土地問題始終是中國農(nóng)村改革的核心問題、焦點問題。習(xí)近平總書記指出，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。近日，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），農(nóng)地“三權(quán)分置”正式破題。2017年一號文件則提出要落實“三權(quán)分置”辦法。可以說，這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，體現(xiàn)了政策制定者平衡各權(quán)利主體利益的智慧。
然而，如同當(dāng)初兩權(quán)分置下的土地承包經(jīng)營權(quán)爭論一樣，我國經(jīng)濟學(xué)界對“三權(quán)分置”一般持贊成態(tài)度，而法學(xué)界則持質(zhì)疑反對態(tài)度，因為經(jīng)濟學(xué)更注重事實的總結(jié)與提煉，法學(xué)更強調(diào)概念邏輯、法理邏輯，對邏輯的批判也成了最主要的批判邏輯。《意見》出臺前，法學(xué)界代表性的觀點有：“三權(quán)分置”混淆概念，三權(quán)究竟指哪三權(quán)模糊不清，缺乏嚴謹?shù)睦碚撝С郑邪鼨?quán)與經(jīng)營權(quán)兩種權(quán)利的存在沒有共時性等。一定程度上，“三權(quán)分置”爭論的表象是經(jīng)營權(quán)，核心是承包經(jīng)營權(quán)，根源是集體所有權(quán)，實質(zhì)上是老問題、新表現(xiàn)。
《意見》出臺后，“三權(quán)分置”作為今后農(nóng)地權(quán)利體系框架得以明確，相關(guān)的概念、名稱也得以明確。《意見》在“三權(quán)”的技術(shù)處理上，一是將農(nóng)戶承包權(quán)默認為、等同于土地承包經(jīng)營權(quán)，其權(quán)能內(nèi)涵是流轉(zhuǎn)前土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能內(nèi)涵，而不是流轉(zhuǎn)后受到限制或有所轉(zhuǎn)移、減少的權(quán)能內(nèi)涵。這一處理避免了承包權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)兩個概念上的混淆而帶來的認識混亂，特別是對于農(nóng)民和基層干部，也更加做實和保護了承包農(nóng)戶的土地權(quán)利。二是將實際經(jīng)營主體的權(quán)利定義為“經(jīng)營權(quán)”。這一安排既體現(xiàn)了經(jīng)營主體的權(quán)利派生于承包農(nóng)戶的權(quán)利，即派生關(guān)系，也較為容易融入到現(xiàn)有的農(nóng)地權(quán)利體系之中。其背后的基本邏輯是：在保持現(xiàn)有“兩權(quán)分置”框架基本不動的前提下，將經(jīng)營權(quán)“嫁接”其中。應(yīng)該說，這兩大技術(shù)處理雖然在法理邏輯和法律概念上沒有得到普遍認可，但從實踐中看是必要的，也是經(jīng)過反復(fù)掂量的，更是充滿智慧的。
此時，學(xué)界及實務(wù)界不應(yīng)再過于糾纏法理闡釋、概念邏輯，也不要再試圖以使用權(quán)、耕作權(quán)等取代經(jīng)營權(quán)（當(dāng)年對于“土地承包經(jīng)營權(quán)”同樣有學(xué)者試圖用使用權(quán)、耕作權(quán)、永佃權(quán)等取代之）。總之，要承認、尊重和接受“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一中國農(nóng)民創(chuàng)造的、世界民法體系中獨一無二的產(chǎn)物，在今后的法律修訂中可以借鑒吸收國外民法體系中的相關(guān)概念，盡量做到二者的兼顧與融合，但不能照搬照抄、硬性嫁接。其中，有關(guān)“經(jīng)營權(quán)”的立法概念表達至關(guān)重要。這需要經(jīng)濟學(xué)界與法學(xué)界加強對話、共同努力。
同時，要把關(guān)注的重點轉(zhuǎn)向三權(quán)的權(quán)利關(guān)系構(gòu)建，亦即三權(quán)具體怎么分、怎么置，把三權(quán)做實、做細。這無疑是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，《意見》也提出了一些“方向”。下一步，要在以下兩個方面開展工作。
一是“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)設(shè)計。《意見》提出三權(quán)要“結(jié)構(gòu)合理”，但何為合理，需要研究與設(shè)計。一般說來，權(quán)利的結(jié)構(gòu)是權(quán)利成分的組成及其方式。結(jié)構(gòu)是權(quán)利存在的重要形式，也是權(quán)利的重要參數(shù)之一，是外部形態(tài)與內(nèi)在聯(lián)結(jié)方式的總和。結(jié)構(gòu)設(shè)計是指通過對結(jié)構(gòu)的要素及其聯(lián)系的設(shè)計來完成特定目標(biāo)的工作。結(jié)構(gòu)影響權(quán)利的功能和性質(zhì)，不同的結(jié)構(gòu)使權(quán)利具有不同的功能和性質(zhì)。雖然“三權(quán)分置”中的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)有一定的派生關(guān)系，但當(dāng)三權(quán)各自獨立后，就可以進行人工結(jié)構(gòu)設(shè)計，從而優(yōu)化權(quán)利的功能，達成所需要的權(quán)利特質(zhì)。
一方面，“三權(quán)分置”主要應(yīng)由相關(guān)法律和政策來予以規(guī)定，是立法者和政策制定者人工理性設(shè)計的結(jié)果，現(xiàn)代社會所追求的效率、公平、安全等價值觀，必須作為一般性指南來體現(xiàn)其中。另一方面，結(jié)構(gòu)是一個由種種轉(zhuǎn)換規(guī)律組成的體系，“三權(quán)分置”的結(jié)構(gòu)設(shè)計需要將結(jié)構(gòu)的基本規(guī)律、土地相關(guān)法律、現(xiàn)實邏輯以及整個民法的原理等結(jié)合起來，需要對“立體”的結(jié)構(gòu)框架以及三權(quán)大小比例、權(quán)能分工、聯(lián)系方式等細節(jié)充分安排、考慮。此外，我國農(nóng)地權(quán)利體系自身的主體多元性、功能多樣性、利益復(fù)雜性等，也對“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)設(shè)計的技術(shù)性提出了更高的要求。可以認為，構(gòu)建“三權(quán)分置”權(quán)利體系好比建造一座有三個房間的房屋，結(jié)構(gòu)框架首先設(shè)計好了，剩下的就相對容易和有的放矢了。
二是“三權(quán)分置”的現(xiàn)實運行。實踐是理論的源泉。要在理論上、政策上深入研究三權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系等問題，就必須將目光更多地轉(zhuǎn)向“三權(quán)分置”的現(xiàn)實運行，細致考察其中的各種情況、摩擦甚至沖突，最終通過實踐探索總結(jié)出落實“三權(quán)分置”辦法的具體舉措。
其實，自流轉(zhuǎn)的第一天起，實際經(jīng)營主體的“土地經(jīng)營權(quán)”就在孕育之中，“三權(quán)分置”的權(quán)利體系也在構(gòu)建之中。也就是說，現(xiàn)實中已經(jīng)存在不少“三權(quán)分置”的現(xiàn)象。可以通過“農(nóng)村改革試驗區(qū)”這一平臺，選擇不同流轉(zhuǎn)比例、不同經(jīng)濟發(fā)展水平、不同地理區(qū)位的地方進行試點，通過深入的個案挖掘，總結(jié)出落實“三權(quán)分置”辦法可能遇到的各種困難與問題，既要有正面的經(jīng)驗，也要有反面的教訓(xùn)，從而為全面落實“三權(quán)分置”辦法提供更接地氣的決策依據(jù)。
（作者單位：李偉偉，農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進中心；韓清懷，山東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：頭條號 中國經(jīng)濟時報 2017-02-23
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