縣域經濟是國民經濟的基本單元，也是中國式現代化的底部支撐。縣域經濟高質量發展的底色，直接決定著中國現代化建設的成色。四川省和東部發達地區發展對比，關鍵的差距在于縣域經濟，最大的增長潛力在縣域經濟，突出的發展特色也在縣域經濟。如何發展縣域經濟？從國內發展經驗看，實施擴權強縣，將一些省級或市級的經濟和社會管理權限下放給縣級政府，成為發達地區，乃至欠發達地區促進縣域經濟高質量發展的重要政策工具。從當前情況看，一些研究對于擴權強縣的實際效果還存在著質疑。但從政策方向看，精簡政府的管理層級，賦予基層政府更多的經濟和社會權限，無疑是符合服務型政府的建設方向的。關鍵是如何擴權？在放權的同時構建協同的政策配套措施，更有效的促進高質量發展。
一、擴權強縣的核心政策機理
從浙江等發達地區以及我省強縣擴權政策文件的文本內容看，擴權強縣的核心政策機理主要有以下幾個方面：一是政策最終作用對象看，主要是圍繞市場經營主體的微觀生產經營活動和居民的民生基本公共活動，也就是利企和便民兩個重點對象；二是政策作用方式看，主要是以減少政府間行政流轉和審批環節，加快政府公共服務效率；三是政策傳導機制看，主要是通過強化縣級政府財權和事權的統籌能力以及資源配置能力，加強高質量發展的內生動能來實現；四是政策的實施機制看，主要是在試點改革的縣域，以提出申請—部門授權—能力建設—監督實施的方式推進。
從更深層次的政策動機探究，縣域的擴權改革應該是破除制約縣域經濟高質量發展的體制機制障礙，進一步激活多元市場主體的發展動能和保障和完善民生公共服務。因此，問題倒逼是擴權改革的出發點，自下而上的改革訴求是改革的著眼點，高質量發展的績效顯現是改革的落腳點。
二、擴權強縣面臨的復雜困境
擴權強縣的改革在各地已經推進多年，也在促進縣域經濟發展上取得了一定的成效，但也面臨一些深層次的復雜困境。從調研了解的情況看，主要存在以下幾個方面的問題。
一是改革進入了深水區，授權的難度加大。前期幾輪對縣級政府的放權，省市層面能夠放的權限已經下放，現在需要進一步下放的權限，或者涉及需要突破現行法律法規規定的行政許可事項，加之近年來部門立法工作的推進，一些部門權限又以法律法規的形式固化，改革調整的難度進一步加大。
二是涉及的部門較多，牽涉復雜的主體關系。由于擴權改革涉及較多的部門，一些下放的權限本身就和該部門的資金、項目相捆綁，改革就必然涉及主體利益關系的調整。同時，一些省級部門該事項本身存在中央和省級政府之間權限動態調整。如何下放權限十分考驗改革的路徑實施路徑設計。
三是承接下放事權的能力建設不足，每一項權限下放的背后，是一整套的事權管理制度安排，以及涉及的人、財、物的投入體系建設。一些縣級政府本身的管理能力的建設和權限下放所要求的管理能力之間尚存在差距，容易出現權限下放后“接不住和管不好”的問題。
四是縣級政府的改革動機和政策設計的初衷之間存在一定偏差。從縣級政府角度看，擁有更多的經濟和社會發展“自主權”是其最直接的改革訴求。但是，自主權和權限下放之間并不能簡單的劃等號，一些權限下放給縣級政府，并不能完全實現縣級政府“自主”的目的。自上而下的改革和自下而上的訴求之間還存在一定的偏差。
三、擴權強縣政策的系統優化
在協調推進新型城鎮化和鄉村振興戰略背景下，縣域作為破解城鄉二元結構，實現城鄉融合發展的重要突破口，亟待在保持擴權強縣政策核心政策機理的同時，對其進行系統的優化，主要有以下五個方面的系統結合：
一是擴權改革同其他改革的系統結合。擴權改革不應該成為孤立的改革，而應當同正在推進的城鄉融合改革，農村產權制度改革、農村集體經濟改革，縣域營商環境和投融資模式改革等改革內容深入融合，相互促進，還要考慮同正在承擔的國家以及省級的各項試點改革的協同推進，相互配合。縣級政府要找準擴權改革同縣域重點改革領域之間的契合點和切入點，選擇適宜的綜合改革推進方向，實現改革方案的一體化設計和改革推進的一體化實施。
二是擴權改革同縣鄉政府能力建設的系統結合。縣鄉政府身處政府體系末梢和國家—社會連接點，其能力建設是國家治理體系優化的關鍵。縣級政府要利用好擴權改革的契機，將事權下放同縣鄉機構綜合改革，編制人員整體優化，政府職能轉變以及相關管理制度的重構系統結合起來進行考量。縣鄉政府要注重行政效率提升和服務意識優化，特別是要避免事權的下放造成新的機構膨脹和人員編制增長的內生傾向。
三是擴權改革同企業營商環境和民生保障優化系統結合。企業是縣域高質量發展的微觀主體，民生問題是高質量發展的政策指向。只有立足企業和群眾的現實需求考量，才能更為精準的提出擴權改革的政策需求清單。也只有立足于營商環境和民生保障，才能真正體現擴權改革的政策績效。承擔擴權改革任務的縣級政府要立足現實問題，從企業和群眾迫切需要解決的現實問題出發提出事權、財權以及必要的財力保障等系統的改革清單。省級改革統籌協調部門和權限下放的部門要給予改革配套必要的資金和項目投入，確保縣級部門事權、財權和財力的動態均衡。
四是擴權改革同對外開放合作的系統結合。高質量發展的縣域經濟是開放合作的經濟體系，縣域經濟既要充分發揮自身比較優勢，又要積極融入區域經濟發展體系。特別是在行政區和經濟區適度分離的新型經濟發展模式下，擴權改革不應該是向單個縣級政府的孤立授權，而應該探索向具有區域經濟開放合作關系的多個縣級政府的聯合授權。同時，縣級政府在行使下放的權限時，也可以探索建立區域聯合的經濟和社會權限的履行實施機制。
五是擴權改革同縣域經濟內生發展動能的系統結合。需要明確的是，擴權強縣改革只是觸發和推進縣域經濟高質量發展的外部制度條件，更為關鍵的還是要通過改革激發縣域經濟高質量發展的內生動能。從縣域經濟發展高質量發展典型范式看，城市群創新帶動，產業集群驅動、區域融合驅動以及特色資源驅動是幾種典型的發展范式，擴權強縣改革要積極探索同縣域經濟高質量發展范式之間的系統協同和政策傳導，最終實現改革效果的積極呈現。
四川縣域數量眾多，發展水平和資源稟賦差異巨大，是探索不同類型縣域擴權強縣改革的天然政策試驗地。我們相信，在包括擴權強縣改革在內的系統改革的驅動下，四川的縣域經濟高質量發展必然走出一條具有巴蜀特色的改革和發展道路。
（作者系西南財經大學中國西部經濟研究院副院長。中國鄉村發現網轉自：西南財經大學三農問題研究團隊 公眾號）
(掃一掃，更多精彩內容！)
