將年均進城落戶1300萬人、本世紀以來變化趨勢、2020年戶籍人口城鎮化率設為45%作為“十三五”時期全國進城落戶的低、中、高方案，并研究設定“地域均衡”、“兩率”縮差、“財力支撐”、“兩化”協調、“勞動力非農化預期”五種情景，來討論分省的任務。建議把東部地區作為“主戰場”，中部地區作為重點挖潛地帶，廣東、山東、江蘇、浙江和河南、湖南、安徽、湖北以及四川等作為重點省份，確保如期實現進城落戶目標。
戶籍人口城鎮化率及其與常住人口城鎮化率的差異現狀
戶籍人口城鎮化率：低于全國平均水平的有15個省份，除浙江和福建外均為中西部地區
從戶籍人口城鎮化率的現狀看，上海、北京、天津3個直轄市處于第一梯隊，2013年戶籍人口城鎮化率均在60%以上，其中上海市戶籍人口城鎮化率達到90%；廣東、江蘇、黑龍江、遼寧、吉林5省處于第二梯隊，戶籍人口城鎮化率高于全國平均水平，2013年在45%-60%的區間范圍；內蒙古、山東、海南、重慶、陜西、青海、寧夏、新疆8?。▍^、市）處于第三梯隊，戶籍人口城鎮化率與全國平均水平大體相當；河北、山西、浙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、廣西、四川、貴州、云南、西藏、甘肅15省（區、市）處于第四梯隊，戶籍人口城鎮化率顯著低于全國水平，其中廣西、西藏和貴州3?。▍^）長期低于20%。
戶籍與常住人口城鎮化率之差：高于全國平均水平的主要是中部六省，以及東部的津浙閩三省市
從戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差異看，上海是唯一一個戶籍人口城鎮化率高于常住人口城鎮化率的城市；東北三省和西北五省區的戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差值，小于全國平均水平；戶籍與常住人口城鎮化率的差值較大的區域，主要集中在山西、河南、安徽、江西、湖南、湖北等中部省份；天津、浙江和福建3個東部省市，也呈現戶籍與常住人口城鎮化率的差值大于全國平均水平的特征。
“十三五”時期戶籍人口城鎮化率變動的高中低方案
高方案：按45%的戶籍人口城鎮化率目標推算，“十三五”需進城落戶7885萬人
按照2020年我國總人口14.2億、戶籍人口城鎮化率45%的目標測算，2020年我國城鎮戶籍人口要達到6.39億。2015年底，我國城鎮戶籍人口約為5.485億人，也就是說，“十三五”期間需要增加9050萬人的城鎮戶籍人口。根據聯合國世界人口展望的中值估算，“十三五”時期中國城鎮人口年均自然增長率為0.3%?？鄢擎倯艏丝谧匀辉鲩L，約需要實現7885萬人口進城落戶。
低方案：按照國辦“1億人”落戶方案，“十三五”累計轉戶6500萬人以上
根據《國務院辦公廳關于印發推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》（國辦發〔2016〕72號）設定的目標，“十三五”期間，年均進城落戶1300萬人以上，即累計6500萬人以上轉為城市戶口。
中方案：按各省份既有趨勢外推，“十三五”進城落戶7021萬人
2001-2013年，全國戶籍人口城鎮化率平均增加0.77個百分點，31個?。▍^、市）戶籍人口城鎮化率平均增加0.12-1.98個百分點不等。按照各省域的戶籍人口城鎮化率平均增加百分點推算，“十三五”期間全國預計可實現7021萬人進城落戶。我們把7885萬人的落戶目標稱為高方案，把6500萬人的落戶目標稱為低方案，把按照既有趨勢外推得到的7021萬人的落戶目標稱為中方案。
中方案顯示，東部地區吸納進城落戶4808萬人，占全部進城落戶總人數的67.8%；中部地區落戶620萬人，占8.8%；西部地區1395萬人，占19.9%；東北地區199萬人，占3.5%。吸納進城落戶人口較多（200萬人以上）的省份，以廣東、江蘇、山東、上海、北京、浙江、福建等東部省市為主。近年來比較深入地融入城市群建設的一些中西部省份也表現出較大的戶籍人口增長空間，如河北、四川、云南、重慶、陜西等。同時，按照既有趨勢，“十三五”時期我國戶籍人口城鎮化率的省域分異程度將進一步拉大。
高方案和低方案各自對應的五種情景
“地域均衡”情景：各省份戶籍人口城鎮化率以相同幅度提高，省際間差距基本不變
為了確保省際間的差距不擴大，這里設定一個“地域均衡”情景，即全國31個省（區、市）的城鎮戶籍人口以等比率增長。若要實現2020年進城落戶6500萬人的低方案目標，戶籍人口城鎮化率需要在“十三五”期間年均提高0.84個百分點；要實現到2020年進城落戶7885萬人的高方案目標，戶籍人口城鎮化率則需要在“十三五”期間年均提高1.02個百分點。
在“地域均衡”情景下，東部地區仍然是吸納進城落戶人口的“主戰場”，占比為49.8%，比趨勢外推的情況下有所下降；中部地區表現出了強勁的動力，占比為18.2%，比趨勢外推的情況提高了近10個百分點；西部地區和東北地區分別占21.7%和10.3%，所占比例也有所提高。低方案中，吸納落戶200萬人以上的省市包括廣東、江蘇、山東、浙江、北京等東部地區，以及河北、四川等中西部城市群地區；新進入的省份主要是城鎮人口現狀規模較大的遼寧、上海、河南、湖北、黑龍江等省市。高方案中，既有趨勢外推情況下表現出較好趨勢的陜西和福建，也有新進入的湖南和安徽。
“兩率”縮差情景：戶籍與常住人口城鎮化率差距較大的省份加快縮小差距，省際間差異縮小
考慮到應縮小戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間的差距，我們進一步設定“兩率”縮差的情景。讓戶籍人口城鎮化率低于常住人口城鎮化率、但大于全國差距的地區，按照“十三五”期間“兩率”縮差2個百分點的幅度來提高戶籍人口城鎮化率；讓戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距小于全國差距的地區，按照年均增長率1.22%或1.47%的速度來提高戶籍人口城鎮化率，以實現2020年進城落戶6500萬人或7885萬人的目標。
在“兩率”縮差情景下，東部、中部、西部和東北地區吸納進城落戶人口的比例分別為33.8%、41.1%、20%和5.1%。顯而易見的是，“兩率”現狀差距比較大的中部地區，在縮差的情景下需要承擔更重要的落戶任務。吸納落戶200萬人以上的，主要是河南、湖南、安徽、湖北、江西、山西等中部省份；廣東、浙江、福建、江蘇、山東等東部省份仍然要發揮重要作用；廣西、貴州、重慶等西部省份也有明顯的積極作用。
“財力支撐”情景：人均可支配財力越充足，承擔吸納進城落戶任務越多
考慮到財政成本因素，在研究中我們設定了“財力支撐”的情景——重點考慮本級政府的可支配財力，即現行法規和財政體制下，各省份全口徑財政收入，減去上解中央的部分，再加上中央給付的稅收返還、補助及其他轉移支付。以2015年人均對應本級政府可支配財力水平最低的貴州省為基準，按照其他30個?。▍^、市）人均對應本級政府可支配財力與基準水平的倍數關系，統籌分配進城落戶任務。
在“財力支撐”情景下，東部、中部、西部和東北地區吸納進城落戶人口的比例分別為43.4%、13.2%、31.6%和11.8%。與“兩率”縮差的情景相比，東部地區由于人均可支配財力比較雄厚，占比有所回升。吸納200萬人以上省市的主要有上海、北京、天津、江蘇、廣東、山東；西部地區和東北地區由于獲得了較多的中央轉移支付，占比有大幅的提高，吸納落戶潛力較大的包括青海、新疆、重慶、內蒙古、寧夏、陜西以及遼寧、黑龍江、吉林；中部地區受可支配財力弱的影響，占比明顯下降。
“兩化”協調情景：工業化率相對于戶籍人口城鎮化率更高的省份，承擔更多的進城落戶任務
根據戶籍人口城鎮化與新型工業化的關系，設定“兩化”協調情景?？紤]以工業化率與戶籍人口城鎮化率的比值，以此測度新型城鎮化與新型工業化的協調關系。讓工業化率與戶籍人口城鎮化率的比值明顯低于0.9的地區，戶籍城鎮化率放緩提高；讓工業化率與戶籍人口城鎮化率的比值在0.9-1.1范圍內的地區，按歷史趨勢提高；讓工業化率與戶籍人口城鎮化率的比值高于1.1的地區，加速提高。戶籍人口城鎮化率放緩或者加速提高的程度，按照各?。▍^、市）工業化率與戶籍人口城鎮化率的比值，占31個省（區、市）工業化率與戶籍人口城鎮化率比值之和的比重數確定。“十三五”總目標除去按歷史趨勢提高的?。▍^、市）進城落戶總人數后的數值，即為余下省份進城落戶的總目標人數，按前述戶籍人口城鎮化率放緩或者加速提高的程度，分別承擔任務。
在“兩化”協調情景下，工業化率與戶籍人口城鎮化率相對協調的東部地區和東北地區，承擔的落戶任務有所下降，占比分別為28.8%和6.6%；工業化和城鎮化協調關系較差的中部和西部地區，落戶任務變得很重，占比分別為28.4%和36.2%，其中西部地區任務尤為繁重，而且中西部地區合計占比接近2/3。
“勞動力非農化預期”情景：扭轉二三產業就業占比低于戶籍人口城鎮化率的局面，讓二者更加協調
根據戶籍人口城鎮化與非農化就業的關系，設定“勞動力非農化預期”情景。我國31個省（區、市）的勞動力非農化率（二三產業就業占比）與戶籍人口城鎮化率的比值普遍低于0.6，勞動力的非農化與人口的城鎮化不甚協調。以二者相互協調為考量，計算2013年31個?。▍^、市）非農化率與戶籍人口城鎮化率的比值，根據該比值大小以及年末的城鎮戶籍人口總量，統籌分攤“十三五”時期進城落戶任務。
在“勞動力非農化預期”情景下，東部地區重新成為吸納進城落戶的“主戰場”，占比為49.8%；中部、西部、東北地區分別占比21.9%、20.4%、7.9%。東部的廣東、江蘇、山東、浙江、北京、福建、上海，中部的河南、湖北、河北、湖南，西部的四川，東北的遼寧等，在低方案中吸納進城落戶人數都超過了200萬人；在高方案中，陜西和安徽兩個省份吸納進城落戶人數也都超過了200萬人。
“十三五”吸納進城落戶的重點地區
從現狀看：戶籍人口城鎮化率較低且與常住人口城鎮化率差距較大的十個省份
從現狀看，戶籍人口城鎮化率比較低（低于全國平均）、并且戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距比較大（高于全國平均）的10個省份，可以作為“十三五”吸納進城落戶的重點地區。按照“兩率”的差距排序依次是：浙江、福建、湖南、廣西、安徽、江西、貴州、河南、湖北、山西。
這些省份又可分為三類：第一類是浙江、福建這兩個東部省份，其常住人口城鎮化率較高，但戶籍人口城鎮化率過低，財力較為雄厚，最應該加快消化存量轉移人口、加快吸納已經進城的農民工落戶；第二類是廣西、貴州這兩個西部省份，經濟發展水平較低，常住人口城鎮化率也較低，需要加快推進城鎮化，做大承載轉移人口的產業載體；第三類是湖南、安徽等六個中部省份，其戶籍和常住人口城鎮化率都不高，并且兩者差距較大，需要在同時推動常住化和戶籍化這兩個進程中，更加注重以人為本和城鎮化的質量。
從四大板塊未來趨勢看：東部是主戰場，中部重點挖潛
在按外推趨勢的中方案下，東部地區吸納進城落戶的占比超過2/3，顯然具有“主戰場”的特征。從四大板塊五種情景的平均水平看，東部、中部、西部、東北地區“十三五”吸納進城落戶人口的占比分別為41.1%、25.2%、25.4%、8.3%。與趨勢外推的情況相比，東部地區的占比明顯下降，但仍為“主戰場”；中部地區的占比大幅上升，建議作為重點挖潛的地帶；此外，西部地區和東北地區的占比也有所提高，需要在現有基礎上，進一步承擔一定的新落戶任務。
從省域層面的趨勢看：東部是粵魯江浙，中部是豫湘徽鄂
從吸納進城落戶人口的絕對數量看，廣東、山東、江蘇、河南、浙江、湖南、安徽、湖北等應為重點省份。按趨勢外推的中方案，這八個重點省份“十三五”時期可吸納3500多萬人落戶，占比為50.4%；按照低方案和高方案的五種情景平均水平，占比為41.3%?？梢哉f，著力推進這八個重點省份的戶籍制度改革和配套制度完善，就能夠完成“十三五”全國落戶任務的“大賬”。
（作者單位：中國宏觀經濟研究院社會發展研究所）
中國鄉村發現網轉自：微信號 中國智庫
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