摘要：當前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨提高價格和增加補貼兩個“天花板”、生態(tài)環(huán)境和資源條件兩道“緊箍咒”，要持續(xù)發(fā)展，必須繼續(xù)深化改革。構建種糧補貼制度是一項系統(tǒng)工程，也是加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的助推器。
關鍵詞：種糧補貼；改革創(chuàng)新；制度保障
中圖分類號：F304 文獻標識碼： A
種糧補貼政策，是繼農(nóng)業(yè)稅費改革取消農(nóng)業(yè)稅以后財政支農(nóng)政策的又一項重大舉措，在促進糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收等方面發(fā)揮了重要作用。為了使種糧補貼資金投入更加精準有效，安徽省農(nóng)村財政研究會組織專題調(diào)研組對阜陽市、宿州市橋區(qū)和淮南市鳳臺縣等具有一定代表性的種糧大戶、家庭農(nóng)場主和部分縣鄉(xiāng)負責人，分別進行深入調(diào)研。在調(diào)研座談中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行種糧補貼政策的激勵效應越來越弱化，政策運行中存在著一系列新矛盾與問題，調(diào)整種糧補貼政策迫在眉睫，必須從戰(zhàn)略高度進行謀劃布局。
出現(xiàn)的偏差及成因分析
1.補貼政策目標不清，補貼對象核實困難
（1）補貼政策目標不夠明確。按政策規(guī)定，國家設置的糧食直補資金是根據(jù)農(nóng)村稅費改革前的計稅耕地面積發(fā)放的，受惠對象應該是種糧農(nóng)民。但在實際操作中，補貼對象大部分為農(nóng)村土地承包戶，而不是實際種糧者，使“糧補”變“地補”，這顯然違背政策初衷，挫傷了種糧農(nóng)民的積極性，良種補貼也是如此。此外，農(nóng)資綜合直補政策的補貼對象是農(nóng)用物資，現(xiàn)實情況是，在農(nóng)資補貼和農(nóng)資漲價的循環(huán)中，農(nóng)民購置農(nóng)機具甚至得不到補貼，導致補貼政策的效果不斷打折扣。從鼓勵糧食生產(chǎn)角度看，糧補政策理想的補貼對象應該是以種糧多少進行補貼，但是，由于我國農(nóng)戶種植規(guī)模小、戶數(shù)多，加上糧食流通市場的放開，使得每戶農(nóng)民每年每季的實際糧食產(chǎn)量難以統(tǒng)計核實，補貼對象的確定很犯難。
（2）補貼方式不夠科學。現(xiàn)行種糧補貼政策有兩種補貼方式：一是按二輪承包計稅耕地面積補貼，二是按當年農(nóng)民實際播種面積補貼。前者的不足之處是由于多種歷史原因，計稅耕地面積比實際耕地面積要小，這種補貼方式使一部分種糧耕地不能享受種糧補貼。后者的不足之處是統(tǒng)計播種面積費時費力，核準播種面積難度更大，農(nóng)民每年安排多少耕地種糧、不同種類糧食分別種多少是動態(tài)的，難以做到對每戶農(nóng)民每年每次都采用丈量的方法核實準確。
2.補貼品種核查不清，套取糧補現(xiàn)象時有發(fā)生
落實惠農(nóng)補貼政策，基礎數(shù)據(jù)準確是關鍵。但在實際工作中，由于主客觀原因，如補貼面廣量大、人員和技術手段有限、實際種植品種動態(tài)變化等因素，導致無法一一核實。少數(shù)農(nóng)戶及非農(nóng)戶虛報冒領，少數(shù)村干部虛開戶頭、虛報面積，將經(jīng)濟作物種植面積和其他作物面積都上報為糧食作物面積，惡意套取糧食補貼資金。此外，部分糧食種植戶不斷變更種植品種，甚至從事養(yǎng)殖或改種其他經(jīng)濟作物的現(xiàn)象也時有發(fā)生。
3.補貼田畝核實不清，補貼面積小于種植面積
現(xiàn)行種糧補貼是通過“一卡通”直接打卡發(fā)放給耕地承包人的，雖然相關政策明確規(guī)定糧補資金的補貼對象是實際種糧人，但是，土地流轉(zhuǎn)使耕地的承包權和經(jīng)營權發(fā)生了分離，導致不種地的耕地承包人享受了種糧補貼，實際流轉(zhuǎn)土地的種糧大戶享受不到種糧補貼。近年來，各地大力開展中低產(chǎn)田改造、農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)田基礎設施配套等農(nóng)田水利基本建設，提高了耕地種植能力，而這些耕地卻難以有足夠的依據(jù)使其納入計稅面積獲得糧食直接補貼和其他補貼。
4.管理職責不清，多頭管理現(xiàn)象依然存在
現(xiàn)行政策中，糧食直接補貼和農(nóng)資綜合補貼政策由財政部門負責牽頭落實，但對于補貼資金落實過程中涉及的農(nóng)業(yè)、財政和銀行等部門的職責沒有細化明確。由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、種植面積調(diào)查等工作統(tǒng)計量大、涉及面廣，在實際工作中主要依靠村級組織負責實施，財政部門難以對其形成有效約束，導致出現(xiàn)村級組織消極不配合或簽字不負責，甚至直接參與虛報套取資金等現(xiàn)象。目前實施的三項種糧補貼，其中農(nóng)作物良種補貼（早稻、中稻、晚稻、小麥和油菜等）是農(nóng)業(yè)部門負責實施，而糧食直接補貼（以計稅面積為依據(jù)）和農(nóng)資綜合補貼（早稻、中稻、晚稻和小麥）的實施辦法是上級財政部門發(fā)文，由財政部門實施，而財政部門不具備甄別、統(tǒng)計和核實各品種種糧面積的條件和能力。根據(jù)規(guī)定，農(nóng)資綜合補貼的發(fā)放依據(jù)是上年農(nóng)業(yè)部門發(fā)放水稻和小麥農(nóng)作物良種補貼的面積，這樣做雖然簡化了重復調(diào)查、摸底、統(tǒng)計和核實的具體事務，但給縣鄉(xiāng)財政部門帶來了很大的責任風險與工作量。
5.種糧補貼效益不清，種植糧食風險較大
（1）糧食生產(chǎn)存在較大自然風險。受農(nóng)田基礎設施、病蟲害防治和氣候變化等因素影響，糧食生產(chǎn)收益的不確定性大，雖然補貼是確定的，但出現(xiàn)災損時，農(nóng)業(yè)保險賠付難以彌補種糧成本損失。
（2）市場風險不斷加大。隨著人口紅利的消退，生產(chǎn)資料、人工費用等糧食生產(chǎn)成本日趨增加，加上人多地少的小農(nóng)生產(chǎn)方式，導致糧食生產(chǎn)成本居高難下，一家一戶更是難以抵御市場糧價波動。
（3）國家保護價不能落實到位。與國際市場相比，我國糧食價格已經(jīng)普遍偏高，指望糧價大增來增加種糧農(nóng)民實際收入是不現(xiàn)實的。
6.補貼方式不清，補貼資金發(fā)放成本高
種糧補貼的發(fā)放，涉及農(nóng)戶、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、縣級財政、農(nóng)業(yè)等相關部門和代發(fā)銀行等，涉及面廣，時間要求緊，工作壓力大、成本高。上級部門考慮春耕生產(chǎn)和農(nóng)民需求，要求糧食直接補貼和農(nóng)資綜合補貼在每年2月底3月初、甚至有些年份要求在春節(jié)前發(fā)放到種糧農(nóng)民手中，但基層干部因人力、物力和財力不足，對據(jù)實統(tǒng)計核實存在畏難情緒，這往往造成了補貼面積與當年實際種糧面積之間存在差異。
政策建議
目前，我國糧食安全仍然存在不少隱患，面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。一是耕地數(shù)量持續(xù)減少，糧食安全的基礎受到威脅；二是糧食種植結構不合理；三是農(nóng)區(qū)生態(tài)環(huán)境污染惡化，危及糧食質(zhì)量安全。另外，隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程加速，廣大農(nóng)村的人口、勞動力和資金等大量外流，均持續(xù)地威脅國家糧食安全的底線。因此，種糧補貼應當成為我國確保糧食安全的重要政策，以適應社會經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)。
1.加大財政支持力度，建立補貼資金穩(wěn)增長機制
（1）逐年加大財政投入，建立糧食補貼資金穩(wěn)增長機制。要確立旨在提高糧食綜合生產(chǎn)能力和保障糧食供需總量平衡、結構優(yōu)化的發(fā)展戰(zhàn)略。中央財政要下決心整合財政支農(nóng)資金，“盤活存量、優(yōu)化結構”，圍繞支持糧食生產(chǎn)、保障糧食安全構建種糧補貼制度體系和穩(wěn)增長機制。各級財政要進一步加大投入力度，確保支持力度逐年穩(wěn)定增長。
（2）建立健全種糧補貼責任制，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。各級地方政府必須充分履行保護耕地資源、保護農(nóng)民種糧積極性、維護地方糧食市場穩(wěn)定和引導城鄉(xiāng)居民健康消費等方面的責任。地方財政要認真落實糧食生產(chǎn)的扶持政策，根據(jù)自身的財政保障能力加大種糧補貼投入，在有條件的地方應實行種糧補貼資金地方配套投入的政策。落實種糧補貼資金的監(jiān)管責任，嚴格財經(jīng)紀律，加強對資金的監(jiān)督檢查，嚴肅處理截留、擠占和挪用補貼資金的行為，以保證補貼資金發(fā)放到農(nóng)戶手中。
2.建立四個層次種糧補貼制度，提高補貼效益
種糧補貼改革和創(chuàng)新的方向應以“四個有利于”為標準：有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；有利于耕地保護和集約經(jīng)營；有利于增強種糧市場和自然風險的抵御能力；有利于財政補貼資金精準投放，提高補貼功效。
（1）建立農(nóng)地補貼，延續(xù)普惠制補貼政策。對于種糧直補、良種和農(nóng)資綜合等補貼，建議合并改為“農(nóng)地補貼”予以保留。這樣可以保留農(nóng)民的既得利益，調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，同時也便于補貼資金發(fā)放，減輕基層的核實工作量，減少弄虛作假現(xiàn)象。但須注意的是，要嚴格掌握補貼政策界限，對已改變用途的耕地，不予發(fā)放種糧補貼。
（2）建立種糧大戶、家庭農(nóng)場補貼，重點扶持規(guī)模種糧。為了從政策上引導種糧適度規(guī)模經(jīng)營，建議將糧食直補、農(nóng)資綜補、良種補貼和種糧大戶補貼等整合，建立“規(guī)模種糧補貼”，集中補貼規(guī)模以上的種糧大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。集約種糧規(guī)模根據(jù)各地實際情況，由縣級以上人民政府自行確定，種糧大戶、家庭農(nóng)場規(guī)模種糧面積一般要大于20畝。補貼金額要按照實際播種面積逐季核定，可以采用主體申報、鄉(xiāng)村核定和縣級主管部門按比例抽查復核的方式確定。
（3）建立“務農(nóng)高齡津貼”制度。建議把種糧補貼資金的一部分轉(zhuǎn)換為“務農(nóng)高齡津貼”，對農(nóng)村65歲以上務農(nóng)老人實施高齡補貼政策，一是可以熨平自二輪承包以來，農(nóng)戶家庭在人口、職業(yè)和田畝方面變化帶來的戶與戶之間有失公允的現(xiàn)象。二是有利于厘清利益群體之間的矛盾交叉，保留普惠制糧補體制下特定人群的既得利益。也是區(qū)別于農(nóng)民基本養(yǎng)老保險，彌補由于制度缺陷而給予種糧老人終身從事田間耕作的補償。三是有利于縮小城鄉(xiāng)差別。實際上各地已經(jīng)把對城鎮(zhèn)高齡居民發(fā)放“高齡津貼”納入民生工程，是一項深得民心的德政措施。據(jù)考察，我國臺灣地區(qū)一直都設有“老農(nóng)津貼”，每人每月發(fā)放7000元新臺幣，約合人民幣1400元。四是“務農(nóng)高齡津貼”連同農(nóng)村居民基本養(yǎng)老金及農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)收入，可以從財政制度上保障種糧農(nóng)民老有所養(yǎng)。
（4）建立農(nóng)田休耕補貼，平衡糧食市場價格。探索建立適合我國國情的農(nóng)田休耕輪耕制度。一是建立以農(nóng)村環(huán)境修復和農(nóng)田生態(tài)保護為目標的多年性休耕輪耕補貼制度。開展?jié)竦鼗謴脱a貼、耕地重金屬污染治理區(qū)休耕補貼和地下水超采區(qū)休耕補貼等。二是建立以調(diào)節(jié)糧食供需平衡為目標的限產(chǎn)性休耕輪耕補貼。政府通過補貼鼓勵農(nóng)民短期休耕部分耕地，既可以調(diào)控糧食生產(chǎn)總量，穩(wěn)定糧食價格，又可以緩解農(nóng)區(qū)水源、環(huán)境和土地資源的用養(yǎng)矛盾，涵養(yǎng)土壤肥力，保育環(huán)境資源。
3.完善保險制度，防范糧食生產(chǎn)的系統(tǒng)性風險
（1）政策性農(nóng)業(yè)保險要提標擴面，有效防范自然風險。政策性農(nóng)業(yè)保險將財政手段與市場機制相對接，創(chuàng)新了政府對種糧受災的救助方式，增強了農(nóng)民抗風險能力。發(fā)揮保險的“穩(wěn)定器”作用，這也是世貿(mào)組織所允許的支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的“綠箱政策”。種糧大戶、家庭農(nóng)場普遍要求加大財政對糧食主產(chǎn)區(qū)保費補貼力度，適當提高保險理賠標準。
（2）建立糧食市場價格保險制度，有效防范種糧市場風險。目前國內(nèi)糧價已較大幅度高于國際市場，價格繼續(xù)上升的空間縮小，制定糧食最低收購價政策面臨新的不確定因素。同時價格干預的弊病也逐步顯現(xiàn)出來。建議將糧食最低收購價政策改為糧食市場價格保險制度，保持國家對糧價適度干預，幫助糧農(nóng)有效防范市場風險，確保糧食安全。
實行糧食市場價格保險制度，可“小步快跑，逐步到位”。第一步可在每年初由政府發(fā)布糧食市場指導價，當糧價低于市場價時，政府直接給予種糧農(nóng)民價格補貼，以彌補農(nóng)民部分直接損失。第二步可以參照國家對種糧受災保險政策，開設糧食價格政策性保險。第三步鼓勵農(nóng)戶參加糧食價格的商業(yè)性保險，國家對種糧農(nóng)戶參保費用實行一定比例的補貼政策。
4.加強立法，建立健全農(nóng)業(yè)補貼制度保障體系
（1）盡快制訂和健全農(nóng)業(yè)補貼法律法規(guī)體系，包括農(nóng)業(yè)補貼和農(nóng)業(yè)保險等。通過立法確立長期穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)補貼政策，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。立法要主旨清晰，規(guī)定詳盡，具有可操作性。對農(nóng)業(yè)種糧補貼目標、政策工具、對象范圍、標準依據(jù)、資金來源、發(fā)放方式及監(jiān)督管理都要嚴格規(guī)定。
（2）以政策法規(guī)為依據(jù)，改革現(xiàn)有條塊分割的管理模式，合理界定職責分工，加強部門協(xié)調(diào)配合。進一步簡政放權，將農(nóng)業(yè)補貼核算發(fā)放工作任務盡可能下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，運用大數(shù)據(jù)理念建立信息化綜合平臺進行數(shù)據(jù)管理。依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所、農(nóng)業(yè)經(jīng)管站和農(nóng)村信用社等相關部門聯(lián)合辦理業(yè)務，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)補貼“一站辦”“一卡通”。
5.拓展農(nóng)村金融服務范圍，對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體給予金融支持
進一步發(fā)揮農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性金融機構的主渠道作用，采取貸款貼息、擔保、重大技術推廣與服務補助等方式，支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。建議對農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模50畝以上、購置單價5萬元以上的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機械除了享受農(nóng)機補貼以外，可通過融資租賃等方式由金融機構給予支持。
6.成立農(nóng)村土地信用社，保護流轉(zhuǎn)戶與承包戶的權益
（1）對農(nóng)民持有的承包地進行“量化地權、明確經(jīng)營權、公益管理、市場運營”，變固化的承包地為可流動的“土地流”。采取“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體+居間服務+個體農(nóng)戶”的模式，由“農(nóng)村土地信用社”與銀行收付存貸職能對土地流轉(zhuǎn)專項資金進行第三方托管，對土地流轉(zhuǎn)中的隨意性進行規(guī)范。
（2）解決種糧大戶、家庭農(nóng)場主在土地流轉(zhuǎn)過程中與土地流出方一對一討價還價進行私下協(xié)議的矛盾。對土地流入方是否改變土地使用性質(zhì)、是否對耕地竭澤而漁和是否短期經(jīng)營等投機行為方面進行有效監(jiān)督。在發(fā)揮“農(nóng)村土地信用社”橋梁紐帶作用的同時，為土地集約化經(jīng)營提供可實現(xiàn)的平臺載體，也使得銀行對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信貸支持具有操作上的可能性。
7.建立和培養(yǎng)一支合格的職業(yè)化種糧隊伍，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、走糧食社會化大生產(chǎn)道路的堅實基礎要“用工業(yè)的方式發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，培訓專業(yè)種地技能人員，從而解決“誰來種地”的問題。培養(yǎng)成百上千具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)意識、市場敏銳度較高、勇于創(chuàng)業(yè)、獻身種糧事業(yè)的職業(yè)經(jīng)理人和農(nóng)場主、種糧大戶，由他們這些“關鍵少數(shù)”來牽動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)前行。
安徽省農(nóng)村財政研究會課題組成員：張廣壽、胡德林、殷家明、吳行一、儲敏
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國國情國力》雜志
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