摘要：當前我國農業發展面臨提高價格和增加補貼兩個“天花板”、生態環境和資源條件兩道“緊箍咒”，要持續發展，必須繼續深化改革。構建種糧補貼制度是一項系統工程，也是加快推進農業現代化、促進農業發展方式轉變的助推器。
關鍵詞：種糧補貼；改革創新；制度保障
中圖分類號：F304 文獻標識碼： A
種糧補貼政策，是繼農業稅費改革取消農業稅以后財政支農政策的又一項重大舉措，在促進糧食增產、農業增效和農民增收等方面發揮了重要作用。為了使種糧補貼資金投入更加精準有效，安徽省農村財政研究會組織專題調研組對阜陽市、宿州市橋區和淮南市鳳臺縣等具有一定代表性的種糧大戶、家庭農場主和部分縣鄉負責人，分別進行深入調研。在調研座談中發現，現行種糧補貼政策的激勵效應越來越弱化，政策運行中存在著一系列新矛盾與問題，調整種糧補貼政策迫在眉睫，必須從戰略高度進行謀劃布局。
出現的偏差及成因分析
1.補貼政策目標不清，補貼對象核實困難
（1）補貼政策目標不夠明確。按政策規定，國家設置的糧食直補資金是根據農村稅費改革前的計稅耕地面積發放的，受惠對象應該是種糧農民。但在實際操作中，補貼對象大部分為農村土地承包戶，而不是實際種糧者，使“糧補”變“地補”，這顯然違背政策初衷，挫傷了種糧農民的積極性，良種補貼也是如此。此外，農資綜合直補政策的補貼對象是農用物資，現實情況是，在農資補貼和農資漲價的循環中，農民購置農機具甚至得不到補貼，導致補貼政策的效果不斷打折扣。從鼓勵糧食生產角度看，糧補政策理想的補貼對象應該是以種糧多少進行補貼，但是，由于我國農戶種植規模小、戶數多，加上糧食流通市場的放開，使得每戶農民每年每季的實際糧食產量難以統計核實，補貼對象的確定很犯難。
（2）補貼方式不夠科學?，F行種糧補貼政策有兩種補貼方式：一是按二輪承包計稅耕地面積補貼，二是按當年農民實際播種面積補貼。前者的不足之處是由于多種歷史原因，計稅耕地面積比實際耕地面積要小，這種補貼方式使一部分種糧耕地不能享受種糧補貼。后者的不足之處是統計播種面積費時費力，核準播種面積難度更大，農民每年安排多少耕地種糧、不同種類糧食分別種多少是動態的，難以做到對每戶農民每年每次都采用丈量的方法核實準確。
2.補貼品種核查不清，套取糧補現象時有發生
落實惠農補貼政策，基礎數據準確是關鍵。但在實際工作中，由于主客觀原因，如補貼面廣量大、人員和技術手段有限、實際種植品種動態變化等因素，導致無法一一核實。少數農戶及非農戶虛報冒領，少數村干部虛開戶頭、虛報面積，將經濟作物種植面積和其他作物面積都上報為糧食作物面積，惡意套取糧食補貼資金。此外，部分糧食種植戶不斷變更種植品種，甚至從事養殖或改種其他經濟作物的現象也時有發生。
3.補貼田畝核實不清，補貼面積小于種植面積
現行種糧補貼是通過“一卡通”直接打卡發放給耕地承包人的，雖然相關政策明確規定糧補資金的補貼對象是實際種糧人，但是，土地流轉使耕地的承包權和經營權發生了分離，導致不種地的耕地承包人享受了種糧補貼，實際流轉土地的種糧大戶享受不到種糧補貼。近年來，各地大力開展中低產田改造、農業開發和農田基礎設施配套等農田水利基本建設，提高了耕地種植能力，而這些耕地卻難以有足夠的依據使其納入計稅面積獲得糧食直接補貼和其他補貼。
4.管理職責不清，多頭管理現象依然存在
現行政策中，糧食直接補貼和農資綜合補貼政策由財政部門負責牽頭落實，但對于補貼資金落實過程中涉及的農業、財政和銀行等部門的職責沒有細化明確。由于農村土地流轉、種植面積調查等工作統計量大、涉及面廣，在實際工作中主要依靠村級組織負責實施，財政部門難以對其形成有效約束，導致出現村級組織消極不配合或簽字不負責，甚至直接參與虛報套取資金等現象。目前實施的三項種糧補貼，其中農作物良種補貼（早稻、中稻、晚稻、小麥和油菜等）是農業部門負責實施，而糧食直接補貼（以計稅面積為依據）和農資綜合補貼（早稻、中稻、晚稻和小麥）的實施辦法是上級財政部門發文，由財政部門實施，而財政部門不具備甄別、統計和核實各品種種糧面積的條件和能力。根據規定，農資綜合補貼的發放依據是上年農業部門發放水稻和小麥農作物良種補貼的面積，這樣做雖然簡化了重復調查、摸底、統計和核實的具體事務，但給縣鄉財政部門帶來了很大的責任風險與工作量。
5.種糧補貼效益不清，種植糧食風險較大
（1）糧食生產存在較大自然風險。受農田基礎設施、病蟲害防治和氣候變化等因素影響，糧食生產收益的不確定性大，雖然補貼是確定的，但出現災損時，農業保險賠付難以彌補種糧成本損失。
（2）市場風險不斷加大。隨著人口紅利的消退，生產資料、人工費用等糧食生產成本日趨增加，加上人多地少的小農生產方式，導致糧食生產成本居高難下，一家一戶更是難以抵御市場糧價波動。
（3）國家保護價不能落實到位。與國際市場相比，我國糧食價格已經普遍偏高，指望糧價大增來增加種糧農民實際收入是不現實的。
6.補貼方式不清，補貼資金發放成本高
種糧補貼的發放，涉及農戶、行政村、鄉鎮人民政府、縣級財政、農業等相關部門和代發銀行等，涉及面廣，時間要求緊，工作壓力大、成本高。上級部門考慮春耕生產和農民需求，要求糧食直接補貼和農資綜合補貼在每年2月底3月初、甚至有些年份要求在春節前發放到種糧農民手中，但基層干部因人力、物力和財力不足，對據實統計核實存在畏難情緒，這往往造成了補貼面積與當年實際種糧面積之間存在差異。
政策建議
目前，我國糧食安全仍然存在不少隱患，面臨嚴峻的挑戰。一是耕地數量持續減少，糧食安全的基礎受到威脅；二是糧食種植結構不合理；三是農區生態環境污染惡化，危及糧食質量安全。另外，隨著城鄉一體化發展進程加速，廣大農村的人口、勞動力和資金等大量外流，均持續地威脅國家糧食安全的底線。因此，種糧補貼應當成為我國確保糧食安全的重要政策，以適應社會經濟發展新常態。
1.加大財政支持力度，建立補貼資金穩增長機制
（1）逐年加大財政投入，建立糧食補貼資金穩增長機制。要確立旨在提高糧食綜合生產能力和保障糧食供需總量平衡、結構優化的發展戰略。中央財政要下決心整合財政支農資金，“盤活存量、優化結構”，圍繞支持糧食生產、保障糧食安全構建種糧補貼制度體系和穩增長機制。各級財政要進一步加大投入力度，確保支持力度逐年穩定增長。
（2）建立健全種糧補貼責任制，充分發揮中央和地方兩個積極性。各級地方政府必須充分履行保護耕地資源、保護農民種糧積極性、維護地方糧食市場穩定和引導城鄉居民健康消費等方面的責任。地方財政要認真落實糧食生產的扶持政策，根據自身的財政保障能力加大種糧補貼投入，在有條件的地方應實行種糧補貼資金地方配套投入的政策。落實種糧補貼資金的監管責任，嚴格財經紀律，加強對資金的監督檢查，嚴肅處理截留、擠占和挪用補貼資金的行為，以保證補貼資金發放到農戶手中。
2.建立四個層次種糧補貼制度，提高補貼效益
種糧補貼改革和創新的方向應以“四個有利于”為標準：有利于發展現代農業；有利于耕地保護和集約經營；有利于增強種糧市場和自然風險的抵御能力；有利于財政補貼資金精準投放，提高補貼功效。
（1）建立農地補貼，延續普惠制補貼政策。對于種糧直補、良種和農資綜合等補貼，建議合并改為“農地補貼”予以保留。這樣可以保留農民的既得利益，調動農民種糧積極性，同時也便于補貼資金發放，減輕基層的核實工作量，減少弄虛作假現象。但須注意的是，要嚴格掌握補貼政策界限，對已改變用途的耕地，不予發放種糧補貼。
（2）建立種糧大戶、家庭農場補貼，重點扶持規模種糧。為了從政策上引導種糧適度規模經營，建議將糧食直補、農資綜補、良種補貼和種糧大戶補貼等整合，建立“規模種糧補貼”，集中補貼規模以上的種糧大戶、家庭農場等新型農業經營主體。集約種糧規模根據各地實際情況，由縣級以上人民政府自行確定，種糧大戶、家庭農場規模種糧面積一般要大于20畝。補貼金額要按照實際播種面積逐季核定，可以采用主體申報、鄉村核定和縣級主管部門按比例抽查復核的方式確定。
（3）建立“務農高齡津貼”制度。建議把種糧補貼資金的一部分轉換為“務農高齡津貼”，對農村65歲以上務農老人實施高齡補貼政策，一是可以熨平自二輪承包以來，農戶家庭在人口、職業和田畝方面變化帶來的戶與戶之間有失公允的現象。二是有利于厘清利益群體之間的矛盾交叉，保留普惠制糧補體制下特定人群的既得利益。也是區別于農民基本養老保險，彌補由于制度缺陷而給予種糧老人終身從事田間耕作的補償。三是有利于縮小城鄉差別。實際上各地已經把對城鎮高齡居民發放“高齡津貼”納入民生工程，是一項深得民心的德政措施。據考察，我國臺灣地區一直都設有“老農津貼”，每人每月發放7000元新臺幣，約合人民幣1400元。四是“務農高齡津貼”連同農村居民基本養老金及農民承包地流轉收入，可以從財政制度上保障種糧農民老有所養。
（4）建立農田休耕補貼，平衡糧食市場價格。探索建立適合我國國情的農田休耕輪耕制度。一是建立以農村環境修復和農田生態保護為目標的多年性休耕輪耕補貼制度。開展濕地恢復補貼、耕地重金屬污染治理區休耕補貼和地下水超采區休耕補貼等。二是建立以調節糧食供需平衡為目標的限產性休耕輪耕補貼。政府通過補貼鼓勵農民短期休耕部分耕地，既可以調控糧食生產總量，穩定糧食價格，又可以緩解農區水源、環境和土地資源的用養矛盾，涵養土壤肥力，保育環境資源。
3.完善保險制度，防范糧食生產的系統性風險
（1）政策性農業保險要提標擴面，有效防范自然風險。政策性農業保險將財政手段與市場機制相對接，創新了政府對種糧受災的救助方式，增強了農民抗風險能力。發揮保險的“穩定器”作用，這也是世貿組織所允許的支持農業發展的“綠箱政策”。種糧大戶、家庭農場普遍要求加大財政對糧食主產區保費補貼力度，適當提高保險理賠標準。
（2）建立糧食市場價格保險制度，有效防范種糧市場風險。目前國內糧價已較大幅度高于國際市場，價格繼續上升的空間縮小，制定糧食最低收購價政策面臨新的不確定因素。同時價格干預的弊病也逐步顯現出來。建議將糧食最低收購價政策改為糧食市場價格保險制度，保持國家對糧價適度干預，幫助糧農有效防范市場風險，確保糧食安全。
實行糧食市場價格保險制度，可“小步快跑，逐步到位”。第一步可在每年初由政府發布糧食市場指導價，當糧價低于市場價時，政府直接給予種糧農民價格補貼，以彌補農民部分直接損失。第二步可以參照國家對種糧受災保險政策，開設糧食價格政策性保險。第三步鼓勵農戶參加糧食價格的商業性保險，國家對種糧農戶參保費用實行一定比例的補貼政策。
4.加強立法，建立健全農業補貼制度保障體系
（1）盡快制訂和健全農業補貼法律法規體系，包括農業補貼和農業保險等。通過立法確立長期穩定的農業補貼政策，推動農業生產方式轉型，加速農業現代化進程。立法要主旨清晰，規定詳盡，具有可操作性。對農業種糧補貼目標、政策工具、對象范圍、標準依據、資金來源、發放方式及監督管理都要嚴格規定。
（2）以政策法規為依據，改革現有條塊分割的管理模式，合理界定職責分工，加強部門協調配合。進一步簡政放權，將農業補貼核算發放工作任務盡可能下放到鄉鎮政府，運用大數據理念建立信息化綜合平臺進行數據管理。依托鄉鎮財政所、農業經管站和農村信用社等相關部門聯合辦理業務，實現農業補貼“一站辦”“一卡通”。
5.拓展農村金融服務范圍，對新型農業經營主體給予金融支持
進一步發揮農業發展銀行等政策性金融機構的主渠道作用，采取貸款貼息、擔保、重大技術推廣與服務補助等方式，支持糧食適度規模經營。建議對農戶經營規模50畝以上、購置單價5萬元以上的現代農業機械除了享受農機補貼以外，可通過融資租賃等方式由金融機構給予支持。
6.成立農村土地信用社，保護流轉戶與承包戶的權益
（1）對農民持有的承包地進行“量化地權、明確經營權、公益管理、市場運營”，變固化的承包地為可流動的“土地流”。采取“新型農業經營主體+居間服務+個體農戶”的模式，由“農村土地信用社”與銀行收付存貸職能對土地流轉專項資金進行第三方托管，對土地流轉中的隨意性進行規范。
（2）解決種糧大戶、家庭農場主在土地流轉過程中與土地流出方一對一討價還價進行私下協議的矛盾。對土地流入方是否改變土地使用性質、是否對耕地竭澤而漁和是否短期經營等投機行為方面進行有效監督。在發揮“農村土地信用社”橋梁紐帶作用的同時，為土地集約化經營提供可實現的平臺載體，也使得銀行對農村土地流轉的信貸支持具有操作上的可能性。
7.建立和培養一支合格的職業化種糧隊伍，是發展現代農業、走糧食社會化大生產道路的堅實基礎要“用工業的方式發展現代農業”，培訓專業種地技能人員，從而解決“誰來種地”的問題。培養成百上千具有現代農業意識、市場敏銳度較高、勇于創業、獻身種糧事業的職業經理人和農場主、種糧大戶，由他們這些“關鍵少數”來牽動現代農業前行。
安徽省農村財政研究會課題組成員：張廣壽、胡德林、殷家明、吳行一、儲敏
中國鄉村發現網轉自：《中國國情國力》雜志
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