合型城市化，不同的國情決定應該采取不同類型的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)，人口大國實行大中小城鎮(zhèn)結(jié)合型城市化更為合理；二是城市和人口空間分布狀況，形成城市圈帶網(wǎng)群的是網(wǎng)絡式城市化、只有少數(shù)甚至個別大城市的是據(jù)點式城市化、兩種情況并存的是網(wǎng)絡式與據(jù)點式相結(jié)合的城市化，城市人口分布在許多城鎮(zhèn)的是分散型城市化、城市人口集中在少數(shù)個別城市的是集中型城市化、兩種情況都有的是分散型與集中型相結(jié)合的城市化，這些城市和人口空間分布狀況不同的城市化，本身不存在好壞優(yōu)劣之分，適合國情的城市和人口空間分布就是合理的，否則就是不合理的。值得注意的是，城市化水平高低衡量存在狹義和廣義之分：狹義城市化水平高低僅指城市化率高低，廣義城市化水平高低則包括城市化率高低、城市化質(zhì)量（健康）狀況。
特別需要指出的是，并不是所有城市化都有益無害、任何城市化都有利于經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。城市化存在超前城市化、滯后城市化、適度城市化、病態(tài)城市化、健康城市化等多種不同的類型。超前城市化、滯后城市化、低質(zhì)量的病態(tài)城市化，會造成嚴重的“城市病”和“農(nóng)村病”，產(chǎn)生城鄉(xiāng)差別擴大、城市剝削農(nóng)村、農(nóng)村衰敗、城鄉(xiāng)對立等經(jīng)濟社會問題，極不利于工業(yè)化和經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展；只有適度城市化、高質(zhì)量的健康城市化，才有利于工業(yè)化的順利實現(xiàn)和經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。
怎樣才能合理有效推進適度城市化、實現(xiàn)高質(zhì)量的健康城市化、發(fā)揮城市化的巨大作用呢？關(guān)鍵在于走正確合理的城市化道路。所謂城市化道路是指實現(xiàn)城市化的動力、機制、原則和方式，所要解決的是怎樣實現(xiàn)合理健康的城市化的問題。城市化道路的主要內(nèi)容包括：（1）處理城市化與工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的方式，是超前過度或滯后不足，還是協(xié)調(diào)適度同步推進城市化；（2）處理工農(nóng)城鄉(xiāng)（城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）關(guān)系的方式，是偏向工業(yè)和城市、犧牲“三農(nóng)”，還是工農(nóng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、適時合理反哺“三農(nóng)”、城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)同步推進；（3）城市規(guī)模結(jié)構(gòu)的選擇，是搞大城市化、小城鎮(zhèn)化，還是大中小城鎮(zhèn)結(jié)合并舉；（4）城市空間布局的選擇，是實行網(wǎng)絡式、據(jù)點式，還是兩種相結(jié)合型城市化，是推進分散型、集中型，還是兩種相結(jié)合型城市化；（5）城市化的實現(xiàn)機制（包括相關(guān)制度安排、體制機制），主要是解決城市化的人、地、錢、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、居住、資源環(huán)境等基本問題的途徑和方式，包括怎樣實現(xiàn)人口流動集聚和安居樂業(yè)、土地取得和利用、資金籌集、產(chǎn)業(yè)集聚、就業(yè)、資源獲得和利用、環(huán)境的影響和保護等，是依靠市場機制、政府機制，還是市場與政府結(jié)合的機制；（6）城市的建設(shè)或發(fā)展方式，是采用粗放、外延、單一化、片面追求數(shù)量速度的方式，還是集約、內(nèi)涵、多元化、注重質(zhì)量效益的方式，是放任自流、嚴格限制，還是科學規(guī)劃和管理。城市化道路不同，城市化的狀況和成效必然也不同，城市化道路的是非決定城鎮(zhèn)化的功過優(yōu)劣。
二、中國城市化及其道路是非功過爭論激烈和分歧嚴重的緣由
為什么改革開放以來，特別是近幾年，圍繞著中國城市化及其道路的爭論特別激烈和分歧相當嚴重呢？本文認為基本原因有以下幾點。
（一）中國13億人的城鎮(zhèn)化特別重要，受到普遍關(guān)注
工業(yè)化、城市化是發(fā)展中國家（至少是發(fā)展中大國）由貧窮落后走向發(fā)達繁榮的必由之路，是否實現(xiàn)工業(yè)化和城市化是發(fā)達國家與發(fā)展中國家的主要區(qū)別所在，在擁有13億人口的最大發(fā)展中國家實現(xiàn)城市化，是前所未有的大事件。世界銀行前首席經(jīng)濟學家、副行長，諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者斯蒂格利茨2000年說，21世紀影響人類社會進程的最主要的兩件大事：一是美國的新技術(shù)革命，二是中國的城市化。聯(lián)合國前助理秘書長沃利·恩道指出，城市化極可能是無可比擬的未來光明前景之所在，也可能是前所未有的災難之兇兆。所以，未來會怎樣也就取決于我們當今的所作所為。因此，中國城鎮(zhèn)化是國內(nèi)外都特別關(guān)注的熱點、焦點問題，研究討論特別多，自然爭論和分歧也特別多。
（二）中國城鎮(zhèn)化進程及其道路的特殊性和復雜性增加了正確認識的難度
與早已實現(xiàn)城市化的西方發(fā)達國家相比，中國城鎮(zhèn)化進程及其道路具有較多的特殊性：一是時代背景的特殊性，中國現(xiàn)在推進城市化，既有經(jīng)濟全球化、信息化、知識化、服務化帶來的機遇，可以發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢、利用外資、引進技術(shù)的有利條件，同時也面臨國際競爭激烈、西方發(fā)達國家的種種壓力、處于弱勢地位的挑戰(zhàn)，存在資源短缺、環(huán)境污染、成本提高的不利條件。二是國情條件的特殊性，中國是人口最多的最大的發(fā)展中國家，又是處于轉(zhuǎn)型過程中的社會主義國家，人多地少、人地矛盾特別尖銳、要轉(zhuǎn)移的農(nóng)民特別多，面臨的困難和問題最多。三是城鎮(zhèn)化過程的特殊性，發(fā)達國家工業(yè)化和城市化的過程經(jīng)歷了三個階段，即初期是以輕工業(yè)化為主、城市化開始興起，中期是以重工業(yè)化為主、城市化快速推進，后期是實現(xiàn)發(fā)達工業(yè)化、經(jīng)濟服務化、高度城市化；中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程則要經(jīng)歷四個階段，即改革開放前是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展、城鎮(zhèn)化嚴重滯后，20世紀80—90年代是大力發(fā)展輕工業(yè)、城鎮(zhèn)化進程加速，21世紀前十多年是重新重工業(yè)化、城市化快速推進，2020年以后工業(yè)化和城鎮(zhèn)化基本實現(xiàn)、開始邁向現(xiàn)代化、經(jīng)濟服務化、高度城鎮(zhèn)化。四是農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的特殊性，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程是農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)（非農(nóng)化）和城鎮(zhèn)（市民化）轉(zhuǎn)移的過程，發(fā)達工業(yè)化國家農(nóng)民的非農(nóng)化與市民化是同步實現(xiàn)的，中國則主要由于城鄉(xiāng)有別的二元戶籍、社保、就業(yè)、土地、住房制度的存在，農(nóng)村剩余勞動力要分兩步轉(zhuǎn)移，即先實現(xiàn)非農(nóng)化、后實現(xiàn)市民化，出現(xiàn)了世界上獨一無二的農(nóng)民工和“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。五是城鎮(zhèn)化道路的特殊性，即不僅中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路與發(fā)達國家的道路不同，而且中國特色新型城鎮(zhèn)化道路與中外以往的道路都不同。
中國城鎮(zhèn)化不僅極為特殊，而且特別復雜。城鎮(zhèn)化的狀況表現(xiàn)在很多方面、由許多因素影響決定，城鎮(zhèn)化道路的內(nèi)容也非常豐富復雜，中國城鎮(zhèn)化既取得了巨大的進展又存在不少突出的問題，未來的趨勢和具體做法也不是十分明確、不容易把握，因此很難全面準確分析、認識、判斷，更容易產(chǎn)生分歧和爭論。
（三）研究城市化及其道路的理論和方法的不一致性是分歧和爭論的主要原因
由于研究、判斷中國城市化及其道路所依據(jù)的理論基礎(chǔ)不同，有的以西方經(jīng)濟學為基礎(chǔ)，有的則以馬克思主義政治經(jīng)濟學為指導，而且城市化是經(jīng)濟社會多方面的深刻變化，受許多因素的影響制約，涉及經(jīng)濟學、社會學、人口學、地理學、城市學、管理學等許多學科，城市化研究是多學科研究，對城市化及其道路內(nèi)容的理解有很大的不同，既有全面準確正確的理解，也有簡單片面錯誤的理解；由于研究、判斷的出發(fā)點（立場）不同，有的偏向城市、市民、富裕階層，有的則偏向農(nóng)村、農(nóng)民、普通大眾，必然會產(chǎn)生不同看法；由于研究、判斷方法的不同，有的是運用兩分法、全面準確分析衡量、實事求是、整體綜合把握、不主觀臆斷，但也有的是走極端、主觀片面分析判斷、以成績否定缺陷、以缺陷否定成績，這就不可避免地會產(chǎn)生分歧和爭論。
三、評賀雪峰的《城市化的中國道路》的相關(guān)論述
賀雪峰教授對改革開放以來的中國城市化及其道路是高度肯定的，《道路》的基本觀點主要有以下幾方面。
第一，中國城市化在所有發(fā)展中國家中最成功。他說：“在城市化方面，中國要比印度成功得多，甚至比任何一個發(fā)展中國家都成功”，“中國是世界上最大的發(fā)展中國家，主要產(chǎn)業(yè)集中在低附加值的加工制造業(yè)，人均GDP也遠低于發(fā)達國家的水平，但中國卻在城市外觀上與一般發(fā)展中國家差異極大，而與發(fā)達國家很接近，即所謂‘城市像歐洲’，且中國城市中并無發(fā)展中國家都有的大規(guī)模貧民窟”。
第二，中國穩(wěn)健的城市化道路具有極大的優(yōu)越性。他提出，中國城市化之所以如此成功，主要是“中國的城市化走出了一條與一般國家極為不同的道路，即城市化的中國道路”，“中國的城市化道路可以稱之為穩(wěn)健的道路”，“中國式的城市化道路具有極大的優(yōu)越性”，“城市化的中國道路的秘密恰在于中國獨特的的政策與制度安排，其中尤其重要的有三個基本制度：一是小農(nóng)經(jīng)濟，二是土地制度，三是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。當前以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)濟制度安排，保證了進城失敗的農(nóng)民仍然可以選擇返鄉(xiāng)；土地制度安排保證了建設(shè)用地‘漲價歸公’；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)由過去的剝削性結(jié)構(gòu)變成保護性結(jié)構(gòu)”，中國式的穩(wěn)健的城市化道路的特點“是讓農(nóng)民進城成為一個自然而然、順其自然的過程，讓進城成為農(nóng)民理性冷靜計算和決策的結(jié)果，讓農(nóng)民可以進城，進城失敗又可以返鄉(xiāng)的過程”。他特別強調(diào)，“新中國在土地制度安排上，采用了土地公有、地利共享的憲法秩序”，現(xiàn)行征地制度和“土地財政”，為城市和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了資金來源、防止了土地食利階層的形成，“中國土地制度安排對中國城市化乃至現(xiàn)代化，居功至偉”。
第三，中國必須堅持穩(wěn)健的城市化道路。他認為，不能“用資本下鄉(xiāng)來消滅小農(nóng)經(jīng)濟、用土地私有化來結(jié)束家庭聯(lián)產(chǎn)承包的集體所有制、廢除戶籍制度以消滅城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的辦法來推進中國城市化。如果中國走“加快消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、消滅小農(nóng)經(jīng)濟、改革征地制度”的“激進型的城市化道路”，具有極大優(yōu)越性的“中國特色制度都不再存在”，“必然導致中國現(xiàn)代化落入中等收入陷阱”，“中國不能選擇這種激進的城市化道路”。中國必須堅持穩(wěn)健的城市化道路，因為“這種城市化道路是中國過去30年創(chuàng)造經(jīng)濟奇跡的關(guān)鍵，也是未來中國擺脫中等收入陷阱、躋身發(fā)達國家行列最為基本的制度保證”。
本文認為，《道路》高度肯定改革開放以來中國城鎮(zhèn)化及其道路取得的驚人成就、深入分析了中國城鎮(zhèn)化道路的合理性和優(yōu)越性，對中國因何成為全球化的贏家、為什么沒有大規(guī)模城市貧民窟、因何能做到既發(fā)展又穩(wěn)定、城市為什么可以建設(shè)得像歐洲等問題的論述，都提出了獨到的見解，特別是作者不贊同“國家決絕地推進激進城市化”“國家和地方政府不能通過鼓勵政策推動農(nóng)民進城，更不能通過資本下鄉(xiāng)、土地流轉(zhuǎn)、……來推動農(nóng)民不可逆的進城”、應該延緩城中村改造、制止趕農(nóng)民上樓、惠農(nóng)政策不應該“錦上添花”而應該“雪中送炭”等真知灼見和政策主張，為中國城市化及其道路的研究做出了獨特的貢獻。但是不承認或者不深入分析研究中國城鎮(zhèn)化及其道路存在的其他突出問題和缺陷及其產(chǎn)生的原因、提出中國現(xiàn)行的城市化道路和相關(guān)制度安排應該基本不改變的主張，也有片面性的缺點、也不可行，需要商榷。
《道路》正確肯定了中國現(xiàn)行農(nóng)地集體所有制、家庭承包經(jīng)營制、國家征地補償和土地財政制度的必要性和重要作用，但是也要看到其局限性和缺陷，提出中國農(nóng)地制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、國家征地補償制度、土地財政制度等改革創(chuàng)新的方向和合理有效的途徑、步驟、措施。如果只是堅持長期不變，中國的“三農(nóng)問題”無法根本解決、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化難以實現(xiàn)，國家征地補償制度、土地財政制度存在的補償不足與補償過度并存、腐敗現(xiàn)象嚴重、土地財政開支使用不合理等缺陷也不可能糾正，本身也就難以為繼。《道路》雖然指出，“穩(wěn)健城市化道路的好處是沒有形成發(fā)展中國家常見的大規(guī)模城市貧民窟，缺點是中國出現(xiàn)了所謂‘半城市化’現(xiàn)象”，但是卻沒有深入分析“半城市化”這個中國城市化目前存在的極不合理的突出問題產(chǎn)生的制度原因以及合理有效消除的途徑，不能因為“農(nóng)民工市民化是一個緩慢的過程，也是一個反復過程”，就認為“農(nóng)民工市民化”可以暫緩，不需要現(xiàn)在就深入研究和采取合理有效措施逐步實現(xiàn)。
本文認為，《道路》最值得商榷的是其關(guān)于中國走出中等收入陷阱、實現(xiàn)城市化和現(xiàn)代化的道路的核心觀點?！兜缆贰诽岢?，“城市化的中國道路其實也是現(xiàn)代化的中國道路”、中國走出中等收入陷阱的道路，強調(diào)“城市化的中國道路的秘密恰在于中國獨特的政策與制度安排，其中尤其重要的有三個基本制度：一是小農(nóng)經(jīng)濟，二是土地制度，三是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，還認為“中國要走出中等收入陷阱，一方面要采取正確的戰(zhàn)略和策略來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，另一方面又要為實施升級戰(zhàn)略提供足夠的資源縱深和時間緩沖”，而要做到這兩方面，必須堅持中國現(xiàn)行的穩(wěn)健的城市化道路和相關(guān)制度安排，并且指出“中國小農(nóng)經(jīng)濟為中國現(xiàn)代化提供了穩(wěn)定的根基，農(nóng)村成為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池”。
這種看法可能存在問題：一是逐步改變小農(nóng)經(jīng)濟、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是現(xiàn)代化的基本任務之一，實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程也是改變小農(nóng)經(jīng)濟的過程，小農(nóng)經(jīng)濟基本不變，不可能實現(xiàn)現(xiàn)代化，更不可能是等到現(xiàn)代化實現(xiàn)以后再改變小農(nóng)經(jīng)濟。二是按照發(fā)展經(jīng)濟學的基本原理，所謂二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)或者說城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是指先進的城市和工業(yè)與落后的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)并存的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，現(xiàn)代化的根本任務就是要把落后的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橄冗M的一元現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)（即城鄉(xiāng)、工農(nóng)都實現(xiàn)現(xiàn)代化），中國獨特的城鄉(xiāng)有別的二元制度（包括戶籍、社會保障、就業(yè)、土地、住房、教育等制度）強化、固化了中國落后的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，中國要真正實現(xiàn)現(xiàn)代化，不是要保持二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)有別的二元制度基本不變，相反需要采取合理有效的措施逐步改革二元制度、改變二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。三是必須全面分析認識中等收入陷阱的表現(xiàn)、原因和走出的途徑，實際上，所謂“中等收入陷阱”是指在中等收入階段經(jīng)濟發(fā)展陷入停滯、社會動蕩不安的狀態(tài)，主要是由于以往的經(jīng)濟發(fā)展條件和城鄉(xiāng)居民的要求已經(jīng)發(fā)生變化、原有的比較優(yōu)勢逐步喪失、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)主要是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟增長潛力已經(jīng)基本釋放，以及在現(xiàn)行的發(fā)展方式已經(jīng)不適應新的條件和要求的情況下，沒有及時調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特別是產(chǎn)業(yè)的升級，也沒有轉(zhuǎn)變發(fā)展方式或者找到新的發(fā)展方式，還沒有改變收入高低懸殊、貧富兩極分化的局面，結(jié)果導致國際競爭力下降甚至消失、出口難以增加甚至減少、國內(nèi)有購買力的需求不足、經(jīng)濟增長乏力甚至下行衰退、就業(yè)和收入狀況惡化、城鄉(xiāng)居民不滿、社會政治動蕩。因此，走出中等收入陷阱，不僅要通過創(chuàng)新實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，提升在國際分工和貿(mào)易中的地位，增強國際競爭力，增加出口，提高經(jīng)濟效益，而且還必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，改革完善收入分配制度，縮小貧富差距，增加有購買力的需求，擴大內(nèi)需（作為發(fā)展中大國，經(jīng)濟增長不能主要靠外需拉動，擴大內(nèi)需是根本之策，連美國經(jīng)濟都是以內(nèi)需為主），只有這樣，才能真正走出中等收入陷阱，實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)高效發(fā)展，城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展成果，維持社會和諧穩(wěn)定。
四、評文貫中的《吾民無地》和論文的相關(guān)論述
與賀雪峰教授相反，文貫中教授對改革開放以來中國的城市化及其道路是基本否定的，他的基本看法是：
第一，中國城市化不是人的城市化，而是土地城市化和城市現(xiàn)代化。他提出，“城市化的真諦只有一條，就是吸納農(nóng)村人口進城定居，以降低農(nóng)村人口在總?cè)丝谥械谋戎亍保袊鞘谢峭恋爻鞘谢?、城市現(xiàn)代化，不是真正人的、農(nóng)民的城市化，“中國城市化普遍出現(xiàn)所謂‘化地不化人’的尷尬局面”。改革開放以來中國名義上進行的城市化實際上是土地的城市化，將人排斥在外，排斥的正是城市化最要吸收的，城市化并不是要吸收和幫助城市里面的人住越來越大的房子。城市化的要害是把農(nóng)村人口變成城市人口，中國現(xiàn)在沒有這么做，有一億六千萬人雖然生活在城市中，但不是城市人口，他們沒有城市的戶口，也沒有城市的很多福利，沒有實現(xiàn)市民化，后代、子女、父母都遠在天涯海角，這不叫城市化，是“化地不化人”“妻離子散（留守兒童、空巢老人）”。
第二，中國城市化問題突出，其原因是政府主導和制度障礙。他認為，中國推進的是政府主導的外生型城市化，“由于要素市場的缺位，中國的城市化嚴重偏離全球城市化的普遍規(guī)律，使中國的城市化蛻變?yōu)橥馍偷?、扭曲的和不可持續(xù)的”，在中國現(xiàn)行的土地制度和戶籍制度等制度性障礙下，城市經(jīng)濟的發(fā)展雖然使城市基礎(chǔ)設(shè)施不斷現(xiàn)代化，卻不能大量吸收農(nóng)村人口和外來人口，導致真正城市化率的提高十分緩慢，城市化的集聚效應被大幅度浪費，城市化正蛻變?yōu)槌鞘械淖晕椰F(xiàn)代化。中國現(xiàn)在的土地管制是基于中央計劃經(jīng)濟，完全和價格信號沒有關(guān)系，所以弄出來的東西是鬼城，工業(yè)園區(qū)現(xiàn)在都荒廢在那里，要不就是農(nóng)民工都擠在貧民窟里面，所以說這種管制規(guī)劃是失敗的?！爸袊F(xiàn)行的土地制度已經(jīng)造成兩種結(jié)構(gòu)性扭曲：第一種，中國未能在農(nóng)業(yè)比重急劇下降的同時相應減少農(nóng)村人口的比重，造成城市化的嚴重滯后和城鄉(xiāng)收入差距的惡化；第二種，中國未能將其服務業(yè)的就業(yè)比重提高到世界的平均水平，造成農(nóng)村的普遍隱性失業(yè)和集聚效應的浪費”
第三，中國必須重啟內(nèi)生型城市化之路。他主張，“中國須重啟內(nèi)生型城市化之路”、走“市場主導、政府輔助的城市化之路”，“提升法治精神，發(fā)揮市場主導，輔以政府規(guī)劃，是回歸城市化本義的當然方向。鑒于中國城市現(xiàn)代化水平迅速提高，大力吸收農(nóng)民進入城市已是當務之急，也是使城市繁榮為更多農(nóng)村人口分享的最佳途徑”，必須改變中國現(xiàn)行的土地制度和戶籍制度，“現(xiàn)行的土地制度嚴重違反了市場經(jīng)濟規(guī)律”，“土地私有制度服從普遍的經(jīng)濟規(guī)律，具有解決城市化過程問題的綜合功能”。
本文認為，從上述主要觀點的歸納介紹，文貫中教授雖然肯定中國“城市現(xiàn)代化”即中國城市建設(shè)取得的突出驚人成就，但是對中國城市化及其道路是持基本否定態(tài)度的，批評更多；這些否定和批評，的確也有不少抓住了中國城市化及其道路存在的問題和缺陷，提出的對策建議也有可取之處，但是總體上不符合中國的實際情況，存在嚴重的片面性，對問題和缺陷產(chǎn)生的主要原因的診斷也不很正確，因此相應提出的土地私有化、土地資源配置市場化等主要對策主張不少也基本上是不太正確或者不可取的。中國城市化及其道路的成績巨大、優(yōu)勢突出（詳見本文開頭和最后一部分的論述），不是方向錯誤、問題多多、一塌糊涂。
中國城市化并不是完全“化地不化人”，如前所述，即使不看被稱之為“偽城市化率”的56.1%的常住人口城市化率，只是戶籍人口城鎮(zhèn)化率2015年也達到了43.8%，城鎮(zhèn)化水平也比1978年提高了25.9個百分點，這意味著除了城市人口自身的增長之外，還有數(shù)以億計的農(nóng)民也通過各種途徑變成了城市人口，完全實現(xiàn)了城市化，而且還有1.6億在城市的農(nóng)民工也實現(xiàn)了“半城市化”，怎么能說中國城市化只是“化地不化人”呢？現(xiàn)在存在的問題是想辦法實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，消除“半城市化”現(xiàn)象，糾正“化地多、化人少”的人口城市化滯后于土地城市化的偏差。
雖然存在城鄉(xiāng)差距擴大的現(xiàn)象，但是由此不能斷定中國農(nóng)民沒有分享城市現(xiàn)代化的好處。中國并不是只有城市居民享受到了城市現(xiàn)代化的好處，農(nóng)民也在一定程度上分享了城市化的益處，數(shù)以億計的農(nóng)民變成了市民，享受到了城市化的好處，數(shù)以億計的農(nóng)民工到城市務工經(jīng)商，使得農(nóng)民有了第二個就業(yè)渠道和收入來源，不少地方甚至超過了務農(nóng)收入，城市先進的生產(chǎn)、生活方式和物質(zhì)、精神文明也開始向農(nóng)村傳播、擴散。改革開放以前去過中國農(nóng)村的人現(xiàn)在再到農(nóng)村去走走看看，就會有“中國農(nóng)村變化也很大”的深切感受?，F(xiàn)在面臨的問題只是城市居民分享的城市化好處比農(nóng)民多一些，這正是現(xiàn)在正在通過相關(guān)制度的改革和創(chuàng)新、實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村的政策加以解決的問題。而且，城鄉(xiāng)差距擴大的原因也不僅是城市化及其道路有偏差，還包括農(nóng)業(yè)的弱勢地位和落后狀態(tài)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式有缺陷、還沒有實現(xiàn)現(xiàn)代化、農(nóng)民收入很難增加，中國還處在世界產(chǎn)業(yè)價值鏈的低端、農(nóng)民工的素質(zhì)還不高、還只能賺取很低的加工費等多方面的因素。
文教授認為“城市化的真諦是農(nóng)村人口進城定居”，而且“只有一條”，這種觀點值得商榷。所謂“城市化的真諦”應該是指城市化的主要動因、核心內(nèi)容、根本目的，從主要動因和根本目的來看，“農(nóng)村人口進城定居”都不是城市化的真諦，從城市化的核心內(nèi)容來看，“農(nóng)村人口進城定居”也不是城市化的唯一真諦，至多只是其中之一。首先，“農(nóng)村人口進城定居”不是城市化的主要動因，從最基本的動因來看，工業(yè)化是城市化的根本動因，城市化是工業(yè)化的必然要求和結(jié)果，這就是人們經(jīng)常說的“工業(yè)化是城市化的發(fā)動機、城市化是工業(yè)化的促進器”，沒有工業(yè)化不可能有城市化，所有發(fā)達國家的城市化都主要是工業(yè)化推動的產(chǎn)物；其次，城市化的核心內(nèi)容也不是只有一個，而是兩個，一是二、三產(chǎn)業(yè)（即非農(nóng)產(chǎn)業(yè)）在城市的集聚和發(fā)展，二才是“農(nóng)村人口進城定居”，而且前者是后者的必要條件，如果沒有前者，就不能提供必要的就業(yè)機會，“農(nóng)村人口進城定居”的結(jié)果，就是形成大規(guī)模的城市貧民窟；最后，“農(nóng)村人口進城定居”也不是城市化的根本目的，城市化的根本目的是要最終消除工農(nóng)、城鄉(xiāng)差別，向農(nóng)村普及城市先進的生產(chǎn)、生活方式和物質(zhì)、精神文明，總之是要實現(xiàn)全社會的現(xiàn)代化。所以，文教授依據(jù)這種對城市化真諦的理解而設(shè)計出來的城市化道路和主張，不可避免地會存在嚴重缺陷。
文教授認為，中國走的是政府主導的外生型城市化道路，嚴重偏離全球城市化的普遍規(guī)律，應該改變?yōu)槭袌鲋鲗?、政府輔助的內(nèi)生型城市化之路，這種觀點也可能不十分符合中國的實際，也不完全正確?！段崦駸o地》提出四條所謂“放諸四海而皆準”的“城市化的基本規(guī)律，概言之就是：（1）城市化以糧食安全為前提；（2）城市化中崛起的城市必須有自己的政治、經(jīng)濟功能；（3）城市化必須消化農(nóng)村人口；（4）城市化必須是內(nèi)生型，由市場主導的窮盡集聚效應的過程才是可持續(xù)的”。按照這四條所謂城市化的普遍規(guī)律，對照中國城市化的實際情況，中國的城市化及其道路并沒有“嚴重偏離全球城市化的普遍規(guī)律”：第一條是中國特別重視強調(diào)的，也做到了；第二條基本上做到了，雖然出現(xiàn)了少數(shù)所謂“鬼城”，但是絕大多數(shù)新興城市都“有自己的政治、經(jīng)濟功能”，最典型就是深圳；第三條雖然存在“半城市化”現(xiàn)象，但是中國城市化完全消化了數(shù)以億計的農(nóng)村人口、還“半消化”了1.6億農(nóng)民工，成績非常突出；至于第四條應該如何理解、是否完全正確，是值得商榷的。文教授的所謂“內(nèi)生型城市化道路”實際上就是市場主導的城市化道路，所謂“外生型城市化道路”則是政府主導的城市化道路，無論這里的“主導”怎么理解，有一點是確定的，即實現(xiàn)城市化雖然也要發(fā)揮市場的決定性作用，但是政府的重要作用也是不可或缺的，而且在城市化過程中政府的作用可能更為重要，因為城市化涉及的一個特別重要的資源——土地的配置至少是不能完全由市場配置的。的確，西方發(fā)達國家雖然主要是在市場的作用下成功實現(xiàn)城市化的，但是它們的城市化是走過彎路的，城市化道路也存在偏差，曾經(jīng)造成城市剝削農(nóng)村、城鄉(xiāng)差別擴大、城市病和農(nóng)村病嚴重等經(jīng)濟社會問題，中國是不能完全照搬的。而且大多數(shù)主要采用市場調(diào)節(jié)的發(fā)展中國家的城市化，都是不成功的，最典型的就是印度。最近筆者花了2個多小時的時間在區(qū)內(nèi)部人士的帶領(lǐng)下考察了印度第一大、世界第二大貧民窟——印度孟買的“達拉維”（Dharavi），1.75平方公里的土地上居住著100多萬人，筆者親身感受到的貧民窟的狀況，可以用四個字來形容，那就是“慘不忍睹”！正是由于中國沒有完全照搬包括西方發(fā)達國家在內(nèi)的私有化、市場化的城市化道路,走的是中國特色的城鎮(zhèn)化道路，中國城市化才可能在短短的三十多年的時間內(nèi)取得前所未有的驚人進展。中國現(xiàn)在的確要更多發(fā)揮市場在城市化中的作用，但是決不能放棄政府在城市化過程中的規(guī)劃和調(diào)控作用，尤其是城鄉(xiāng)土地使用的必要合理管制，決不能搞土地私有化、讓土地市場化、自由買賣，因為土地資源的特殊性決定其配置至少不能完全市場化，土地私有化、土地配置市場化不僅不能解決中國城市化過程中存在的問題，甚至還會產(chǎn)生更多更嚴重的經(jīng)濟社會問題。
必須特別指出的是，文貫中教授針對中國城市化過程中存在的“偽城市化”“半城市化”“化地不化人”、城市建設(shè)的“大躍進”和“貴族化”現(xiàn)象、農(nóng)民工在城市難以安居、所謂農(nóng)民工“妻離子散、留守兒童、空巢老人”等問題和缺陷，提出的“城市降低房價最有效的辦法，便是增加城市用地的供應”，“保護耕地不應該損害城市化的正常進行”，“農(nóng)村人口的大部分今后應該逐漸流向服務業(yè)”，政府應該“向農(nóng)民提供更多的廉租房”，“對現(xiàn)有符合城規(guī)和區(qū)劃的‘小產(chǎn)權(quán)房’，盡速采取補繳土地交易稅、土地物產(chǎn)稅、土地增值稅等方式加以合法化”，“相對于提高城市自我現(xiàn)代化水平，提高真實城市化率才是城市化的真諦，也是當務之急”等對策建議，都是值得參考采納的。
五、評張曙光的“中國城市化道路的是非功過”中的相關(guān)論述
張曙光教授主要是對賀雪峰的《道路》一書的觀點和提法進行了商榷、提出了不同看法，本文認為《功過》的許多商榷意見都是有道理的，主要有：《道路》先說城市化“與制度無關(guān)”，后面又講“中國城市化顯然與一般發(fā)展中國家的城市化有很大的差異，造成這種差異的原因卻恰恰是因為中國獨特的制度安排”，相關(guān)的制度安排在中國成功的城市化中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，的確是前后不一、自相矛盾，《功過》正確地指出城市化不是與制度無關(guān)，而是與制度緊密相關(guān)。
《道路》說“歐美日的城市化可以說是既好又快、有質(zhì)有量的城市化，這些國家城市化率高，城市建設(shè)好，城市居民收入有保障，住得下來、生活得好”，《功過》一文指出“歐美日在城市化的初期和過程中也存在著臟亂差和貧民窟之類的問題”。本文也認為籠統(tǒng)地說歐美日的城市化既好又快、有質(zhì)有量不符合實際，翻翻歐美日工業(yè)化和城市化發(fā)展的歷史就可以知道，歐美日在城市化的全過程中特別是初期和中期也存在各種甚至很嚴重的“城市病”和“農(nóng)村病”，即使是處于現(xiàn)在的發(fā)達階段，也還存在不少問題，很難稱得上“又好又快”。
《道路》斷言“對于后發(fā)外生型現(xiàn)代化大國，成功的工業(yè)化道路幾乎都是重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，德國、蘇聯(lián)、日本均是如此。新中國也選擇了重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略”《功過》指出德國和日本都不是如此，雖然蘇聯(lián)和中國是如此，但是都“不成功”。實際上，在工業(yè)化的不同階段，主導產(chǎn)業(yè)是不一樣的，工業(yè)化初期是以輕工業(yè)主導，工業(yè)化中期是以重工業(yè)為主導，工業(yè)化后期或者說發(fā)達的工業(yè)化階段是以服務業(yè)為主導，這是被發(fā)達國家工業(yè)化實踐證明的普遍規(guī)律，從工業(yè)化初期的產(chǎn)業(yè)選擇方面來看，實際上可以說成功的工業(yè)化道路都不是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，相反成功的都是先發(fā)展輕工業(yè)，英國、法國、德國、美國、日本，無不如此，蘇聯(lián)和中國由于國際國內(nèi)經(jīng)濟政治軍事的多種原因，再加上理論認識上的偏差，都選擇了重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，雖然取得了重大成就，但是都違背了客觀經(jīng)濟規(guī)律，走了彎路，盡管付出了巨大的代價，都還沒有成為發(fā)達的工業(yè)化國家。
此外，在如何評價中國農(nóng)村的土改、合作化、公社化，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)到底是保護農(nóng)民，還是限制、犧牲農(nóng)民，小農(nóng)經(jīng)濟和“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半農(nóng)”的作用和問題，農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營方式與“中堅農(nóng)民+老人農(nóng)業(yè)”和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系及其應對，城市化的主要問題是要保護農(nóng)民的返鄉(xiāng)權(quán)利還是如何主張和實現(xiàn)農(nóng)民的進城權(quán)利，中國有沒有“貧民窟”、中國的“城中村”是不是國外的“城市貧民窟”，中國農(nóng)村是不是“牧歌式的世外桃源”等方面，《功過》都提出了與《道路》不同的看法，由于篇幅所限，本文不展開評述。
實事求是地說，張曙光教授對《道路》提出的商榷意見，的確正確地指出了賀雪峰教授著作中存在的不足，提出了一些有價值的看法和主張；顯得不足的是對什么是中國城市化道路的是非功過缺乏明確正面的論述，更可惜的是沒有評論《道路》最值得商榷的關(guān)于中國走出中等收入陷阱、實現(xiàn)城市化和現(xiàn)代化的道路的核心觀點，而且《功過》的有些觀點可能也需要再商榷。比如：《功過》一方面承認“孫中山曾經(jīng)提出了‘地利共享’和‘漲價歸公’，確有一定道理，賀教授指出把歸公的地利作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，確是一種地利共享的正確做法”，這實際上就是肯定了土地財政的合理性和作用，只是應該改進完善；另一方面又認為“土地財政無法律依據(jù)，是現(xiàn)行財政體制弊端的集中反映”，甚至“違憲”，土地財政就應該取消，這就產(chǎn)生了矛盾，到底應該怎么辦，《功過》沒有說明。
《功過》強調(diào)資本下鄉(xiāng)對于打破城鄉(xiāng)分割、推動中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要意義，但是也不能忽視資本下鄉(xiāng)存在的與農(nóng)民爭土地、爭利益、違規(guī)改變土地用途的問題，是應該進行必要的管理和限制的。
《功過》斷言“我們的城市化是政府和官員主導的城市化，就像我們的經(jīng)濟是政府主導的經(jīng)濟發(fā)展一樣，從理念、制度到政策一切都是以政府和官員的愿望、權(quán)力和利益為中心設(shè)計和安排的”，這種觀點就更值得商榷了。不知這里的“政府和官員主導”是什么意思，如果是指經(jīng)濟發(fā)展、城市化進程主要是由政府和官員決定和調(diào)節(jié)控制的話，那就是不符合中國實際情況的論斷。因為，中國通過三十多年的改革開放，已經(jīng)基本上把傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟體制了，市場已經(jīng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用甚至決定性作用了，現(xiàn)在絕大部分公有和私有企業(yè)主要都是按照市場信號進行決策、生產(chǎn)經(jīng)營活動主要是由市場機制調(diào)節(jié)的，并不是主要由政府和官員決定和調(diào)節(jié)控制的，改革開放以來中國城市化快速推進、大量人力物力財力向城市的流動集聚、城市建設(shè)取得舉世矚目的驚人成就，市場都發(fā)揮了重要作用，有的甚至是起了決定性作用。最突出是政府以前是害怕、限制農(nóng)民進城的，不正是市場沖破了政府制定的戶籍制度的限制嗎？農(nóng)民不能進城，城市化能推進嗎？能說中國的“城市化是政府和官員主導的城市化”、不是市場推動的城市化嗎？實際上，中國城市化是市場推動、政府導向的城市化。至于“從理念、制度到政策一切都是以政府和官員的愿望、權(quán)力和利益為中心設(shè)計和安排的”的說法，則有些令人莫名其妙、不知道是要表達什么意思。所謂理念有每個人的理念、少數(shù)人、多數(shù)人甚至全體國民的理念，這是由不同層次、范圍的人形成和提出，是不能由政府和官員設(shè)計和安排的，只是全體國民的理念或者說國家的理念，則可以由政府集中統(tǒng)一起來由政府代表國民提出，這本身沒有對錯的問題，只有一個政府集中統(tǒng)一代表國民提出的理念是否符合民意的問題。而且，這種說法也不符合實際，中國的制度和政策并不“一切都是”政府和官員制定的，至少還有各級人民代表大會、共產(chǎn)黨和各種社會管理機構(gòu)；即使是由政府和官員制定的制度和政策，也不能籠統(tǒng)絕對地斷定“一切都是以政府和官員的愿望、權(quán)力和利益為中心設(shè)計和安排的”，這實際上就是說中國的政府和官員都是利用自己掌握的權(quán)力、從自己的愿望出發(fā)、以自身的利益為中心、不注重人民群眾的愿望和要求、當自身的愿望和利益與人民群眾的愿望和利益發(fā)生沖突時會不顧后者去制定制度和政策的，這顯然是不符合中國實際情況的。如果真是如此，中國政府和官員制定的制度和政策就都會存在嚴重偏差甚至完全錯誤，就不符合實際，就得不到人民群眾的擁護、支持和執(zhí)行，就不能有效實施和持續(xù)，也就不可能在經(jīng)濟社會發(fā)展中取得成效。眾所周知，中國的實際情況并非如此，不少甚至恰恰相反，不然，中國改革開放以來的經(jīng)濟發(fā)展和城市化就不可能取得舉世矚目的巨大成就。并且，制定制度和政策是政府和官員的主要職責和工作之一，本身沒有什么好壞之分、也沒有什么可以指責的，可以而且應該評判的是政府和官員制定的制度和政策是否正確、合理、有效。
六、正確認識中國城鎮(zhèn)化及其道路的是非功過
從以上對賀雪峰、文貫中、張曙光三位教授相關(guān)論著和主要觀點的評述可見，這三位學者的看法都有正確的方面，都在一定程度上或者某些方面指出了中國城市化及其道路的是非功過，但都存在不足：一是把城市化與城市化道路不加區(qū)別地混同論述，使得觀點不太準確、清晰，雖然兩者緊密相關(guān)，而且后者決定前者，道路是城市化狀況和特征的主要決定性因素，道路特點決定城市化狀況特征，狀況特征反映道路特點，但是兩者畢竟不是一回事，城市化是過程、道路是方式，不能畫等號、混用。二是分析判斷和對策主張都存在片面性，要么總體否定、要么總體肯定，都只強調(diào)一個方面，不完全符合客觀實際，甚至不太準確、存在重大偏差，的確需要予以澄清，求得正確認識。
究竟應該如何評價改革開放以來中國城鎮(zhèn)化的利弊得失、中國城鎮(zhèn)化道路的是非功過，筆者已經(jīng)有過一些正面論述：
在與何志揚和黃錕合著、2009年12月出版的《中國城鎮(zhèn)化與特色城鎮(zhèn)化道路》一書中，在概述城市化及其道路基本理論與國內(nèi)外研究、回顧和比較主要發(fā)達國家、主要發(fā)展中國家的城市化及其道路的成功經(jīng)驗和失敗教訓的基礎(chǔ)上，比較全面系統(tǒng)地論述了改革開放前后的中國城鎮(zhèn)化的歷程（包括發(fā)展階段、主要特征、成就和問題、制約因素和動因、基本經(jīng)驗和啟示），分析了中國城鎮(zhèn)化的特殊性、現(xiàn)狀和前景，比較了中國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路與中國特色的城鎮(zhèn)化道路的具體內(nèi)容、特征、是非功過，說明了中國城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)二元制度的關(guān)系。
在《當代財經(jīng)》2013年第9期發(fā)表的《中國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量問題和健康發(fā)展》中，分析和論述了近年中國城鎮(zhèn)化存在的六個滯后和十大問題，提出了解決的主要途徑是以農(nóng)民工市民化為重點、協(xié)調(diào)“兩個非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化”、大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)以支撐城鎮(zhèn)化、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐、實現(xiàn)“四化同步”、加快中西部城鎮(zhèn)化步伐、形成新的城市群“增長極”、多渠道籌措城鎮(zhèn)化資金、深化城鄉(xiāng)二元制度改革以創(chuàng)新制度、轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展方式、嚴格城鎮(zhèn)規(guī)劃、加強城鎮(zhèn)建設(shè)、提高城鎮(zhèn)管理水平、城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)并舉。
在國務院發(fā)展研究中心主辦的《經(jīng)濟要參》2013年第22期上刊發(fā)的《新型城鎮(zhèn)化“新”在何處？》、《管理學刊》2014年第6期《新型城鎮(zhèn)化與舊型城鎮(zhèn)化之比較》中，則提出新型城鎮(zhèn)化的主要特征和優(yōu)點是，以人為核心、以提高質(zhì)量為關(guān)鍵、以農(nóng)民工市民化為首要任務，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和服務化協(xié)調(diào)推進，工農(nóng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，“兩個非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化”協(xié)調(diào)、土地節(jié)約高效利用，城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)和空間布局合理、城鎮(zhèn)化地區(qū)差異縮小，多渠道籌集城鎮(zhèn)化資金，集約緊湊、智能高效、綠色低碳、文化傳承、城鎮(zhèn)建設(shè)和管理水平更高，以市場推動、政府促進，統(tǒng)籌規(guī)劃、分類指導、積極、穩(wěn)妥、有序、扎實推進。
為了避免過多的重復，本文不再對中國城市化及其道路的利弊得失、是非功過展開全面系統(tǒng)論述，只是從總體上慨括說明筆者的基本看法。
（一）中國城鎮(zhèn)化的巨大進展及其原因
1.驚人成就。改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化加速推進，城鎮(zhèn)化水平大幅度提高，取得有目共睹的驚人成就：城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%上升到2015年的56.1%，不是完全“化地不化人”，城鎮(zhèn)數(shù)量由1978年的193個增加到2014年的655個，城市和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成就巨大，基本改變城鎮(zhèn)化長期滯后于工業(yè)化的狀況，形成三大城市群、大中小城市和小城鎮(zhèn)并舉的格局，擴大了市場需求，增加了就業(yè)，推動了經(jīng)濟社會發(fā)展，促進了工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、經(jīng)濟服務化，吸納了數(shù)以億計的農(nóng)村剩余勞動力，開辟了農(nóng)民增收的新渠道，農(nóng)民多少也分享了城鎮(zhèn)化的成果，在一定程度上普及了城市先進的生產(chǎn)和生活方式，提高了城鄉(xiāng)居民的生活水平和生活質(zhì)量，在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期基本維持了難得的社會穩(wěn)定。
2.取得驚人成就的主要原因?？偟膩碚f是，改革開放和傳統(tǒng)重工業(yè)優(yōu)先排斥城市化的發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，加快了工業(yè)化進程，增加了收入，創(chuàng)造了更多非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機會，為城鎮(zhèn)化提供了產(chǎn)業(yè)支撐和資金支持，極大地推動了城鎮(zhèn)化；現(xiàn)行農(nóng)地集體所有制和家庭承包制，解放了大批農(nóng)村剩余勞動力，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供了充足價廉的勞動力和廉價的土地，為農(nóng)民提供了一條保障線，基本維持了社會穩(wěn)定；戶籍制度限制農(nóng)民進城的束縛被沖破，又為數(shù)以億計的農(nóng)民進城務工經(jīng)商提供了可能性；政府的征地制度和土地財政制度在一定程度上實現(xiàn)了地利共享、漲價歸公，為城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供有力的資金支持。
（二）中國城鎮(zhèn)化現(xiàn)在面臨的主要問題和缺陷及其產(chǎn)生的原因
1.主要問題和缺陷。中國城鎮(zhèn)化現(xiàn)在已經(jīng)不是在數(shù)量上的速度太慢、水平太低、嚴重滯后的問題，而是在城鎮(zhèn)化質(zhì)量方面存在突出問題和缺陷，主要是，人口城鎮(zhèn)化滯后于人口非農(nóng)化、人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展，人口非農(nóng)化滯后于農(nóng)地非農(nóng)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)建設(shè)和管理滯后于人口城鎮(zhèn)化，“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象突出，“兩個非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化”不協(xié)調(diào)，存在“被城鎮(zhèn)化”“大躍進城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象、“貴族化”傾向，土地增值收益的分配和使用不完全合理，城鎮(zhèn)居民分享的城鎮(zhèn)化成果比農(nóng)民多，城鄉(xiāng)差別擴大，城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，城鎮(zhèn)化的地區(qū)差異較大，城鎮(zhèn)建設(shè)滯后，城市生存條件不佳，環(huán)境質(zhì)量不優(yōu)。提高質(zhì)量是中國現(xiàn)在城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關(guān)鍵。
2.問題和缺陷產(chǎn)生的基本原因。一是不利的客觀條件，中國需要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的農(nóng)民的絕對數(shù)量十分龐大，所需的城鎮(zhèn)化資金數(shù)額巨大、短期難以籌集、人口眾多、就業(yè)形勢嚴峻、人多地少、人均資源占有量低、糧食安全問題突出，嚴重制約中國城鎮(zhèn)化，使得面臨的困難問題更多更大。二是城鎮(zhèn)化道路和發(fā)展戰(zhàn)略存在偏差，有的為了通過征地增加財政收入、發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)推動經(jīng)濟增長、做出以GDP為主要標志的政績，盲目、片面追求城鎮(zhèn)化速度和水平，存在重工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，輕農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展戰(zhàn)略偏差，忽視農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民利益，引起“過度城鎮(zhèn)化”“被城鎮(zhèn)化”；有的城鎮(zhèn)化的出發(fā)點和目標定位不正確，偏向城市和富人、過于超前，城市規(guī)劃、建設(shè)、管理水平不高，導致城鎮(zhèn)化的“貴族化”。三是相關(guān)制度不完善是重要原因，社保、戶籍、住房、土地、就業(yè)、教育等制度不健全，再加上城鎮(zhèn)化特別是農(nóng)民市民化的資金不足，造成“半城鎮(zhèn)化”；城鄉(xiāng)有別的二元制度嚴重阻礙著農(nóng)民工的市民化，戶籍制度先是限制農(nóng)民進城，現(xiàn)在是使非農(nóng)化的農(nóng)民工不能成為市民、實現(xiàn)市民化；社會保障制度不健全，農(nóng)民工缺乏社會保障，難以融入城鎮(zhèn)，還要以土地作為最后一條保障線，不可能完全離開土地；就業(yè)制度不合理，農(nóng)民工就業(yè)受歧視，難以在城鎮(zhèn)“樂業(yè)”；住房制度不公平，農(nóng)民工享受不到城鎮(zhèn)居民同等待遇，無法安居；土地占用、流轉(zhuǎn)、使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度不完善，造成土地閑置拋荒現(xiàn)象，也使得農(nóng)民工難以離開土地，完全融入城鎮(zhèn)，即使離開土地也得不到合理的補償；土地征用和土地財政制度、土地增值收益分配和使用制度有缺陷，土地腐敗問題嚴重，對失地農(nóng)民的補償不足，對農(nóng)村和農(nóng)民反哺也不夠；教育制度有缺陷，在家鄉(xiāng)作為留守兒童難以受到良好教育，在城鎮(zhèn)農(nóng)民工子女受歧視、農(nóng)民工培訓不足。制度不完善是當前推進城鎮(zhèn)化的主要障礙。
中國城市化的成就和問題缺陷，反映了城鎮(zhèn)化道路的是非功過。改革開放以來中國城鎮(zhèn)化之所以取得巨大成就（功）和存在突出問題和缺陷（過），除了中國國情和客觀條件之外，主要原因是城鎮(zhèn)化道路存在“是”和“非”，有“是”才有“功”，有“非”才有“過”。
（三）中國城市化道路的“是”
中國城市化道路的“是”主要表現(xiàn)為，轉(zhuǎn)變了重工業(yè)優(yōu)先、限制城鎮(zhèn)化發(fā)展的傳統(tǒng)工業(yè)化戰(zhàn)略，實行了適應工業(yè)化和經(jīng)濟社會發(fā)展要求的積極推進城鎮(zhèn)化進程的新戰(zhàn)略，充分利用發(fā)揮了廉價勞動力和廉價土地的優(yōu)勢；適應市場經(jīng)濟的要求，發(fā)揮市場配置和聚集各種資源的作用，逐步放開了人口流動的限制，采取了允許和支持農(nóng)民進城務工經(jīng)商的政策；實行國家規(guī)劃、壟斷征用、招拍掛、增減掛鉤的農(nóng)地非農(nóng)化制度，既滿足了城鎮(zhèn)化的土地需求，又保護了耕地；改變了城市建設(shè)和發(fā)展完全由政府包辦特別是中央政府控制的體制，放權(quán)讓利給各級地方政府，調(diào)動了地方推進城鎮(zhèn)化的積極性，采取包括引進外資在內(nèi)的多渠道籌措城鎮(zhèn)化資金，特別是通過實行征地補償、土地財政制度，提供了大量城鎮(zhèn)化資金；實行了由先提倡發(fā)展小城鎮(zhèn)、后重視發(fā)展大城市轉(zhuǎn)向強調(diào)大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)并舉、鼓勵形成城市圈帶網(wǎng)群的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)和空間布局的方針轉(zhuǎn)變；發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，學習借鑒了發(fā)達國家城市建設(shè)和管理的大量先進技術(shù)和有益經(jīng)驗教訓。
（四）中國城市化道路的“非”
中國城市化道路的“非”主要表現(xiàn)為，沒有根本變革城鄉(xiāng)有別的社會保障制度、戶籍制度、就業(yè)制度、土地制度、住房制度、教育制度，使得農(nóng)民工難以在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)、城鎮(zhèn)化難以持續(xù)有效推進、農(nóng)村剩余勞動力無法持久穩(wěn)定轉(zhuǎn)移、土地的閑置和浪費；政府征地制度和土地財政制度存在嚴重缺陷，造成腐敗現(xiàn)象突出，土地增值收益用于人口城鎮(zhèn)化特別是農(nóng)民工市民化太少，對失地農(nóng)民的補償不合理；存在重城市輕農(nóng)村、重土地城市化輕人口城市化、重政府的作用輕市場的作用、片面追求城鎮(zhèn)化速度和水平忽視城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效益的認識和政策偏差，這些也是中國城鎮(zhèn)化存在突出問題和缺陷的重要原因。上述這些“非”，實際上在中國城鎮(zhèn)化的問題和缺陷產(chǎn)生的基本原因的論述中已有說明。
從以上對中國城鎮(zhèn)化及其道路的是非功過的分析和說明可見，中國城鎮(zhèn)化的合理對策，應該是對癥下藥，全面深化改革、創(chuàng)新相關(guān)制度，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，多渠道籌措資金，積極穩(wěn)妥合理有效地推進以人為中心的健康的高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化。
注釋：略
作者簡介：簡新華,武漢大學經(jīng)濟發(fā)展研究中心教授,研究領(lǐng)域:中國經(jīng)濟改革和發(fā)展、社會主義經(jīng)濟理論、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟,著有《中國經(jīng)濟發(fā)展探索》等；曾衛(wèi),武漢大學經(jīng)濟與管理學院博士研究生。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《學術(shù)月刊》2016年第11期
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