日本屬于人多地少、資源緊缺型農業，長期以來，在一系列政策的作用下，農業現代化水平不斷提升，主要農產品生產持續發展，近年來，日本農業發展也面臨著諸多難題，農業正在朝著一些新的方向發展。
日本農業發展及演變
上世紀60年代開始，日本經濟進入高速增長階段，工農業收入差距拉大，農業剩余勞動力向非農或農外轉移，帶來農戶數量減少；與此同時，消費需求增長和消費需求結構改變對農業發展和農產品供給提出的新要求。在這樣的背景下，1961年開始出臺并實施《農業基本法》。目標是農業勞動力向外轉移背景下，促使耕地集中和農業經營者規模擴大，從而提升農業生產率；對應消費者需求優化農業生產結構；培育農業經營人才，通過農業發展提升收入水平，縮小農業與其他產業的收入差距。在政策方面，包括生產政策：注重提高農業生產率；價格和流通政策：注重穩定農產品價格、提高農業收入；結構政策：注重農業經營規模擴大、現代農業發展、自立經營。
在一系列措施的綜合作用下，農業技術進步和農業機械化帶動提升了農業勞動生產率、土地生產率，以及農業現代化水平，縮小了城鄉收入差距。農業生產發展，農產品價格穩定，家庭經營和自立經營。無論農業總體，還是主要農產品產出，得到了持續增加。
稻米在日本農業中占據重要地位，伴隨著稻米生產和對策調整過程，也是日本農業生產結構的演變過程。日本稻米生產值最高是在1965—1970年的時段，隨后大米產值下降。1969年以前，日本農業生產稻米全部由政府管理（被稱作政府米）。隨著稻米生產增加供給充足，而消費需求不斷下降的背景下，從1969年開始，在原有政府米的基礎上引入了“自主流通米”，1995年已經逐步演變為自主流通米占據主導地位，大米價格與主要依靠民間通過商議定價的形式決定。值得指出的是，1960年代之后，日本人均全年大米消費量持續下降，由1960年的115公斤下降到2020年的51公斤。在需求側變化背景下，農業政策上鼓勵水稻種植從直接食用型稻米向飼料型米和加工型調整，水稻作物向其他作物種植調整等。稻米播種面積從2005年的170.2萬公頃減少到2020年的146.2萬公頃，稻米產值占農業總產值的比重從33.5%下降到18.4%，與此同時，麥類、大豆等的播種面積略有增加。
進入1980年代，日本農業總產值出現下降，農村人口數量和人口密度下降，特別是山區半山區等條件不利地區引發農業可持續發展和鄉村振興問題。1999年開始，由《食物-農業-農村基本法》代替了原來的《農業基本法》，三個維度的對策措施，農產品維度：強調數量供給穩定和質量安全性，農業維度：農業的多功能性發揮以及可持續發展。農村維度：農村地區振興。通過農業的發展，食品數量供給保障水平得以提升，特別是確保食品質量安全性水平；重視消費者的需求的食品政策，高效率且穩定的農業經營帶來了較高的農業生產率，根據市場需求特點的價格形成和穩定經營，自然可持續發展，條件不利地區的發展。
日本農業發展現狀及特征
1. 農業生產和結構特征。日本農業產值變化經歷了先升后降，漸趨平穩的發展趨勢。1960年以來，主要農產品的產值增加帶來的農業產值的增加，農業產值的變化呈現倒U型，1984年以前，農業產值隨時間推移不斷增加，1984年達到峰值，之后持續下降趨勢，直到2010年開始出現新的轉機，隨著大米、蔬菜、牛肉類等需求因素的拉動下農業產值又出現小幅度增加。在農業結構方面，“稻米農業”在下降，畜牧業比重持續增加，蔬菜先升后降。2020年，在日本農業產值的占比中，稻米占18.4%，蔬菜占25.2%，畜牧業占36.2%，形成了畜產品、蔬菜，與稻米三足鼎立的農業結構（以上不包括水產業和林業）。
2.農戶家庭經營與法人等經營主體并存，每個經營主體的規模在擴大。日本傳統的經營方式以農戶家庭經營方式為主，近年來，法人、團體等經營主體在農業經營中的地位在提升。農業經營者的個數在減少，但每個農業經營者者的規模在擴大。近幾年平均每戶養殖頭數達到2000頭以上。在種植業，每個農戶經營面積分組看，2019年，所占比重最大的經營規模組別是30公頃以上，這一組別經營面積所占比重達三分之一以上的經營面積。2020年一個農業經營體的耕地面積3.1公頃，是2005年（1.9公頃）的1.6倍。按照銷售額顯示的農業經營體的規模也呈現出不斷擴大趨勢。
3. 農業產后流通體系發生改變。長期以來，日本形成了規范的農產品流通體系，一個特點是農產品批發市場占有重要地位，往往有80%以上蔬菜和水果等農產品經由批發市場進入市場，并且有《農產品批發市場法》規范農產品的流通，為分散的農戶所生產的農產品順利進入市場發揮重要作用。隨著農業生產狀況和市場條件的改變，經由批發市場的比率在下降，2015年蔬菜經由批發市場的比率降低56.0%，分析其原因，一是大規模的農業經營者，為了壓縮流通成本，減少流通環節，通過訂單農業、農超對接等形式銷售農產品。二是直銷市場的發展，從生產端直接進入到零售端，2020年，直銷市場發展到1.1萬個，直銷市場農產品銷售額占比為4.9%（2015年）。三是其他流通新業態的出現，比如電商銷售農產品的增加，此外，24小時便利店在日本數量巨多，分布密集，以往便利店銷售日常生活用品，食品也是以點心及加工食品為主，近年來對應人口高齡化等形勢，在便利店也追加生鮮蔬菜水果等角落。
日本農業發展面臨的問題
1. 食物自給率下降。日本食物自給率由1965年的73%下降到2020年的37%，與其他國家相比屬于低水平。主要農產品的自給率分別如下，稻米98%，蔬菜76%，畜產品50%左右。為了提高食物自給率，日本政府提倡利用國產農產品進行加工，并呼吁企業和家庭減少食物浪費。
2. 農業勞動力的高齡化以及農村人口減少。日本農業勞動力高齡化及農村人口外流問題嚴重，農村人口的高齡化率（65歲以上人口所占的比重）為35%，高于城市的高齡化率（25.9%）。農戶家庭經營的勞動力數量減少，同時農業經營者高齡化現象愈發嚴重，。農林水產省數據顯示，2020年，以出售農產品為主的農戶中，經營者年齡在65歲以上的占比70%，49歲以下的占比不到11%，農業后繼乏人。農業經營者的高齡化使得農業經營規模難以擴大，而小規模經營不利于農戶進入市場。
3. 農業經營者收入有待提高。構成農業經營者收入的有來自農業經營的收入、非農收入和退休金收入。反映農業經營收入的每個農戶來自農業的年平均收入1990年為126萬日元、2020年123萬日元，變化緩慢。從不同收入組別的農戶數分布來看，2011年農業收入赤字的占總農戶數的29.3%，50萬日元以下的所占比重為28.8%。農業經營收入的制約因素包括：一是受到小規模的約束，農業經營者收入水平偏低；二是受石油價格、生產資料價格上漲以及農業勞動力資源短缺等影響，農業經營成本不斷增加，與2015年1月相比，2022年2月的生產資料綜合價格指數為111%，其中肥料價格指數為108.8%，飼料價格指數為119.5%，光熱燃料費達123.7%；三是農產品流通成本也波及到農業經營效益。農戶全部收入的變化是，上世紀90年代中期之前持續增加，之后呈現下降趨勢，2021年農戶家庭年收入為344萬日元。農戶收入中，對農業的依存度1960年為50%以上，大幅度下降到1990年的15%左右，然后平移，直到2003年開始小幅度回升。
4. 農業資源利用面臨的難題。日本農用地面積下降，2021年比1965年下降了28%，比2005年下降了7%。主要原因是廢棄、非農用、受災等。播種面積下降，導致耕地利用率也逐漸降低（耕地利用率=播種面積/耕地面積），從1960年的133.9%下降到2020年的91.3%，從1995年前后開始，耕地利用率下降到低于100%，意味著播種面積小于耕地面積。主要原因在于農業經營后繼乏人以及農用地閑置和荒廢。政府以及各方采取相應的對策措施，以促進農用地流轉、集約化和規模化。
日本農業發展的新趨勢
1. 農業的地產地消。地產地消一方面指根據消費者的需求來安排農業生產；另一方面指本地生產的農產品盡可能多地在本地消費，是日本近年來農業生產對策措施的綜合性概括。圍繞農業地產地消，通過開展一系列活動，使得農產品生產者與消費者有效地連接，促進農業生產發展、提高農產品供應水平。發展地產地消，通過直銷市場以及一二三產業融合，幫助更多農產品進入市場并增加產品附加值，同時，縮短運輸距離并降低經營費用，促進農業經營者收入提高。日本農業的地產地消包括以下幾個方面：
第一、農產品直銷市場。近幾年日本大力發展生產者直接向消費者銷售農產品的直銷市場。直銷市場的優勢體現在產品新鮮且價格低，受到消費者的青睞。直銷市場的經營者包括專門經營者、農協等，其中，農協經營的直銷市場的銷售額所占比重最大，表明健全的農業合作組織成為農產品直銷市場發展的重要基礎。
第二、農業+6次產業化開發。農業的六次產業化即，圍繞農業的三個產業的1+2+3=6的產業化策略，1×2×3=6的產業化策略；農業運用本地生產的農產品進行食品加工等。基于《關于利用本地資源進行產業開發及促進增加利用本地農產品法律》得到認定的產業開發事項不斷增加，由2011年的709個，達到2017年的2349個。通過6次產業化，擴大了本地農產品的市場需求，并將更多附加價值留在農業，提高農業生產者的收入水平。
第三、觀光農業。以本地特色農業為依托發展觀光農業。日本農業觀光的人數逐年遞增，通過觀光農業，向消費者出售本地農產品，與此同時，通過農園里農業體驗向消費者介紹本地農業和飲食文化，此外，向當地飯店供應本地產農產品等。
第四、食育與認知本地農產品。圍繞“食育”開展各種活動，增加關于“食”的知識，提高選擇“食”的能力，形成健全的“食”的生活方式。農林水產省2005年實施了《食育基本法》，將食育作為一項國民運動在日本普及推廣。提倡本地農產品供應本地食堂（包括學校、本地機關等食堂），以及本地食堂增加使用本地農產品。
2.農業的綠色發展和綠色食物系統戰略。本世紀初出臺的一些農業支持政策中強調環境保全型農業的發展，近年來在日本農林水產省的政策框架里提倡綠色食物系統戰略。
第一、農業生產過程、農業生產者及農產品方面。針對農業生產過程實施良好農業規范（GAP: Good Agricultural Practice，），包括農業環境保護、食品安全、勞動安全等可持農業為目的農業管理，具體地，從食品安全、環境保護、勞動安全等視角出發，規定農業生產過程根據GAP進行農事作業，并注意做好記錄和檢查工作。采用GAP有三方面優點：一是確保食品安全；二是保護環境；三是降低成本，比如通過減少肥料農藥的使用而降低成本。針對農業生產者，實行農業生產者認定，對那些采取綠色生產技術的生產者實施“生態農場”認定。針對農產品，按照日本農林規格執行（JAS：Japanese Agricultural Standards），得到認定的農產品可以得到有機農產品標志。
第二、農業生產基礎設施強化和農地保護。農業生產的基礎設施強化和農地保護主要包括農業水利設施強化，延長使用壽命以及農田建設，提高農業競爭力。其中，《土地改良法》包括提高農業生產效率、擴大農業生產發展以及改善農業結構、提高農業的地區集中度。
第三、環境保全型農業和綠色食物系統戰略。環境保全型農業具體分為四種類型，分別是土壤培育、循環農業、化肥農藥減量化和有機農業。近年來提倡的“綠色食物系統戰略”包括：碳減排，園藝設施的加溫綠色化，綠色技術發展。食品產業：減少食品浪費，食品制造業勞動生產率提升，食品批發業的收益率提升等。
3.從農產品自給率到農產品自給力。農產品的自給率和自給力都強調日本農業生產和農產品的供給保障水平，農產品自給率是現實的農產品供給水平表現，而農產品自給力強調的是潛在的農產品供給能力。長期以來，日本政府把農產品自給率維持在一定水平作為農業發展的一個重要目標之一，但是這一指標值隨著時間推移呈持續下降的趨勢，近年來按照熱量計算的食物綜合自給率為37%，按照產值計算的食物綜合自給率為66%的水平。主要原因是食品生活的多樣化趨勢，能夠100%國產滿足的大米的消費在總消費中的比重下降，而飼料或原料依賴進口的畜產品和油脂類的消費在增加。
與此同時，政府近年來強調農業自給力，為了擴大國內農業生產，充分利用農用地，挖掘并提高食物供給的潛在生產能力，即農產品自給力。最大限度發揮農用地的作用所生產的產品，結合每人每天所需要的熱量，判斷自給力。而不同的種植模式和種植結構，會得到不同的自給力水平。近幾年政府重視兩種模式：一種是大米和小麥為主的種植模式，另一種是薯類為主的種植模式。為了提升自給力，強調節省勞動力的農業技術等推廣。2018年，反映農業自給力的主要指標中，農用地為442萬公頃，廢棄地再利用面積為9萬公頃，實際投入勞動時間，能夠得到每一種種植模式下平均每天為每人提供的熱量，與日本按照人均需要的食物熱量（2169kcal/人·日）相對照，可以看出不同種植模式，不同生產方式下的自給力水平。為了提高自給力水平，近年來更加強調以下幾個方面：一是耕地利用上，農用地的充分利用，撂荒地的再利用；二是農業勞動力上，勞動力數量的確保，以及激勵年輕人種地；三是農業生產的單產水平，農業生產效率的提升；四是技術和模式上：推廣新品種、新技術的推廣，優化種植模式，強化農業基礎設施。
（作者系中國農業大學經濟管理學院教授；來源：《中國鄉村發現》2023年第2期）
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