原題：農戶參與，合理組織，農地重劃，解決土地細碎化問題
內容摘要:我國農地問題主要體現為土地的細碎化和分散化，根源于農地的不均質性，由此帶來農地使用的浪費、阻礙農業機械的應用和影響經營模式創新等問題。當下通過土地流轉和土地整治的方式已有效緩解了大城市周邊農業大戶和農業企業的細碎化問題。但在廣大的農村地區和丘陵地帶，在現階段和今后相當長的時期，將依然有兩億多農民以農戶自耕的方式進行生產經營。面對當前農地流轉的市場形勢、“調地”的政策障礙，土地整治的實施方式使得農戶土地的細碎化和分散化問題難以解決。為此，研究提出以村集體為載體，組織農戶自愿成立“村民農地重劃托管中心”，在政府的監督和專家的指導下，由農地重劃托管中心作為主體規劃和施工完成農田整治，實現土地均質化；再由托管農戶自發進行產權交換完成農地重劃和“四至”確定，實現土地的集中連片，徹底解決農地的細碎化和分散化問題。
一、我國的土地細碎化問題
實行家庭土地承包制后，土地細碎化問題就顯現出來了。這是農民為了追求公平，采取“肥瘦搭配”的土地分配方式的結果。“戶均五六畝、土地八九塊”是當時我國農村土地分配的普遍狀況。根據農業部農村固定觀察點2009年調查，戶均經營土地4.1塊，絕大部分每塊不足1畝。土地細碎化問題，在丘陵地區尤為突出。這些地區，每個農戶的土地，少的有三五塊、多的有二三十塊。
土地細碎化所帶來的問題是顯而易見的。一是田坎多而密，浪費了大量的土地資源。二是無法實現農業機械耕作，農民至今仍然依靠人力、畜力耕作，十分辛苦；三是農田水利條件難以改善。
二、當前解決土地細碎化的主要路徑和面臨的問題
長期以來，地方各級政府為了改變土地細碎化狀況，也采取了一系列措施，進行了許多有益的探索。當前各地解決土地細碎化的主要方式是土地流轉。種田大戶或農業企業通過土地流轉，獲得成片土地的經營權，然后根據種養殖的要求，打破原有的地界，填平一些不必要的溝坎，將小塊的土地并成“大塊”。也有些農戶采取“換地”的方式，與相鄰的土地進行交換合并。另外，國土資源部也將實現土地集中連片作為建立高標準基本農田的重要目標，并出臺政策對土地整治過程中所涉及的權屬調整行為給予規范。不少地方政府為了鼓勵土地流轉，同時也促進土地整治，采取將土地流轉與土地整治結合起來的方式。即種植大戶或農業企業通過土地流轉，實現土地經營權的集中，然后，向當地政府申請土地整理項目，獲得政府土地整理項目的資金支持。通過這些方式，土地細碎化問題得到了一定程度的解決，特別是在土地流轉規模較大的地區。
然而，這種通過農戶間自發的交易、通過土地流轉來實現土地整理的方法，一般僅適用于城市周邊大量農民已經實現產業轉移的地區和耕地面積較大的地區（如東北），這些地區要么因大部分勞動力已經找到了別的就業，他們樂得土地有人經營，自己脫離了土地仍能取得收益，交易成本的“要價”較低，容易談成；要么是由于規模效益較大，供給方“出價”較高，也容易實現。而對于大量遠離城市人多地少的地區（這是我國農村的主要部分）而言，由于還有大量農民存在，一家一戶仍要在那些小塊土地上實現就業、獲取收益，在這些地方，靠農戶之間自己進行交易或交換的方法，就會遇到以下的一些問題：
第一、農戶之間自發“換地”的交易成本很高，很難實現，成效不大。據我們在貴州的實地調查，有個農村用了10多年的時間，才將50多塊的土地歸并為10多塊。
第二、農民自發實現了換地，也少有對土地進行歸并和整治。根據國土資源部制定的政策，在土地整治中，本著農民自愿的原則，允許對土地產權進行調整和歸并土地。但在現實中，大多數土地整治項目都是從工程角度進行設計的，主要是增加土地面積、平整土地、修建農田基礎設施。由于土地產權調整難度大，涉及的問題較多，所以，地方政府和項目單位都盡量減少土地調整，較少考慮，也很難實現對農戶的土地進行歸并。土地整治項目中的土地產權調整主要是因“公攤”（如公共排灌設施和道路的占地）所產生的土地面積和位置的調整。
第三、即使農戶之間實現了交換，在整治土地的過程中農民的主體地位也很難發揮出來。改變土地細碎化狀況，受益最大的是農民。農民飽受土地細碎化之苦，也有強烈的歸并土地的意愿。近年來，國家加大了對建設高標準基本農田和土地整治的投入，土地細碎化狀況有望得到根本的解決。但是，由于缺乏有利于農民參與的機制，加之農民自組織能力普遍較低，土地調整又受到現行政策的制約，所以，在土地整治中，農民往往采取觀望的態度，涉及到土地調整又有很大的抵觸情緒。
第四、存在著部門分割現象。土地整治和地權調整分屬國土部門和農業部門管理。國土部門負責土地整治和高標準農田建設的項目管理和驗收，有明確的工程規范。農業部門負責土地確權、土地流轉，也包括調整土地權屬、土地交換合并。農業部門和國土資源工作目標、內容和重點不同，這樣會造成土地整治和高標準基本農田的建設項目完成后，雖然看起來土地已經“成方成塊”了，但同一個地塊仍分散在各家各戶。
第五、對自耕農戶的利益照顧不夠。從各地的情況看，無論是土地流轉，還是土地整治，其政策都是向規模經營大戶傾斜。規模經營大戶在解決土地細碎化方面也確實發揮著重要的作用。但對自耕農戶的土地細碎化問題的關注不夠，在國家層面上，沒有系統的支持政策。
我們要充分認識到現階段和今后相當長的時期，我們仍會有兩億多的農民需要在農村有事可做。因此，自耕農戶仍是我國農業經營的主力軍，不能把一些城市邊緣或地多人少的地區，通過農地轉包到“大農場”實現土地整治的方法當作解決自耕農戶問題的路徑。這是兩個性質很不一樣的問題，不能用前者替代后者。因此，我們需要高度重視自耕農戶的農業現代化問題，將支持自耕農戶的現代化作為現階段中國農業現代化的一個重要的國家戰略。
三、政策建議：農戶參與，合理組織，實現土地重劃
世界許多國家在現代化進程中都進行了農地重劃。最初起源于19世紀末的德國，后引入到日本、我國臺灣地區。上世紀50-70年代，我國臺灣地區曾開展了大規模的農地重劃，取得了顯著的成效。
農地重劃是從方便自耕農戶耕作角度出發，通過對土地的交換合并，將每戶分散多處的細碎土地，整合為較大塊的土地，實現“一戶一塊地（主要作物）”。農地重劃要與土地平整、田間路建設、溝渠系統完善等土地整治相結合。通過土地整治，進行平整土地、修田間路、打井、修渠、挖溝等工程措施，土地的質量差別也會基本消除，距離遠近也不是那么重要了。這就為進行土地交換合并、“小塊并大塊”打下了物質基礎。臺灣經驗證明，農地重劃是自耕農戶實現土地適度規模經營、由傳統農業向現代農業轉型，保持自耕農戶的優勢重要途徑。具體建議如下：
第一、將解決自耕農戶土地細碎化問題，作為當前我國農業政策的一個重點。以農地重劃作為實現自耕農戶的現代化的重要抓手，將農地重劃上升為國家戰略和國家基礎性工程，將其納入目前正在實施的8億畝高標準基本農田工程建設。
第二、農戶參與，合理組織。借鑒廣西、江西、和佛山等地區一些探索的經驗，以村集體經濟組織為載體，將農民組織起來，成立“村民農地重劃托管中心”，農戶將要實施農地重劃的承包地交給村民農地重劃托管中心實施托管，然后在國土部門專家的指導下進行規劃與設計，盡可能做到“田成方、林成網、渠相通、路相連、旱能澆、澇能排”；再后，由村民農地重劃托管中心向當地國土部門申報農地重劃項目和補助資金；經審批后，在政府和托管農戶監督下由村民農地重劃托管中心自主實施農田整治工程，確保農地的均質化；最后在托管中心的協調下，由托管農戶自主協商將整治前分散的土地通過互換實現整治后每戶土地的集中連片，再將整治后、確權后的土地返還給農戶。
第三、由于農地重劃涉及到土地位置的調整，因此建議改變農業部目前正在推行的確權、確面積、確四至的流程，改為確權、確面積后，將土地收回進行農地重劃，再將重劃后的土地，在保證原土地面積不減少的情況下，重新分配承包地。
農地重劃面臨方方面面的利益關系，會有不少困難，但這是一個國家走向現代化進程中無法避開的重要一步。對此，我們要有歷史的耐心，也要有歷史的緊迫感，現在就著手做起來，但不急于求成，把工作做細，力爭實現平穩過渡。
中國鄉村發現網轉自：中國經濟50人論壇
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