日本是世界上最早出現(xiàn)都市農(nóng)業(yè)的國家之一，1968年，日本的農(nóng)業(yè)用地被大量編入城市街區(qū)的規(guī)劃，農(nóng)業(yè)用地需要支付與住宅用地相同的稅金以及繼承稅，有一段時間，在日本，都市農(nóng)業(yè)“不要論”盛行。20世紀90年代，隨著《改正綠地法》和《新農(nóng)業(yè)法》的實施，日本都市農(nóng)業(yè)多種功能越來越得到重視。2015年，日本通過了《都市農(nóng)業(yè)振興基本法》，標志著日本都市農(nóng)業(yè)迎來了新的轉(zhuǎn)折點。日本都市農(nóng)業(yè)是極具日本特色的現(xiàn)象。作為一種特殊形態(tài)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，日本都市農(nóng)業(yè)有其不可替代的功能作用，同時也存在著不少十分棘手的問題與困難。由于日本屬于小農(nóng)經(jīng)營的國家，人均農(nóng)地占有規(guī)模小，這與我國特別是上海的情況比較接近，因此，日本發(fā)展都市農(nóng)業(yè)的做法和其他西方國家相比更值得我們研究和借鑒。
日本都市農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀
基本狀況。日本對都市農(nóng)業(yè)在區(qū)域范圍上作了明確規(guī)定，即人口集中地區(qū)面積占可居住地面積5%以上，人口密度在500人以上的市町村。都市農(nóng)業(yè)主要分布在城市化地區(qū)。2015年，日本從事都市農(nóng)業(yè)的農(nóng)家為22.8萬戶，約占全國總農(nóng)家數(shù)252.8萬戶的9%;經(jīng)營都市農(nóng)業(yè)的耕地面積為8萬公頃，約占全國總耕地面積451.8萬公頃的2%;都市農(nóng)業(yè)經(jīng)營產(chǎn)值為4466億日元，占全國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值5兆8366億日元的9%。再從都市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的作物來看，蔬菜比重為64%，水果為5%，花卉為11%，稻米為8%，畜產(chǎn)品為8%。與全國平均24%、9%、5%、22%和31%形成鮮明的對比。如東京都、大阪府的都市農(nóng)業(yè)主要生產(chǎn)蔬菜、水果，特別是不耐儲存運輸?shù)木G葉菜占較大的比例。最高的東京行政區(qū)，蔬菜比重高達79%。
農(nóng)業(yè)勞力。在都市農(nóng)業(yè)中，農(nóng)村勞力弱，兼業(yè)農(nóng)戶比例高。由于經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村中各類農(nóng)業(yè)勞動力外流現(xiàn)象嚴重。在日本的三大都市圈中，農(nóng)業(yè)勞動力外流最為嚴重的是大阪府，其次為東京都。農(nóng)村勞力的大量轉(zhuǎn)移，加快了都市農(nóng)業(yè)日趨兼業(yè)化。在日本，農(nóng)戶被劃分成三大類：一是專業(yè)農(nóng)戶;二是以經(jīng)營農(nóng)業(yè)為主同時兼營他業(yè)，家庭收入以農(nóng)業(yè)收入為主的第一類兼業(yè)農(nóng)戶;三是以經(jīng)營農(nóng)外產(chǎn)業(yè)為主同時兼業(yè)農(nóng)業(yè)，家庭收入以農(nóng)外收入為主的第二類兼業(yè)農(nóng)戶。與全國平均數(shù)相比，大城市都市農(nóng)業(yè)中的第二類兼業(yè)農(nóng)戶比重明顯較高。這表明，由于城市工業(yè)企業(yè)提供了大量的就業(yè)機會，都市農(nóng)業(yè)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民的經(jīng)濟生活已不再僅僅局限于占有和經(jīng)營一小塊土地，而更主要的還在于從事其他行業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，2015年都市農(nóng)業(yè)農(nóng)戶收入610萬日元中有65%來自不動產(chǎn)經(jīng)營所得。
經(jīng)營形態(tài)。由于城市的不斷擴大，日本都市農(nóng)業(yè)在經(jīng)營方面出現(xiàn)了兩極分化：一方面都市農(nóng)業(yè)受城市和其他產(chǎn)業(yè)勞動報酬高的影響，地價高、勞動力價格也相對較高。同時正由于農(nóng)業(yè)處在大城市內(nèi)，因而在購買農(nóng)用物資，吸引利用資金，及時掌握市民消費動向、了解口味喜好變化等方面具有不少優(yōu)越性。因此一部分農(nóng)戶根據(jù)這一實際情況，增加設(shè)施建設(shè)投入，依托先進的科學(xué)技術(shù)，充分利用現(xiàn)代化設(shè)施，發(fā)展節(jié)約土地的集約化經(jīng)營方式。如實行蔬菜輪作、溫室大棚設(shè)施栽培、無土工廠化生產(chǎn)等，以此獲得較高的經(jīng)濟效益。另一方面由于城市的不斷擴張使農(nóng)業(yè)前景日趨黯淡，在都市農(nóng)業(yè)區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)，其耕作條件往往比其他地區(qū)更困難。應(yīng)該說，農(nóng)業(yè)發(fā)展必須要有長期規(guī)劃，但事實上都市的農(nóng)業(yè)的不確定更強，不少土地在不遠的將來都將被工廠、住宅等建筑物所蠶食，從而大大影響了中長期的農(nóng)副業(yè)投資，不少農(nóng)民鑒于這種認識都不愿再投資。由于日本是土地私有制國家，農(nóng)戶都將農(nóng)田視為財產(chǎn)，不愿放棄土地、放棄農(nóng)業(yè)，以圖保值或升值。因此也有不少農(nóng)戶采取粗放的耕作方式，或干脆棄耕，等待土地增值，以獲得比從事農(nóng)業(yè)更高的收入。
日本都市農(nóng)業(yè)的功能
日本的都市農(nóng)業(yè)是整個現(xiàn)代化城市的一個有機組成部分。因此與一般農(nóng)區(qū)相比，都市農(nóng)業(yè)直接受到城市及其發(fā)展的影響。都市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市民所需的蔬菜、水果、奶制品，為城市發(fā)展提供建設(shè)空間和更好的生活條件，如綠色空間、新鮮空氣等。在國際化大城市迅速發(fā)展的今天，日本的都市農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟、社會和文化方面發(fā)揮了重要的作用。其主要功能有以下幾點：
為市民提供新鮮農(nóng)副產(chǎn)品。在一切生產(chǎn)手段都能實現(xiàn)工廠化的今天，農(nóng)業(yè)作為依賴自然和太陽的唯一產(chǎn)業(yè)，為人類生產(chǎn)各類農(nóng)副產(chǎn)品，無論是在城市，還是在農(nóng)區(qū)，這是其本身所有的內(nèi)在功能。由于緊靠城市，與一般農(nóng)區(qū)相比，市民更關(guān)心都市內(nèi)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品是否受到污染，因此在都市范圍內(nèi)生產(chǎn)收獲農(nóng)作物，市民可以眼見為實，充滿安全感。同時都市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還有其明顯的地理、科技、信息優(yōu)勢，因此都市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各類優(yōu)質(zhì)、新鮮、衛(wèi)生、安全的農(nóng)副產(chǎn)品，主要是提供給大城市，以滿足市民多層次的需求，這已經(jīng)成為都市農(nóng)業(yè)的主要功能之一。其中最顯著的特點是利用各類現(xiàn)代化生產(chǎn)設(shè)施和先進技術(shù)，生產(chǎn)一般農(nóng)區(qū)不易替代的不耐貯藏運輸?shù)母鞣N新鮮綠葉菜及部分水果。大阪府、東京都等大城市農(nóng)民大多在較短時間內(nèi)生產(chǎn)各種短期綠葉菜，有的地方年間收獲上市次數(shù)可達7～8次，由此確保了新鮮農(nóng)產(chǎn)品的供給率和市場占有率。值得一提的是，不少地區(qū)還十分重視挖掘與開發(fā)富有本地特色的農(nóng)副產(chǎn)品，以滿足市民各種需求。
為市民提供優(yōu)質(zhì)生活環(huán)境，提高生活質(zhì)量。由于城市急劇擴張，都市被水門汀、建筑物所籠罩，熱島效應(yīng)不斷加劇，氣候日趨惡化，因此在都市內(nèi)殘留一些農(nóng)地空間，發(fā)展一些以林果業(yè)栽培為主的綠化，既為城市增添了綠色，增加了觀賞景點，又改善了大城市的生態(tài)環(huán)境，提高了都市人的生活質(zhì)量，自有其存在的價值。為了搞好都市農(nóng)業(yè)中的綠化，日本先后出臺了《生產(chǎn)綠地法》和《改正綠地法》，這些法規(guī)的出臺，對保障三大都市圈內(nèi)大城市都市農(nóng)業(yè)的良好生態(tài)循環(huán)創(chuàng)造了條件，在增強水源涵養(yǎng)、防止砂土流失、促進城市氧化供應(yīng)與大氣凈化以及保護野生鳥獸等方面都取得了明顯進展。
為市民提供休憩娛樂場所。為使市民在從事緊張勞動之余，能夠得到休閑調(diào)整，日本各大城市都在市民集中居住地創(chuàng)建了自然休養(yǎng)村、開設(shè)了市民農(nóng)園和農(nóng)業(yè)公園，并開展評選優(yōu)秀農(nóng)業(yè)景觀、舉辦農(nóng)業(yè)節(jié)和農(nóng)產(chǎn)品展評會，由此加強了生產(chǎn)者和消費者的相互交流和相互理解。市民通過參加各類農(nóng)業(yè)活動，觀賞農(nóng)業(yè)風(fēng)景，擺脫紛雜的都市喧嘩，親近自然、親近農(nóng)業(yè)，在大自然中休養(yǎng)身心，旅游休憩娛樂。都市農(nóng)業(yè)提供的優(yōu)美場所，已成為都市人生活中一個密不可分的組成部分。據(jù)民意調(diào)查，都市農(nóng)業(yè)在為都市人提供休憩娛樂場所方面，發(fā)揮了以下幾方面的作用：一是提高了土地的利用率;二是滿足都市人體驗農(nóng)業(yè)的需要;三是能夠體驗農(nóng)業(yè)、了解農(nóng)業(yè)、理解農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)業(yè);四是加強市民與農(nóng)民之間的交流;五是利用空余時間進行適當?shù)膭谧鳎幸嬗谠鰪婓w質(zhì);六是為孩子們提供學(xué)農(nóng)基地，可以了解農(nóng)業(yè)知識，增強熱愛農(nóng)業(yè)的信心。
為市民提供防災(zāi)御害的生存空間。由于城市土地少、人口多，各種建筑物毗鄰相接，加之日本是個地震多發(fā)國家，因此如果在都市內(nèi)不留部分農(nóng)地，將給防災(zāi)御害帶來很大的困難和問題。現(xiàn)有的鑲嵌在城市社區(qū)內(nèi)的農(nóng)地可以增加空間，起到緩沖作用，防止大規(guī)模災(zāi)害的發(fā)生發(fā)展，通過隔離空間來減少損失。同時一旦發(fā)生災(zāi)害后，農(nóng)地也可用作暫時避難所。如日本阪神大地震后，殘留在都市內(nèi)的農(nóng)地作為避難空地和緩沖帶發(fā)揮了很大的作用，減少了損失。此外，城市的進一步開發(fā)，林地、綠地不斷減少，各種保水機能和防洪能力相對減弱，現(xiàn)有的都市農(nóng)地可以彌補因此帶來的不足。
日本的有關(guān)農(nóng)業(yè)專家認為，都市農(nóng)業(yè)除了所具有的經(jīng)濟功能外，還有形成綠色空間、為城市市民提供休閑場所、保護國土環(huán)境、抗災(zāi)御害、社會人文科學(xué)教育等功能，其他所有功能都稱之為公益功能。從總體來看，公益功能的作用明顯大于經(jīng)濟功能，且公益功能都是無償向社會提供的。據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省統(tǒng)計，如每年日本生產(chǎn)的稻米經(jīng)濟效益為4兆日元，而其公益功能發(fā)揮產(chǎn)生的效益為12 兆日元。
日本都市農(nóng)業(yè)面臨的問題及對策
不少日本專家與學(xué)者認為隨著大城市的不斷擴張，建設(shè)用地的繼續(xù)擴大，都市農(nóng)業(yè)面臨農(nóng)田被侵占、農(nóng)產(chǎn)品被污染、農(nóng)村年輕勞動力顯著減少等問題。對此，近年來，日本政府和地方政府、民間團體研究出臺了諸多建議對策，進行了有益的實踐和探索，取得了一定的成效。
制定法規(guī)，確保都市與農(nóng)業(yè)長期共存。近年來，日本農(nóng)村水產(chǎn)省及時調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，確定了“以攻為守”的日本農(nóng)村新戰(zhàn)略，目的是建立強有力的農(nóng)村水產(chǎn)業(yè)和建設(shè)充滿魅力和富有活力的新農(nóng)村，主要對策措施是擴大需求、增加農(nóng)產(chǎn)品附加值、提高規(guī)模降低成本和發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性。2015年，日本專門制訂了《都市農(nóng)業(yè)振興基本法》，明確規(guī)定國家和地方政府在稅收減免、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者、確保都市農(nóng)業(yè)農(nóng)地等方面對劃入市街化地區(qū)的都市農(nóng)業(yè)采取相應(yīng)的優(yōu)惠政策措施，把農(nóng)業(yè)規(guī)劃放到城市規(guī)劃中統(tǒng)一考慮，通過立法和規(guī)劃，讓農(nóng)業(yè)作為城市的一個有機組成部分長期存在。著重抓好幾點：一是對已劃入保護范圍的土地依法固定下來，提升農(nóng)產(chǎn)品供給功能，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。二是研究制訂有利于促進都市農(nóng)業(yè)發(fā)展的稅費政策措施。三是進一步發(fā)揮都市農(nóng)業(yè)多功能性的作用，大力倡導(dǎo)發(fā)展集生產(chǎn)、流通、加工于一體的農(nóng)業(yè)“6次產(chǎn)業(yè)化”，通過產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，力爭使一次產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)價值連鎖翻番。四是通過采用多種形式，增強全體國民對都市農(nóng)業(yè)的理解和關(guān)心，繼續(xù)發(fā)展以體驗農(nóng)業(yè)、親近農(nóng)業(yè)為宗旨的觀光農(nóng)園與市民公園。
增加投入，擴大農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。要維持和發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，必須繼續(xù)多渠道地籌集資金，增加對農(nóng)業(yè)的投入，并進一步向?qū)I(yè)化、區(qū)域化、社會化發(fā)展，因而對現(xiàn)有的零星農(nóng)業(yè)必須使土地有計劃地向種田能手集中，提高其規(guī)模效率。通過新建農(nóng)地中間托管機構(gòu)，將分散、零星的土地擴大為成片成規(guī)模的農(nóng)地(全國戶均經(jīng)營1公頃)，進一步提高勞動生產(chǎn)率。引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營形態(tài)呈現(xiàn)多樣化，增加農(nóng)業(yè)組織經(jīng)營體數(shù)量，提高農(nóng)業(yè)法人化的比重(2015年占59%)。
加強培養(yǎng)，造就新規(guī)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。為緩解農(nóng)業(yè)后繼無人的難題，需要拓展視野，采取綜合措施，培養(yǎng)與造就一批優(yōu)秀的農(nóng)業(yè)骨干：一是設(shè)定確保都市農(nóng)業(yè)繼承者的專業(yè)基金會，以培育農(nóng)業(yè)骨干、提高務(wù)農(nóng)者勞動素質(zhì)。為吸收農(nóng)外人員從事農(nóng)業(yè)，日本組織實施為期1~2年的農(nóng)業(yè)實習(xí)培訓(xùn)補助計劃，每人每年補貼150萬日元。如通過審定正式從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的，5年內(nèi)每人每年政府補貼150萬日元。二是為女性充分發(fā)揮能力和開展活動創(chuàng)造必要的條件。三是重點投資，注重培養(yǎng)復(fù)合型人才。
對我國發(fā)展都市農(nóng)業(yè)的啟示
辯證分析日本都市農(nóng)業(yè)與我國都市農(nóng)業(yè)的不同點。都市農(nóng)業(yè)在世界各國廣泛存在，但因不同國家不同地區(qū)的社會政治制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、自然歷史條件差異很大，導(dǎo)致了各國都市農(nóng)業(yè)產(chǎn)生和發(fā)展的起因、演變的過程也各不相同，表現(xiàn)形式各具特色，進而決定了其發(fā)展模式千差萬別，功能定位各有側(cè)重，不能照搬硬抄。日本的都市農(nóng)業(yè)是私有制國家的都市農(nóng)業(yè)，是經(jīng)濟調(diào)整發(fā)展的結(jié)果，也是由制度產(chǎn)生的特殊形態(tài)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。由于大都市農(nóng)村城市化進程的加快，近郊土地不斷非農(nóng)化，造成農(nóng)業(yè)的萎縮，于是強調(diào)確保殘留在城市中的零星土地，并發(fā)揮它在改善城市生態(tài)環(huán)境等方面的作用。應(yīng)該說，日本都市農(nóng)業(yè)是被動的、保持性的。日本的都市農(nóng)業(yè)并不是十全十美的，也存在著不少負面效應(yīng)，如生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品受污染嚴重、生態(tài)環(huán)境日趨惡化、農(nóng)業(yè)后繼乏人等。而我國的都市農(nóng)業(yè)是伴隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展而由城郊型農(nóng)業(yè)衍生出來的，是一種自上而下的行為，我國都市農(nóng)業(yè)建設(shè)是主動的、是引領(lǐng)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展方向的。發(fā)展都市農(nóng)業(yè)應(yīng)在吸收海外建設(shè)都市農(nóng)業(yè)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，發(fā)揮自己的長處，科學(xué)合理地做好規(guī)劃，建設(shè)有中國特色的都市農(nóng)業(yè)，同時對一些不足取的問題應(yīng)引以為戒，主動進行防止，以避免出現(xiàn)類似的問題和困難。這其中特別要注意土地的規(guī)劃應(yīng)用，建設(shè)都市農(nóng)業(yè)應(yīng)把可持續(xù)發(fā)展、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境列為重要地位，絕不能鼠目寸光地以惡化環(huán)境的可悲代價換取暫時的高效。
強化政府在都市農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中的作用。一是采取多種形式，宣傳和推廣都市農(nóng)業(yè)的理念，增強社會各界對都市農(nóng)業(yè)功能與作用的認識，并將其納入城市發(fā)展政策與規(guī)劃的制定之中，并通過制定地方性法規(guī)予以保障。二是加強政府對都市農(nóng)業(yè)用地的保護力度，完善配套鼓勵都市農(nóng)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策。三是加強政府對都市農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，加快建立與產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的社會化服務(wù)體系，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提高都市農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。四是積極培養(yǎng)都市農(nóng)業(yè)各類專門人才隊伍，加快培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，提高務(wù)農(nóng)人員的整體素質(zhì)。
作者單位：上海市委農(nóng)辦研究室
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村網(wǎng)
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