日本是世界上最早出現都市農業的國家之一，1968年，日本的農業用地被大量編入城市街區的規劃，農業用地需要支付與住宅用地相同的稅金以及繼承稅，有一段時間，在日本，都市農業“不要論”盛行。20世紀90年代，隨著《改正綠地法》和《新農業法》的實施，日本都市農業多種功能越來越得到重視。2015年，日本通過了《都市農業振興基本法》，標志著日本都市農業迎來了新的轉折點。日本都市農業是極具日本特色的現象。作為一種特殊形態的現代農業，日本都市農業有其不可替代的功能作用，同時也存在著不少十分棘手的問題與困難。由于日本屬于小農經營的國家，人均農地占有規模小，這與我國特別是上海的情況比較接近，因此，日本發展都市農業的做法和其他西方國家相比更值得我們研究和借鑒。
日本都市農業的現狀
基本狀況。日本對都市農業在區域范圍上作了明確規定，即人口集中地區面積占可居住地面積5%以上，人口密度在500人以上的市町村。都市農業主要分布在城市化地區。2015年，日本從事都市農業的農家為22.8萬戶，約占全國總農家數252.8萬戶的9%;經營都市農業的耕地面積為8萬公頃，約占全國總耕地面積451.8萬公頃的2%;都市農業經營產值為4466億日元，占全國農業總產值5兆8366億日元的9%。再從都市農業生產經營的作物來看，蔬菜比重為64%，水果為5%，花卉為11%，稻米為8%，畜產品為8%。與全國平均24%、9%、5%、22%和31%形成鮮明的對比。如東京都、大阪府的都市農業主要生產蔬菜、水果，特別是不耐儲存運輸的綠葉菜占較大的比例。最高的東京行政區，蔬菜比重高達79%。
農業勞力。在都市農業中，農村勞力弱，兼業農戶比例高。由于經濟的發展，農村中各類農業勞動力外流現象嚴重。在日本的三大都市圈中，農業勞動力外流最為嚴重的是大阪府，其次為東京都。農村勞力的大量轉移，加快了都市農業日趨兼業化。在日本，農戶被劃分成三大類：一是專業農戶;二是以經營農業為主同時兼營他業，家庭收入以農業收入為主的第一類兼業農戶;三是以經營農外產業為主同時兼業農業，家庭收入以農外收入為主的第二類兼業農戶。與全國平均數相比，大城市都市農業中的第二類兼業農戶比重明顯較高。這表明，由于城市工業企業提供了大量的就業機會，都市農業區域內的農民的經濟生活已不再僅僅局限于占有和經營一小塊土地，而更主要的還在于從事其他行業。據統計，2015年都市農業農戶收入610萬日元中有65%來自不動產經營所得。
經營形態。由于城市的不斷擴大，日本都市農業在經營方面出現了兩極分化：一方面都市農業受城市和其他產業勞動報酬高的影響，地價高、勞動力價格也相對較高。同時正由于農業處在大城市內，因而在購買農用物資，吸引利用資金，及時掌握市民消費動向、了解口味喜好變化等方面具有不少優越性。因此一部分農戶根據這一實際情況，增加設施建設投入，依托先進的科學技術，充分利用現代化設施，發展節約土地的集約化經營方式。如實行蔬菜輪作、溫室大棚設施栽培、無土工廠化生產等，以此獲得較高的經濟效益。另一方面由于城市的不斷擴張使農業前景日趨黯淡，在都市農業區域內生產，其耕作條件往往比其他地區更困難。應該說，農業發展必須要有長期規劃，但事實上都市的農業的不確定更強，不少土地在不遠的將來都將被工廠、住宅等建筑物所蠶食，從而大大影響了中長期的農副業投資，不少農民鑒于這種認識都不愿再投資。由于日本是土地私有制國家，農戶都將農田視為財產，不愿放棄土地、放棄農業，以圖保值或升值。因此也有不少農戶采取粗放的耕作方式，或干脆棄耕，等待土地增值，以獲得比從事農業更高的收入。
日本都市農業的功能
日本的都市農業是整個現代化城市的一個有機組成部分。因此與一般農區相比，都市農業直接受到城市及其發展的影響。都市農業生產市民所需的蔬菜、水果、奶制品，為城市發展提供建設空間和更好的生活條件，如綠色空間、新鮮空氣等。在國際化大城市迅速發展的今天，日本的都市農業在經濟、社會和文化方面發揮了重要的作用。其主要功能有以下幾點：
為市民提供新鮮農副產品。在一切生產手段都能實現工廠化的今天，農業作為依賴自然和太陽的唯一產業，為人類生產各類農副產品，無論是在城市，還是在農區，這是其本身所有的內在功能。由于緊靠城市，與一般農區相比，市民更關心都市內生產的農產品是否受到污染，因此在都市范圍內生產收獲農作物，市民可以眼見為實，充滿安全感。同時都市農業生產還有其明顯的地理、科技、信息優勢，因此都市農業生產的各類優質、新鮮、衛生、安全的農副產品，主要是提供給大城市，以滿足市民多層次的需求，這已經成為都市農業的主要功能之一。其中最顯著的特點是利用各類現代化生產設施和先進技術，生產一般農區不易替代的不耐貯藏運輸的各種新鮮綠葉菜及部分水果。大阪府、東京都等大城市農民大多在較短時間內生產各種短期綠葉菜，有的地方年間收獲上市次數可達7～8次，由此確保了新鮮農產品的供給率和市場占有率。值得一提的是，不少地區還十分重視挖掘與開發富有本地特色的農副產品，以滿足市民各種需求。
為市民提供優質生活環境，提高生活質量。由于城市急劇擴張，都市被水門汀、建筑物所籠罩，熱島效應不斷加劇，氣候日趨惡化，因此在都市內殘留一些農地空間，發展一些以林果業栽培為主的綠化，既為城市增添了綠色，增加了觀賞景點，又改善了大城市的生態環境，提高了都市人的生活質量，自有其存在的價值。為了搞好都市農業中的綠化，日本先后出臺了《生產綠地法》和《改正綠地法》，這些法規的出臺，對保障三大都市圈內大城市都市農業的良好生態循環創造了條件，在增強水源涵養、防止砂土流失、促進城市氧化供應與大氣凈化以及保護野生鳥獸等方面都取得了明顯進展。
為市民提供休憩娛樂場所。為使市民在從事緊張勞動之余，能夠得到休閑調整，日本各大城市都在市民集中居住地創建了自然休養村、開設了市民農園和農業公園，并開展評選優秀農業景觀、舉辦農業節和農產品展評會，由此加強了生產者和消費者的相互交流和相互理解。市民通過參加各類農業活動，觀賞農業風景，擺脫紛雜的都市喧嘩，親近自然、親近農業，在大自然中休養身心，旅游休憩娛樂。都市農業提供的優美場所，已成為都市人生活中一個密不可分的組成部分。據民意調查，都市農業在為都市人提供休憩娛樂場所方面，發揮了以下幾方面的作用：一是提高了土地的利用率;二是滿足都市人體驗農業的需要;三是能夠體驗農業、了解農業、理解農業、發展農業;四是加強市民與農民之間的交流;五是利用空余時間進行適當的勞作，有益于增強體質;六是為孩子們提供學農基地，可以了解農業知識，增強熱愛農業的信心。
為市民提供防災御害的生存空間。由于城市土地少、人口多，各種建筑物毗鄰相接，加之日本是個地震多發國家，因此如果在都市內不留部分農地，將給防災御害帶來很大的困難和問題。現有的鑲嵌在城市社區內的農地可以增加空間，起到緩沖作用，防止大規模災害的發生發展，通過隔離空間來減少損失。同時一旦發生災害后，農地也可用作暫時避難所。如日本阪神大地震后，殘留在都市內的農地作為避難空地和緩沖帶發揮了很大的作用，減少了損失。此外，城市的進一步開發，林地、綠地不斷減少，各種保水機能和防洪能力相對減弱，現有的都市農地可以彌補因此帶來的不足。
日本的有關農業專家認為，都市農業除了所具有的經濟功能外，還有形成綠色空間、為城市市民提供休閑場所、保護國土環境、抗災御害、社會人文科學教育等功能，其他所有功能都稱之為公益功能。從總體來看，公益功能的作用明顯大于經濟功能，且公益功能都是無償向社會提供的。據日本農林水產省統計，如每年日本生產的稻米經濟效益為4兆日元，而其公益功能發揮產生的效益為12 兆日元。
日本都市農業面臨的問題及對策
不少日本專家與學者認為隨著大城市的不斷擴張，建設用地的繼續擴大，都市農業面臨農田被侵占、農產品被污染、農村年輕勞動力顯著減少等問題。對此，近年來，日本政府和地方政府、民間團體研究出臺了諸多建議對策，進行了有益的實踐和探索，取得了一定的成效。
制定法規，確保都市與農業長期共存。近年來，日本農村水產省及時調整農業發展戰略，確定了“以攻為守”的日本農村新戰略，目的是建立強有力的農村水產業和建設充滿魅力和富有活力的新農村，主要對策措施是擴大需求、增加農產品附加值、提高規模降低成本和發揮農業的多功能性。2015年，日本專門制訂了《都市農業振興基本法》，明確規定國家和地方政府在稅收減免、培育新型農業經營者、確保都市農業農地等方面對劃入市街化地區的都市農業采取相應的優惠政策措施，把農業規劃放到城市規劃中統一考慮，通過立法和規劃，讓農業作為城市的一個有機組成部分長期存在。著重抓好幾點：一是對已劃入保護范圍的土地依法固定下來，提升農產品供給功能，加快培育新型農業經營者。二是研究制訂有利于促進都市農業發展的稅費政策措施。三是進一步發揮都市農業多功能性的作用，大力倡導發展集生產、流通、加工于一體的農業“6次產業化”，通過產業融合發展，力爭使一次產業實現價值連鎖翻番。四是通過采用多種形式，增強全體國民對都市農業的理解和關心，繼續發展以體驗農業、親近農業為宗旨的觀光農園與市民公園。
增加投入，擴大農業規模經營。要維持和發展都市農業，必須繼續多渠道地籌集資金，增加對農業的投入，并進一步向專業化、區域化、社會化發展，因而對現有的零星農業必須使土地有計劃地向種田能手集中，提高其規模效率。通過新建農地中間托管機構，將分散、零星的土地擴大為成片成規模的農地(全國戶均經營1公頃)，進一步提高勞動生產率。引導農業經營形態呈現多樣化，增加農業組織經營體數量，提高農業法人化的比重(2015年占59%)。
加強培養，造就新規農業經營者。為緩解農業后繼無人的難題，需要拓展視野，采取綜合措施，培養與造就一批優秀的農業骨干：一是設定確保都市農業繼承者的專業基金會，以培育農業骨干、提高務農者勞動素質。為吸收農外人員從事農業，日本組織實施為期1~2年的農業實習培訓補助計劃，每人每年補貼150萬日元。如通過審定正式從事農業生產經營的，5年內每人每年政府補貼150萬日元。二是為女性充分發揮能力和開展活動創造必要的條件。三是重點投資，注重培養復合型人才。
對我國發展都市農業的啟示
辯證分析日本都市農業與我國都市農業的不同點。都市農業在世界各國廣泛存在，但因不同國家不同地區的社會政治制度、經濟發展水平、自然歷史條件差異很大，導致了各國都市農業產生和發展的起因、演變的過程也各不相同，表現形式各具特色，進而決定了其發展模式千差萬別，功能定位各有側重，不能照搬硬抄。日本的都市農業是私有制國家的都市農業，是經濟調整發展的結果，也是由制度產生的特殊形態的現代農業。由于大都市農村城市化進程的加快，近郊土地不斷非農化，造成農業的萎縮，于是強調確保殘留在城市中的零星土地，并發揮它在改善城市生態環境等方面的作用。應該說，日本都市農業是被動的、保持性的。日本的都市農業并不是十全十美的，也存在著不少負面效應，如生產的農產品受污染嚴重、生態環境日趨惡化、農業后繼乏人等。而我國的都市農業是伴隨著社會經濟的快速發展而由城郊型農業衍生出來的，是一種自上而下的行為，我國都市農業建設是主動的、是引領我國農業現代化發展方向的。發展都市農業應在吸收海外建設都市農業成功經驗的基礎上，發揮自己的長處，科學合理地做好規劃，建設有中國特色的都市農業，同時對一些不足取的問題應引以為戒，主動進行防止，以避免出現類似的問題和困難。這其中特別要注意土地的規劃應用，建設都市農業應把可持續發展、優化生態環境列為重要地位，絕不能鼠目寸光地以惡化環境的可悲代價換取暫時的高效。
強化政府在都市農業發展過程中的作用。一是采取多種形式，宣傳和推廣都市農業的理念，增強社會各界對都市農業功能與作用的認識，并將其納入城市發展政策與規劃的制定之中，并通過制定地方性法規予以保障。二是加強政府對都市農業用地的保護力度，完善配套鼓勵都市農業發展的優惠政策。三是加強政府對都市農業基礎設施建設的投入，加快建立與產前、產中、產后的社會化服務體系，促進一二三產業融合發展，提高都市農業的可持續發展能力。四是積極培養都市農業各類專門人才隊伍，加快培養新型農業經營者，提高務農人員的整體素質。
作者單位：上海市委農辦研究室
中國鄉村發現網轉自：中國農村網
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