內容提要：為了解決城鄉(xiāng)建設用地不合理的“雙增長”和農村日益嚴重的空心化問題，當前必須盡快為農戶自愿有償退出宅基地提供合理的制度安排。自農村改革以來，宅基地退出政策經歷了允許農村房屋與宅基地一體轉讓、禁止向城市居民出售農村住宅及宅基地、探索宅基地有償退出與集體內部轉讓三個階段。現(xiàn)行宅基地退出模式主要有宅基地換房、宅基地收儲和市場化交易三種。比較而言，市場化交易能夠發(fā)現(xiàn)宅基地價值、實現(xiàn)供需平衡，有更好的推廣價值。但是，當前實施宅基地退出，除法律法規(guī)及觀念上的障礙外，還存在其經濟價值難以實現(xiàn)、相關配套改革缺乏、少數(shù)農戶的財產權不被重視等問題。為此，必須完善相關法律法規(guī)，加快綜合配套改革，依靠政府引導和市場化途徑，實施分類、分層、多樣化的策略，建立和完善長效機制，推動進城落戶農民自愿有償退出宅基地。
中國的城鎮(zhèn)化是二十一世紀最受全球關注的大事之一。新世紀以來，中國城鎮(zhèn)化的步伐明顯加快，大量農村人口遷入城鎮(zhèn)。2015年，中國超過7.7億人口常住城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化率達到56.1%，比2008年提高了9.1個百分點。離開農業(yè)農村、在城市工作和生活的農村勞動力達1.69億，其中舉家遷移的比例接近21.3%。預計到2030年，中國的城鎮(zhèn)化率將達到68%左右，期間仍會有大量的農村人口遷入城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化的本質是人口向城鎮(zhèn)的集聚以及由此引起的土地資源配置和城鄉(xiāng)空間結構的調整。一般來講，在城鎮(zhèn)化的進程中，隨著農村人口不斷向城鎮(zhèn)遷移，城鎮(zhèn)建設用地將增加而農村建設用地將減少。
但是，受限于中國的農村土地制度，農村土地市場的發(fā)育遠遠滯后于勞動力市場。農村宅基地①屬于集體所有，其使用權不能在市場上合法交易，進城農戶有償退出宅基地的通道也十分缺乏。受此影響，中國的城鎮(zhèn)化引發(fā)了兩個突出的問題。一是在城鎮(zhèn)化率不斷提高的同時，城市建設用地和農村宅基地面積不合理地“雙增長”。全國農村宅基地面積從2008年的1.36億畝，增加至2013年底的1.7億畝②，短短五年時間增加了25.0%；城市(包括縣城)建設用地面積則從2008年的0.82億畝，增加至2014年底的1.03億畝，六年間增長了25.6%。由于土地面積的不可增加性，城鄉(xiāng)建設用地增加必然以耕地(或潛在耕地)面積減少為代價，從而加大了國家耕地保護和糧食安全的長期壓力。二是在城市建設用地日益緊張和18億畝耕地紅線不斷逼近的壓力下，農村建設用地低效率利用、農村空心化等問題仍然十分嚴重。國土資源部的數(shù)據(jù)顯示，當前農村居民點空閑和閑置用地面積為0.3億畝左右，低效用地面積達0.9億畝以上，分別相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4和3/4③。
為了在城鄉(xiāng)范圍內優(yōu)化“人地”資源配置，提高農村建設用地的利用效率，宅基地退出日益成為農村土地制度改革的一個重點，受到學界和政界的高度關注。所謂宅基地退出，是指部分農戶直接放棄宅基地使用權或者通過房屋轉讓同時讓渡宅基地使用權的一種自主選擇行為。與“轉讓”暗含了交易雙方不同，“退出”這一概念側重從宅基地出讓人(放棄宅基地農戶)的角度考慮“人地分離”問題。
二、農村宅基地退出的政策演變
自農村改革以來，中國宅基地退出政策從最初允許房地一體轉讓，到二十世紀末以嚴禁“小產權房”的方式管控農村房屋④和宅基地交易，發(fā)展到目前探索宅基地有償退出及集體經濟組織內部轉讓，可謂“一波三折”。
(一)允許農村房屋與宅基地房地一體轉讓(1978-1998年)
自1978年農村改革至1998年間，雖然對宅基地管理不斷規(guī)范，但總體來說，國家仍然在承認農民房屋私有產權的前提下，允許農村房屋連同宅基地一同轉讓。1982年國務院發(fā)布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，不僅首次提出“出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地”，還對城鎮(zhèn)居民取得宅基地的合法性進行了規(guī)定。1986年通過的第一部《土地管理法》第38條規(guī)定，“出賣、出租住房后再申請宅基地的，不得批準”。考慮到住房和宅基地的不可分割性，這一規(guī)定實際上準許了農民在出賣住房的同時退出宅基地。這部法律還在第41條規(guī)定，經縣級人民政府批準，城鎮(zhèn)非農業(yè)戶口居民建住宅，可以使用集體所有的土地。1988年修訂的《土地管理法》第2條規(guī)定，“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”。1991年發(fā)布的《土地管理法實施條例》對土地使用權轉讓的具體細則作了補充。
此后，為了控制不斷增加的“小產權房”，1998年重新修訂的《土地管理法》刪除了關于城鎮(zhèn)非農業(yè)戶口居民可以在農村取得宅基地的規(guī)定，但仍然在第2條保留了“土地使用權可以依法轉讓”的規(guī)定，并在第62條指出“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。雖然本次修訂后的法律不再支持非農業(yè)戶口居民申請宅基地，但仍然延續(xù)了先前房地一體轉讓的思路，并沒有禁止宅基地使用權轉讓⑤。可以發(fā)現(xiàn)，這一時期，農村房屋和宅基地管控遵循的是房地一體可轉讓的思路。
(二)禁止向城市居民出售農村住房及宅基地(1999-2008年)
針對不斷升溫的“炒地熱”和農村集體土地轉讓管理的混亂，1999年5月國務院辦公廳發(fā)布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規(guī)定，“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市占用農民集體土地建住宅”，從而限制了農戶土地使用權轉讓和房屋處置的權利。此前，從法律層面上來講，國家從未限制過農民的房屋處置權及相應宅基地使用權的轉讓，更沒有限制受讓對象⑥。盡管2004年修訂的《土地管理法》仍保留了“土地使用權可以依法轉讓”和“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”等條款，但隨著城郊農村宅基地流轉日益增加和“小產權房”頗具規(guī)模且屢禁不止，2004年10月國務院發(fā)布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，要求“禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地”。當年11月，國土資源部發(fā)布《關于加強宅基地管理的意見》，強調“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。
在《物權法》草案審議稿中，曾規(guī)定“本集體以外的人通過轉讓取得宅基地使用權的，應當繳納宅基地使用費。”后倒退至“宅基地使用權人經本集體同意，可以將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶；住房轉讓時，宅基地使用權一并轉讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地”⑦。但最終出于多方面的考慮，2007年頒布實施的《物權法》刪除了上述內容，指出“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定”，從而規(guī)避了宅基地使用權轉讓這一十分重要而又敏感的問題。2008年中央一號文件再次強調，嚴格農村集體建設用地管理，嚴禁通過“以租代征”等方式提供建設用地，城鎮(zhèn)居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。當年7月，住房和城鄉(xiāng)建設部、國土資源部先后發(fā)文規(guī)定：城市居民在農村購買住宅，申請住房所有權轉移登記和宅基地使用權登記的，不予辦理或受理。可見，禁止農村住宅和宅基地使用權向城市居民轉讓，是這一時期宅基地管理政策的核心目標。
(三)探索宅基地有償退出與集體內部轉讓(2008年以來)
為了提高宅基地利用效率，破解日益嚴重的農村空心化問題，2008年以后，在嚴禁“小產權房”交易的同時，國家開始鼓勵進城農戶宅基地退出和集體經濟組織成員之間的宅基地轉讓。2008年國務院發(fā)布的《關于促進節(jié)約集約用地的通知》指出，“對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，當?shù)卣山o予獎勵或補助”。2010年國務院發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》又指出，要“按照農村人口向城市轉移的規(guī)模和速度，逐步適度減少農村生活空間，將閑置的農村居民點等復墾整理成農業(yè)生產空間或綠色生態(tài)空間”。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確，要“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》充分體現(xiàn)了這一思路。十八屆五中全會和2016年中央一號文件都提出，要維護進城農戶的宅基地使用權，并支持引導其依法自愿有償轉讓。全國“十三五”規(guī)劃綱要也明確指出，要“開展宅基地融資抵押、適度流轉、自愿有償退出試點”。
不過，目前宅基地退出的受讓人仍被限定在集體經濟組織內部。2015年1月中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》明確提出，進城落戶農民自愿有償退出或轉讓宅基地“要在本集體經濟組織內部”。同年8月，國務院印發(fā)的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》也要求，“對農民住房財產權抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應限制在相關法律法規(guī)和國務院規(guī)定的范圍內”。
總之，近年來，國家開始強化農村宅基地的轉讓、抵押等權能，加快為宅基地有償退出提供制度安排。不過，改革的主要思路是將受讓人限制在集體經濟組織成員內部，城市居民購置農村住宅和宅基地使用權仍然無法獲得政策支持。
三、農村宅基地退出的模式比較
隨著城鎮(zhèn)化導致的城鄉(xiāng)建設用地“雙增長”問題日益嚴重，為了提高農村建設用地的利用效率、消解城市對建設用地的渴求，近年來，越來越多的地方進行了農村宅基地退出嘗試。
(一)幾種主要的宅基地退出模式
1.宅基地換房
顧名思義，宅基地換房是指農民以宅基地換取小城鎮(zhèn)或規(guī)劃區(qū)域內的房屋。宅基地換房可以分為兩類：
一類是政府主導的宅基地換房。其基本動機是在城鄉(xiāng)建設用地利用效率“冰火兩重天”的困境下，從國家的“增減掛鉤”政策出發(fā)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地的統(tǒng)籌利用。這類宅基地換房，主要發(fā)生在城郊地區(qū)，是城市規(guī)模擴張和土地制度約束下的創(chuàng)新之舉。四川郫縣在縣政府主導下開展的宅基地換房就是這方面的典型。郫縣是成都市的近郊縣，距離成都市區(qū)僅10千米。近年來，隨著成都城市規(guī)模的擴張，郫縣大部分已經融入中心城區(qū)。為了協(xié)調推進人口和土地城鎮(zhèn)化，2012年以來，郫縣開始實施宅基地退出，并為退出宅基地的農戶制定集中安置和貨幣化補貼兩種選擇。根據(jù)郫縣制定的辦法，以某農戶退出宅基地170平方米為例，選擇安置房和現(xiàn)金，分別可以獲得29.51萬元和20.33萬元的補貼。由于選擇安置房對農民更為有利，截至2014年底，只有195戶選擇了貨幣化補貼，占比不到10%，絕大部分退地農戶都選擇了集中安置。
另一類是農業(yè)企業(yè)主導的宅基地換房。其主要考慮是發(fā)揮農村建設用地的商品屬性，在改善農民居住環(huán)境、使其就地或者就近轉移的同時，在節(jié)約的建設用地上從事房地產開發(fā)獲利。河南浚縣中鶴集團是開展宅基地換房業(yè)務的農業(yè)企業(yè)之一。自2010年起，中鶴集團依托浚縣糧食精深加工園區(qū)，按照“以產興城、以城促產、產城一體”的理念，開始了占地11平方千米的中鶴新城建設，并在地方政府的協(xié)助下，推動農民以農村宅基地和房屋置換樓房。其安排具體如下：規(guī)劃區(qū)內的每個農民有30平方米在新城購房的指標，指標內售價為建造成本的一半(650元/平方米)，超過指標的部分按成本價出售；根據(jù)農戶退出的宅基地面積、房屋間數(shù)和新舊程度等獲得相應的置換補貼。因此，農戶只需花費幾萬元甚至不用支付費用，就可以以舊換新，住進新城社區(qū)。至2014年上半年，已有4個村的1085戶農戶，共計4020人，整體搬進了中鶴新城。
2.宅基地收儲
近年來，一些地方政府和村集體，出于各種目的開展了宅基地收儲工作，提高了農村宅基地利用效率，改善了村民居住環(huán)境。宅基地收儲分兩種情況，一種是村集體收儲。福建晉江市砌坑村是傳統(tǒng)農區(qū)村集體實施宅基地收儲的典型。自2006年起，砌坑村開始由集體經濟組織安排資金，實施宅基地收儲、村莊統(tǒng)一規(guī)劃建設和集中安置搬遷。為了規(guī)范宅基地退出和村內搬遷工作，2016年3月，砌坑村在總結前期經驗的基礎上，制定了宅基地退出補償辦法：根據(jù)宅基地位置優(yōu)劣，村集體給予每平方米100-300元的退出補償；宅基地全部退出的，提供另有住房證明，補償標準上浮20%；對于房屋，依據(jù)新舊狀況和建筑結構，每平方米給予80-110元(土木結構)、200-400元(石結構)和250-500元(鋼混結構)不等的貨幣補貼；退出宅基地面積在50平方米以上的，在本村購買安置房，享受每平方米套房500元、別墅600元的優(yōu)惠價格。至2015年底，村集體已回購宅基地218處，涉及(拆遷)房屋面積超過7萬平方米，統(tǒng)一建設安置樓75套、別墅56套。
另一種是政府收儲。與晉江市村集體主導的宅基地收儲不同，2013年寧夏平羅縣為了插花安置生態(tài)移民，在縣域范圍內制定了詳細的宅基地和房屋收儲辦法，并出資500萬元設立農村宅基地和房屋收儲基金，啟動了收儲式宅基地退出試點工作。一是按不同區(qū)位將標準面積(270平方米)的宅基地收儲價格確定為1萬元、9000元和8000元三個等級。未取得使用證的宅基地及超標部分，折價收購。二是根據(jù)建造年限和房屋結構，明確2010年以后建造的磚木結構且外墻貼瓷磚的房屋，收儲價格為每平方米700元；2010年之前建造的或未取得所有權證的房屋，折價收購。折價比例由相關各方協(xié)商確定。此外，退出農戶必須同時退出宅基地、房屋、承包地和相應的集體成員身份以及收益分配權。以典型農戶退出270平方米宅基地、100平方米(2010年以后建造的磚木結構)房屋、5畝承包地和4口人的集體成員身份為例，退出補償合計約為13.6萬元。至2015年8月收儲工作結束，農戶退出宅基地和房屋1718處，安置生態(tài)移民1174戶。
3.市場化交易
與宅基地換房、收儲等政府或村集體主導的宅基地退出模式不同，一些地方政府順應經濟社會發(fā)展需要，利用市場機制有效實現(xiàn)了部分農戶閑置宅基地的退出。從各地的實踐看，通過市場化交易實現(xiàn)宅基地退出主要有兩種類型。一種是房地一體轉讓。浙江樂清市開展的房地一體轉讓就是這方面的有益探索。長期以來，為了獲得經營資金，樂清人對農房抵押、轉讓的需求強烈。為了規(guī)范農村房屋交易行為，新世紀以來，當?shù)卣_始對農村房屋轉讓進行登記備案。至2007年底，經住建局登記備案的農村房屋轉讓累計為88起。此時，理論上，誰都可以購買農村房屋并在交稅后登記過戶。2008年，受國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部有關文件的影響，農村房屋轉讓登記暫停。但是，當?shù)剞r村房屋轉讓的市場需求十分強烈，民間自發(fā)的農房轉讓依然盛行。2009年7月，樂清再次放開了農村房屋轉讓，允許農村房產“在市域范圍內農業(yè)戶籍人口間轉讓”，壓抑的農村房屋交易需求得以釋放，2010年農房轉讓達383起。此后，樂清市農村房屋和宅基地房地一體跨村、跨鎮(zhèn)交易的現(xiàn)象日益普遍。僅“十二五”期間，就有5409起農村房屋轉讓在樂清市住建局進行了登記備案。
另一種是地票交易制度。2008年12月，重慶市在全市范圍內啟動了地票交易制度。所謂地票，是指土地權利人自愿將其建設用地按規(guī)定復墾為合格的耕地等農用地后，減少建設用地所形成的在交易所交易的建設用地指標。2015年底，重慶市在實踐經驗的基礎上，發(fā)布了《重慶市地票管理辦法》，規(guī)定農村宅基地及其附屬設施用地未超過667平方米的部分，地票凈收益的85%歸宅基地使用權人，15%歸農村集體經濟組織；超過667平方米的地票凈收益全部歸后者。由于退出收益明顯，農民進行宅基地復墾、參與地票交易的熱情很高。至2015年底，重慶累計成交地票17.29萬畝，成交價款345.66億元，畝均價格達20萬元，惠及農戶超過20萬戶。
(二)不同退出模式的比較分析
對比上述各種宅基地退出模式發(fā)現(xiàn)，除實施動機不同外，其在主導方、基本特點、補償資金來源、交易半徑、可推廣性等方面也存在明顯差異(見表1)。具體而言，對于市場化性質的宅基地退出，重慶市借助地票交易制度，成功打通了城市和農村兩種不同產權屬性的建設用地的聯(lián)系渠道，實現(xiàn)了城市資金向農村回流，其交易半徑覆蓋全市，不僅退出補償高(每畝20萬元)，而且地票供需基本平衡，因此可推廣性很強。浙江樂清市遵循市場經濟的邏輯，積極明晰產權、主動作為，將當?shù)仄毡榇嬖诘姆康匾惑w跨村、跨鎮(zhèn)交易規(guī)范化，并對本市農業(yè)戶籍人口購置外村房屋予以登記過戶，通過發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用，成功在全市范圍內盤活了農村房屋和宅基地，不僅增加了農民的財產性收入和政府的稅收收入，還進一步激發(fā)了市場經濟活力，對于其他市場經濟較發(fā)達的地區(qū)有很強的借鑒意義。在宅基地退出過程中，樂清市有關政府部門是順勢而為，因此并沒有安排大量人力、物力推進此事。重慶市和浙江樂清宅基地退出的經驗表明，實施農村宅基地退出，要按照十八屆三中全會的精神，讓市場在資源配置中起決定性作用和政府更好發(fā)揮作用。
對于收儲式宅基地退出，寧夏平羅縣是為了“插花安置”其他縣遷移過來的生態(tài)移民，由國家財政主要出資、遷移農戶進行補充的政府收儲行為。由于它引入其他縣的生態(tài)移民作為農村土地和房屋的受讓人，而且是借助自治區(qū)移民補貼進行收儲，實際上將交易半徑擴展到了省級層面。從當?shù)剞r戶的參與積極性和試點改革效果來看，平羅嘗試的政府對宅基地和房屋收儲，具有很強的可行性，可以在更多地方尤其是涉及移民搬遷的地區(qū)進行類似嘗試。福建晉江市實施的由村集體主導的宅基地回購，類似于村內的拆遷、騰退，目的是為了統(tǒng)一規(guī)劃建設，從而改善村民居住環(huán)境，本質上是村民居住形態(tài)的改變。對于遠離城鎮(zhèn)的典型傳統(tǒng)農區(qū)，受當前法律法規(guī)約束和土地交易市場缺乏的影響，村民上樓節(jié)約出來的建設用地，難以實現(xiàn)價值增值，而且拆舊建新要消耗村集體和村民大量財富，故這種模式只能在經濟實力強的個別村莊進行嘗試，其可推廣性很弱。
對于宅基地換房，雖然從主導方來看，既可以由政府推進，也可以由農業(yè)企業(yè)甚至村集體實施，但其根本動機基本都是追求土地增值收益，本質上仍然是拆遷安置。宅基地換房不僅涉及農村土地性質的改變，而且要求農戶連片參與，難以考慮不同類型農戶的差異化需求。另外，在傳統(tǒng)農區(qū)，農民的收入水平和生活習慣并不一定適合“上樓”。因此，無論是政府主導還是企業(yè)推動，宅基地換房都存在一些法理和學理上的問題，其背后有較多的隱患，有可能導致農民“被上樓”。而且，在國家強調農民財產權利、要求逐漸減少征地范圍的大趨勢下，這種以房地產開發(fā)為導向的宅基地退出模式有“與民爭利”的嫌疑。因此，開展類似方式的宅基地退出，應慎之又慎。
四、當前宅基地退出面臨的主要問題
近年來各地的實踐表明，盡快為部分農戶尤其是進城農戶自愿有償退出農村宅基地及房屋提供制度安排，具有必要性和可行性。但是，受多方面因素的制約，中國農村宅基地退出改革仍面臨不少問題，主要體現(xiàn)在以下四個方面。
一是宅基地退出存在法律法規(guī)及觀念上的障礙。農村房屋無疑是大部分農民最重要的財產，國家從未否認農村房屋的私有產權屬性。理論上，農戶擁有農村房屋的收益權、處置權。而且，從歷次修訂的《土地管理法》都保留“土地使用權可以依法轉讓”、“農村村民出賣、出租住房后，……”等規(guī)定可以看出，國家是允許農村住房轉讓的。由于農村住房和宅基地的不可分離性，也可以據(jù)此認為法律并沒有禁止宅基地轉讓，但是宅基地使用權要依法轉讓。可惜的是，截至目前，尚未有關于宅基地使用權轉讓的法律規(guī)定。《物權法》也只是技術性地規(guī)定宅基地使用權的轉讓，“適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定”。一方面是關于宅基地轉讓的規(guī)定一直未能出臺，另一方面是對“小產權房”的管控日益嚴格，國家在禁止城郊農村住房交易的同時，實際上也限制了傳統(tǒng)農區(qū)的住房及宅基地轉讓。而《物權法》、《擔保法》關于宅基地使用權不得抵押的規(guī)定，則進一步限制了農村住房的可交易性。同時，最近關于宅基地退出或轉讓、農民住房財產權抵押貸款等改革試點文件將受讓人限制在本集體經濟組織內部的規(guī)定，也強化了對農村住房和宅基地不可跨集體經濟組織轉讓的認識。
此外，還應認識到，除了法律法規(guī)的限制，社會觀念也是影響宅基地退出和土地節(jié)約集約利用的一個重要障礙。很多農民認為宅基地是祖宗留下來的、應當繼續(xù)傳承給后代的遺產，“只有敗家子才賣房賣地”，一些進城農民甚至把宅基地和房屋看成是“根”和鄉(xiāng)愁的具象化，因此“進城、離農而不退地”，加劇了農村空心化。還有部分學者認為，宅基地是保障農民居住權的根本，如果允許農村住房和宅基地轉讓，在經濟遭受沖擊時，可能會產生大量“居無定所”的游民，從而威脅社會穩(wěn)定⑧。這種擔憂也成為宅基地退出的一種阻力。
二是因受讓人有限導致農戶退出宅基地的經濟價值難以實現(xiàn)。現(xiàn)有法律法規(guī)傾向于將宅基地使用權轉讓限制在本集體經濟組織成員內部。在農村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)遷移、集體經濟組織成員人數(shù)不斷減少的背景下，將交易限制在集體經濟組織這么狹小的范圍內，將導致宅基地退出受讓人的政策性缺乏，或者從另外的角度看，將造成閑置宅基地(建設用地)的區(qū)域性過剩，最終大量農戶欲“離農、退地、進城”而不得。同時，政府對宅基地退出受讓人的限制，還阻滯了宅基地轉讓市場的形成，進而限制了市場機制的價格發(fā)現(xiàn)功能，使得閑置宅基地“如何退出”、“以什么價格退出”、“資金從哪里來”等成為改革的難點，也使得進城農戶退出宅基地的經濟價值難以實現(xiàn)。正因如此，前述大部分宅基地退出改革實踐，無論是宅基地換房還是宅基地收儲，當?shù)卣畬嶋H上都充當了農戶宅基地退出的直接受讓人的角色。政府行為成為市場機制缺失的一種替代。
由于退出方式的不同，各地農戶退出宅基地的補償價格也有明顯差別。比如，同屬西部傳統(tǒng)農區(qū)，寧夏平羅以政府收儲方式確定的退出補償標準為：270平方米宅基地退出補償最高不超過1萬元，而重慶農村整理出的地票，相同面積的交易價格高達8.1萬元，即使需要一定的復墾成本，后者的退出補償也遠高于前者。即便如此，考慮到平羅縣僅需“插花安置”1174戶生態(tài)移民，卻有3000戶申請退出宅基地和住房，其收儲價格顯然仍有降低的空間。另外，東部村集體經濟實力較強和村民收入水平較高的晉江砌坑村，相同面積宅基地的退出補貼最高只有8.1萬元。很明顯，由于在市域范圍內統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)建設用地，并采取市場化交易的途徑，重慶非城郊的傳統(tǒng)農區(qū)宅基地退出補償高于東部地區(qū)試點村莊。這表明，如果把受讓人局限于本集體經濟組織之內，即使采取市場化交易的方式，農戶退出宅基地的經濟價值也難以得到充分實現(xiàn)。
三是宅基地退出的綜合配套改革嚴重滯后。這一問題具體表現(xiàn)在城和鄉(xiāng)兩個方面：一是宅基地退出后的城市融入問題。在城鄉(xiāng)建設用地不合理“雙增長”的情況下，一些地方政府開展宅基地退出試點，主要是為了解決城鎮(zhèn)化推進或產業(yè)園區(qū)建設中的用地不足問題，較少考慮人的問題，“化地不化人”的現(xiàn)象普遍存在。但是，除財產屬性外，宅基地及住房還具有一定的生產和社會保障功能，對農民而言，讓其退出宅基地必須統(tǒng)籌考慮其就業(yè)、醫(yī)療、教育等問題，否則農戶即使退出農村住房和宅基地，也無法真正融入城市、成為市民。二是農村其他資源資產與宅基地的共同退出問題。當前各地推進的宅基地退出，主要集中在住房和宅基地方面，較少考慮承包地以及其他農村資源資產，一些進城落戶農民在放棄宅基地的同時，仍然擁有承包地和集體經濟組織成員身份，無法徹底退出土地、離開農村。當然，這與各地退出試點獲得授權改革范圍有一定關系。很多試點地區(qū)反映，按照試點改革“封閉運行”、“不得搶跑”的要求，他們只能在宅基地方面嘗試突破，而不能同時涉及承包地等。不過，針對這些問題，重慶配合地票交易制度的戶籍制度改革、寧夏平羅縣的土地財產權利與成員身份“一攬子”退出等，已經做出了有益探索。此外，宅基地退出和轉讓涉及到集體經濟組織成員的認定，但國家層面尚未出臺關于集體經濟組織成員的界定辦法，也在一定程度上影響了宅基地退出工作的開展。
四是對少數(shù)不合作農戶財產權的保護未引起重視。少數(shù)不愿意退出農村住房和宅基地的農戶財產權保護問題，在政府主導的城郊農村宅基地換房模式中最為明顯。一般而言，基于土地整理和產業(yè)園區(qū)規(guī)劃而實施的宅基地換房，要求整村拆遷、連片退出。但是，農民早已分層、分化，不同類型的農戶退出意愿、市民化能力甚至生活習慣等都有明顯差異，政府主導的宅基地和房屋退出方式、補償價格可能難以讓片區(qū)的每戶農戶都滿意。為了避免行政強迫，大部分試點地區(qū)在宅基地和住房連片退出時，主要采取“少數(shù)服從(絕對)多數(shù)”的策略，比如天津華明鎮(zhèn)宅基地換房要求試點各村必須95%的人擁護、另外5%不反對；浙江吳興區(qū)實施“房票”也要求相應村愿意拆遷比例和安置協(xié)議簽訂率必須達到90%以上。如此一來，一部分原本不愿意退出的農戶可能基于“從眾心理”或者礙于親朋鄰里的“游說”而同意拆遷。但是，必須認識到，個別農戶可能出于各種原因而拒絕參與。從調研情況來看，各地在宅基地和住房連片退出時，很少為個別不愿退出宅基地的農戶制定具體辦法，有的地方甚至訴諸暴力，引發(fā)了諸多問題。比如，吳興區(qū)采取的策略是等“釘子戶”慢慢轉變，而郫縣紅光鎮(zhèn)個別村則采取暴力拆遷的方式。后者一度成為東方衛(wèi)視、華西都市報等媒體報道的熱點事件，不僅影響了社會和諧穩(wěn)定，還損害了公眾對宅基地退出改革的評價。
五、農村宅基地退出的制度安排
推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，必須加快農業(yè)轉移人口市民化進程。當前，中央已經明確，到2020年，實現(xiàn)1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，屆時全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率將從2015年的39.9%提高至45%。在大量農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)的同時，必須盡快為進城落戶農民自愿有償退出宅基地提供合理的制度安排。
(一)確立市場機制在宅基地退出中的決定性作用
宅基地是農村集體建設用地的主體。從長遠發(fā)展看，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，就必須在現(xiàn)行推進農村經營性建設用地同等入市的基礎上，逐步將農村宅基地納入統(tǒng)一市場。也就是說，今后大量進城農民農村宅基地的退出，必須采取市場化的途徑，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場框架下進行。因為只有這樣，才能充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用，不斷提高農村宅基地和房屋的可交易性，為大幅增加農民財產性收益創(chuàng)造條件。當前宅基地退出試點的經驗也表明，市場化交易模式是農戶進城后宅基地和房屋退出的必由之路。但是，應該看到，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場是一項長期的艱巨任務，不可能一蹴而就，需要在試點的基礎上分階段穩(wěn)步推進。當前應著力做好以下兩方面的工作。
一是認識到實施宅基地退出的重要性。盡管中央已經意識到為部分農民尤其是進城落戶農民提供土地退出通道的重要性，并設立了有關改革試點，但整體來說，社會公眾對實施農村宅基地退出的重要性認識不足。要通過輿論宣傳、學術研討等方式，讓公眾認識到，實施農村宅基地退出，不僅可以遏制城鎮(zhèn)化進程中城市建設用地和農村宅基地不合理的“雙增長”，提高農村建設用地利用效率，還可以激發(fā)城鄉(xiāng)經濟社會活力，避免形成新時代的“不在地主”，有效治理農村空心化，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。
二是擴大宅基地退出的市場半徑。顯然，將宅基地使用權和農民房屋交易限制在村集體經濟組織內部，在農村人口都大量外遷的情況下，必然造成受讓人缺乏和交易價格低下，實際上相當于禁止了宅基地退出。解決當前宅基地使用權退出中受讓人缺乏、(政府確定的)退出方式及補償價格不盡合理等問題，必須打破當前關于宅基地使用權轉讓、農村住房抵押處置限于集體經濟組織成員內部的行政性規(guī)定，逐步擴大宅基地使用權轉讓的市場半徑。當前，可以借鑒浙江樂清的模式，在市域或縣域范圍內嘗試跨集體經濟組織的宅基地使用權轉讓，并逐步擴大交易范圍；可以總結重慶的地票經驗，或者借鑒荷蘭土地銀行的模式，以在更大范圍內實行地票交易或國家土地收儲的方式，為農戶退出宅基地提供區(qū)域性、全國性的市場。總之，目前來看，無論是發(fā)揮政府主導作用，還是充分借助市場機制，都必須逐步擴大農村宅基地使用權轉讓的市場邊界。
(二)制定分類、分層、多樣化的宅基地退出策略
中國地域遼闊，各地區(qū)自然條件、發(fā)展階段以及經濟社會特點相差懸殊。對于不同的地區(qū)，推進實施宅基地退出尤其是政府主導的宅基地退出，應該因地制宜，從本地實際出發(fā)，采取分類、分層、多樣化的實施策略。
首先，應區(qū)別對待符合法律規(guī)定、標準面積內的宅基地與超標宅基地。由于農村宅基地的福利取得、無償使用且缺乏退出激勵，加之基層干部的不作為甚至貪污腐敗，導致農村宅基地超標情況嚴重⑨。以河南正陽縣為例，據(jù)統(tǒng)計該縣戶均宅基地達3畝，是當?shù)貥藴实?span lang="EN-US">10多倍，其中一戶宅基地竟多達13畝，且常年閑置。因此，對于符合一戶一宅規(guī)定且面積不超標的宅基地退出，要按照合理價格進行補償，補償價格可以根據(jù)當?shù)爻鞘型恋爻鲎尳稹⑼恋刈饨鸬戎笜藖泶_定。對于超標部分宅基地，為了減少改革阻力、避免引發(fā)社會問題，不宜采取直接清理或實行無償退出，而是可以參照寧夏平羅、福建晉江的做法，進行折價收購，或者借鑒重慶的經驗，將退出補償劃歸所在集體。
其次，要結合農戶分化的社會現(xiàn)實，分層推進農村宅基地退出。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進加快了農戶分化。分化產生的異質性農戶對農村宅基地和房屋有不同的依賴程度、價值認知和產權偏好，因此其退出意愿必然不同。我們對冀、魯、豫三省779戶農戶的問卷調查結果也表明，并非所有的農戶都愿意放棄宅基地，愿意整村搬遷、換城鎮(zhèn)住房和直接出售宅基地的農戶比例分別為79.77%、59.13%和45.92%。這意味著，如果采取整村搬遷的方式開展宅基地退出工作，至少有20%的農戶反對；如果是宅基地換城鎮(zhèn)住房，則有超過40%的農戶反對。為了減少改革阻力，規(guī)避創(chuàng)新風險，宅基地退出必須具有包容性和分層性。寧夏平羅縣施行的“退出申請制”，提供了一個可借鑒的思路。
最后，要為農戶有償退出宅基地提供靈活性、多樣化的制度安排。為了讓更多人愿意參與政府主導的宅基地退出，除集中安置、貨幣補貼外，還可以嘗試根據(jù)農戶的差異化需求，提供更加多樣化、更具靈活性的制度安排。對于確實不愿意參與宅基地退出的農戶，可以考慮以宅基地和房屋“調換”的方式，將其搬遷至需要連片開發(fā)的區(qū)域之外。
(三)建立和完善農村宅基地退出的長效機制
探索進城落戶農民自愿有償退出宅基地，既是落實農民土地和房屋財產權利的重要舉措，也是推動進城農民盡快融入城市的關鍵環(huán)節(jié)。要確保進城落戶農民能夠自愿、主動地退出宅基地，就必須進一步完善相關法律法規(guī)，加快推進綜合配套改革，依靠政府引導和市場化的途徑，建立和完善農村宅基地退出的長效機制。當前，應著力做好以下三個方面的工作。
一要加快修改和制定宅基地使用權退出的法律法規(guī)。修改《物權法》、《擔保法》中宅基地使用權不得抵押的規(guī)定，強化宅基地的用益物權，明確宅基地流轉、退出、抵押等行為的合法性；完善宅基地制度，制定農村住房建設用地的相關法規(guī)，對宅基地的申請條件、審批程序、權利登記、權利內容、權利行使的限度、權利的滅失等問題做出明確、全面的規(guī)定；制定全國性的《農村集體經濟組織成員認定辦法》，創(chuàng)新完善集體經濟資產所有權實現(xiàn)形式。
二要切實保護農民的宅基地使用權和住房財產權。宅基地和農村房屋退出，必須遵循自愿有償?shù)脑瓌t，必須切實維護和保障農民的土地權益。在中央“同地同權”的土地制度改革思路下，宅基地作為農村集體建設用地，其使用權可以抵押、轉讓是大勢所趨。否則，農民住房的財產權將成“空中樓閣”。此外，農民的抗爭意識早已覺醒，傳統(tǒng)的征地拆遷模式難以為繼。實施宅基地自愿有償退出，要盡力找到“改革的最大公約數(shù)”，在維護和保障農民宅基地使用權和住房財產權的前提下有序推進宅基地退出。
三要以農村土地制度綜合改革推動宅基地退出。可以考慮在購房補貼、養(yǎng)老保險、子女入學等方面為進城落戶農民自愿有償退出宅基地提供激勵，統(tǒng)籌推進宅基地退出和進城農民的市民化工作；可以嘗試把宅基地退出與國家新型城鎮(zhèn)化建設、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃、宅基地有償使用制度等結合起來，設立更多綜合改革試點，提高農村土地制度改革與城鄉(xiāng)社會發(fā)展的協(xié)調性；可以設置一些綜合改革試驗區(qū)，強化農村承包地、宅基地制度改革和集體產權制度改革的聯(lián)動性，整體考慮宅基地、承包地和其他集體資源資產的“一攬子”退出。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：《東岳論叢》2016年第9期
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