魏程琳等:空心村治理與宅基地制度變革

——基于廣西富縣實地調研

摘要：從全國調研的情況看，“空心村”的成因包括地理空間、經濟發展水平和農民外出務工階段等因素，然而，學界誤將農民進城務工期間出現的季節型“空心村”當成“空心村”的主要類型和主要問題所在，繼而提出了宅基地市場化的“空心村”治理策略，掩蓋了“空心村”問題的公共事物治理本質。廣西富縣農民自發組織起來，依靠本土資源，利用村社統籌機制打破了閑散、細碎、日趨固化的宅基地使用格局，成功完成了“空心村”治理工作，不但為其他地區“空心村”治理提供了思路，而且對當前宅基地制度改革有所啟示：在保障農民住宅權的前提下，適當加強村社集體在宅基地上的所有權和調整權，建立和完善村社統籌機制，為“空心村”治理提供制度支持。

關鍵詞：“空心村”治理；公共事物的治理；村社統籌權；宅基地制度變革

1、 問題的提出

據中科院2012年發布的《中國鄉村發展研究報告——農村空心化及其整治策略》[1]顯示，我國農村空心化整治的潛力約為1.14億畝，農村空心化的問題已非常嚴峻，對于人地關系高度緊張的中國來講，“空心村”治理刻不容緩。

學界對“空心村”問題的研究主要集中在“空心村”的形成原因、負面效果和治理方式上。在“空心村”的成因上，主流學者認為農民進城“非農化”而宅基地無法流轉入市是“空心村”形成的主因，例如劉彥隨等人[2]認為農村空心化本質上是在城鄉轉型進程中，農村人口非農化引起“人走屋空”以及普遍“建新不拆舊”導致村莊用地“外擴內空”所引起的。李勤、孫國玉[3]認為城市化導致人口遷移，宅基地卻仍然留在農村，城鄉一體化的制度缺位是造成“空心村”的根源。韓康[4]則認為在“社會形勢變了”的背景下，宅基地不能充分流轉入市交易，是造成宅基地大量閑置的原因。不同于“非農化”論，劉銳、陽云云[5]認為“空心村”的形成與農民生產生活不方便密切相關。在“空心村”的負面效應上，學界認識頗為一致：①內空外擴的“空心村”發展模式，導致耕地減少，宅基地資源浪費；②“空心村”導致老村公共品供給困難，人居環境持續惡化；③農民散居，影響村社組織守望相助功能的發揮[6]。

基于農民“非農化”的原因分析，多數學者主張從宅基地產權上入手治理“空心村”。韓康[4]指出在耕地不斷減少、土地資源日趨緊缺的情況下，“空心村”是不能容忍的巨大資源浪費，主張啟動市場化的改革路線，解決“空心村”問題。徐偉[7]、李勤[3]等人認為加快宅基地轉讓立法、培育宅基地轉讓市場是整治“空心村”的重要途徑。當下學界主張宅基地自由入市的觀點頗為流行，反對的聲音也不少，持反對意見的學者認為，放開宅基地市場必將導致資本和強勢群體涌入農村，侵犯農民權利，破壞鄉村秩序，損害宅基地的保障功能，不利于基層社會穩定[8][9]。

既往學者在“空心村”問題上從不同學科不同視角做了有益的探討，但總體上看，仍存在四個方面的不足：第一，“空心村”的“非農化”病理分析存在含糊性，既然“空心村”是由農民非農化“人走屋空”引起的，那么“已經走了的農民”為什么還會在村邊建新房子導致“內控外擴”；由此推出第二個方面的不足，即當前學界未區分不同類型“空心村”的成因，模糊了不同類型“空心村”的問題所在；第三，當前學界提出的治理方式仍停留在理論探討階段，對“空心村”治理的過程和機制缺乏實證研究。基于筆者及所在研究團隊近些年在全國多省農村的“空心村”問題調研，筆者將展示不同類型“空心村”的成因，探究“空心村”的本質問題，介紹廣西富縣農民自主治理“空心村”的深度個案，以期對全國各地的“空心村”治理和當下宅基地制度改革所有裨益。

2 、公共事物之治：“空心村”的本質問題

近代中國革命塑造了特殊的地權配置模式——城市土地國家所有和農村土地集體所有，城市土地通過政府“招牌掛”的形式進入市場，而農村土地（耕地和宅基地）仍然局限于村社集體內部的使用權轉讓，以致于被學界稱為“沉睡的產權”，當前學人在治理“空心村”問題上的（宅基地）市場化主張儼然成為喚醒“沉睡產權”的一部分。然而，從全國實地調研來看，“空心村”治理之難題并非（宅基地）產權不清、地權沉睡不能自由入市所致，而是地權過于細碎、固化無法有效治理所致，下面將展示不同類型的“空心村”及其成因，并藉此探討“空心村”治理難題的本質。以主導成因為標準可以將“空心村”分為三種類型：便利型（地理空間因素主導型）、財產型（經濟因素主導型）和季節型（外出務工時間因素主導型）；在區域分布上，華北地區“空心村”較少，長江以南山丘地區“空心村”最多，經濟發達地區“空心村”最少。

2.1 “空心村”的類型與成因

便利型I類“空心村”，是指因公共品供給匱乏而出現的農民棄宅現象，此類“空心村”在山丘地區最為常見，因地勢不平、農民居住分散等原因，政府的基礎設施（主要是公路）難以覆蓋所有自然村，被遺漏的自然村逐漸成為“空心村”。因宅基地權利細碎且日趨固化，個人或者村社都無力將村內宅基地資源統合起來進行整體規劃再利用，村莊只有不斷地“空心化”。從全國范圍看，此類“空心村”數量最多、土地資源浪費的問題最突出，亟需政府介入治理。

個案1：湖北公安縣杜村，江漢平原地形（易澇），因道路未硬化農民出行不便的緣故，全組70多戶村民自1990年以來先后搬到馬路邊占用耕地建房子，如今村內僅剩3戶人家，道路狹小、房屋廢棄、雜草雜樹叢生，70多畝宅基地荒廢閑置。

個案2：湖北江夏澙湖村，丘陵地形，全村30多戶，因水泥道路未達本村，村民出行、小孩上學極不方便，2000年以來村內50%以上的農戶到附近鄉鎮或縣城買了房子，老村宅院荒廢，村內飲水、交通等居住環境持續惡化。

便利型II類“空心村”，在地勢平坦、人口稠密的華北農村同樣存在“空心村”，這部分“空心村”主要是因為原有住宅不符合農民生產生活便利需求而遭到遺棄。1950-1980年代，農村農民家庭經濟緊張且子女較多，兄弟幾個成家后仍同居一個庭院的情況頗為常見，隨著經濟條件的改善，農民紛紛外出建房，原來的老院被遺棄隨之形成了“空心村”，近兩年筆者在山西河津、蘇北沛縣、河南商丘都見到了這類情況。由于華北地區人地關系高度緊張，大多數閑置、廢棄的老宅被復墾成了菜園、耕地或者林地，間接地改善了村莊自然環境。

個案3：山西河津北村，華北平原地形，由于老屋通道狹窄（機動三輪車無法通過）、原有宅基地面積過小（2分地左右），有些老宅被合并建成新房，有的則被廢棄閑置，大多數閑置住宅已被復墾為菜園、林地。筆者曾在一戶人家看到，整個庭院僅留下通往廁所和大門的兩條不足半米寬的人行道，其余地塊則被種滿了蔬菜。

財產型“空心村”，是指由于地方經濟發展或城市擴張，農民的宅基地和房屋附著了巨額經濟利益，農民即使有了新的住宅也不愿意退出宅基地而形成的“空心村”。以浙江紹興為例，當地從事五金加工業的家庭作坊眾多，吸引了大量外來人口，農民將閑置的房屋出租給農民工使用，自己則在村莊另一邊的新房子居住，近幾年，五金加工業經濟逐漸蕭條，外來務工人員大幅下降，“空心村”的原本面貌逐漸呈現出來。

個案4：浙江店口金村以金河為界，金河以北全部是1990年代以來建成的現代式樓房，金河以南是老村以60、70年代的老房子為主，道路狹窄僅可過摩托車，衛生環境差，老村房屋或者出租給外來打工人員或遭到遺棄（有些人為了省卻麻煩不愿意將房屋出租給外地人），金村村委會幾次想要進行舊村改造，都由于地權日趨固化和利益牽連太多，難以實行。

季節型“空心村”，即學界通常所指的由于農民進城務工，導致住宅閑置而形成的“空心村”。這類“空心村”大都是季節性閑置，也就是說，住宅閑置不過是農民進城務工階段的衍生品，農民工逢年過節、年老體衰或者失業時必定會回來居住，平常則可由他們的父母、妻子居住，正是他們房屋住宅的季節性閑置，才使得東部發達地區原本是“空心村”的村莊不再空心。農民工能夠成功體面進城者寥寥無幾，到40歲左右返回家鄉永久居住成為他們中大多數人的宿命。陳玉福等人[6]將季節性閑置的住宅計算在內，進而得出“空心村”多且空心化程度高的結論，筆者認為不妥。

由上可知，“空心村”的形成是農民務工階段、地理空間和經濟發展等多種因素造成的。季節性“空心村”是當前城市化進程中的正常現象，還未成造成明顯的負面效果，學界卻誤將其視為“空心村”的主要類型和主要問題所在，進而主張宅基地私有化或市場化，顯然不符合農民生產生活的邏輯。因此，本文主要討論長期性閑置的“空心村”（即便利型“空心村”和財產型“空心村”）的治理問題。

2.2 公共池塘資源治理：“空心村”的本質問題

“空心村”的本質問題是什么呢？通過奧斯特羅姆的公共池塘資源理論也許能夠給出答案。所謂“公共池塘資源”是指，一個自然的或人造的資源系統，這個系統大得足以使排斥因使用資源而獲取收益的潛在受益者的成本很高[10]。公共池塘資源的占有者生活中的關鍵事實是，只要他們繼續合用一個公共池塘資源，他們就處在相互依存的聯系中[10]。在此我們將村域視為一個公共池塘資源系統，村域內的村民都是宅基地資源的占有者，他們在宅基地上的個體行為會對整個系統造成影響。以至于奧斯特羅姆認為，公共池塘占有者面臨的問題是一個組織問題：如何把占有者獨立行動的情形改變為占有者采用協調策略以獲得較高收益或減少共同損失的情形[10]。從現實經驗看，“空心村”治理面臨的核心問題是打破為私人占有的、閑散細碎的宅基地權利格局，提升村域整體的人居環境和福利。由此可知，“空心村”治理的本質問題是公共事物的治理。

與哈丁所描述的“公地悲劇”[11]困境不同的是，在農民具有高度私有產權的宅基地資源配置情景中，“空心村”治理面臨的是“反公地悲劇”[12]，這種情形是私權過強而公權（村社統籌權）不足造成的：從法律上講，宅基地雖然歸集體所有，但房屋為私有財產，房地不可分的自然屬性導致農村宅基地基本無法退出；而且，法律并未禁止宅基地的轉讓；這樣一來，農民在宅基地上的權利相當于所有權，宅基地的集體所有權徒具虛名。在基層實踐中，國土部門和村委會既無動力也無足夠的權能收回或調整長期空閑的宅基地，以至于“空心村”問題愈演愈烈。

3、村社統籌：村社自主進行的“空心村”治理實踐

在公共事物的治理中，通常有兩個范式即市場化（私有化）范式和國家化（利維坦化）范式，本部分介紹的深度個案采用的既非市場化的治理范式，亦非國家化的治理范式，而是社會自我組織自主治理的范式。

3.1 自主治理“空心村”的背景

廣西富縣毛竹村山地地形，有72戶330口人，旱地500畝（其中村集體旱地120畝），水田300畝，集體山林700多畝，村域面積50畝，全村村民以潘姓為主。由于村莊向外出行的土路狹窄、老屋面積太小，不符合農民的生產生活需求，自1980年以來人們陸續搬到村外馬路邊占用耕地建房，如今已有12戶外遷，老村則形成“空心村”：老村中心位置成了50、60年代的老房子、牛棚、廁所的聚集地，展現出一幅破敗的景象。加之當地祖業觀念較重，宅基地資源緊張等因素，農民之間調整宅基地舉步維艱，如今村莊道路狹窄，村民若在老村建房子仍需采用手提肩挑的傳統方式進料，苦不堪言。為了緩解村莊空心化的壓力，毛竹村村民自發進行了“空心村”治理試驗。

“空心村”治理需要一定的經濟基礎和共識基礎。廣西以自然村為單位的村民自治機制運轉良好，多數村莊具有集體經濟，毛竹村啟動治理“空心村”的資金正是2010年獲得的高速公路征地款（近30萬元）和集體山林收入。經過反復協商，毛竹村干部和村民決定將錢留下來治理公共事物，村長潘明華說：

我們是頂著巨大壓力決定不分錢的。把錢集中起來辦大事，為子孫后代著想，為全村的長遠發展著想。經過村組代表們反復討論最后決定治理“空心村”。(訪談pmh，20140716)[①]

“空心村”治理旨在改善村莊環境、高效利用土地，幾乎所有的人都是受益者，因而獲得大多數村民的支持。村民潘希貴說：

我是堅決支持調整宅基地的。我曾深受其苦，我建房時，路通不進來，都是用人力車拉進來的泥料，費錢又費力。旁邊這點土地也不是我的，私自調整，又調不成，自己的親兄弟也很難說話！（訪談pxg，20140723）

在具備了經濟基礎和民意基礎后，毛竹村推選了8名理事會成員并于2011年2月開啟了“空心村”治理進程。

3.2 “空心村”治理的機制：村社如何發揮統籌功能

毛竹村“空心村”治理理事會很快制定了村內整改方案，決定以老村中心地帶為基點，設計一條寬6米的南北主干道，整治面積為12.4畝，涉及48戶（其中空閑地園地6戶，拆遷戶42戶），對于拆遷戶的補償，理事會參照了國家征地標準，旱地27元/㎡，水田37元/㎡；而房屋補償則按照新舊分為五類分別為：150元/㎡、110元/㎡、80元/㎡、50元/㎡、20元/㎡。“空心村”治理的流程如下：首先，將宅基地集中平整后流轉給村集體組織；其次，由村集體統一規劃設計道路、公共場所和房屋建設位置和次序；再次，根據一戶一宅的原則按需分配，流入宅基地的村民需要另外支付10元/㎡的土地平整費。2012年3月房屋拆遷和土地平整完畢后，再無一戶從老村向外搬遷，截止2014年7月，老村共新建房屋25座，村莊環境和面貌大為改善。

毛竹村成功治理“空心村”的秘密是村社發揮了統籌功能，從群眾動員到工作完成，毛竹村“空心村”治理經歷了動員大多數群眾、調節剩余群眾的利益糾紛，應對極少數“釘子戶”三個階段，與此過程相適應，毛竹村形成了三個遞進性治理機制：代表治理機制、利益調節機制和公共強制機制。

3.2.1 代表治理機制

而今家族力量在鄉村治理中仍然發揮著重要作用，毛竹村姓氏單一，家族結構保持較為完整，“空心村”治理的理事會成員就是在家族房支的基礎上推選出來的，8位理事會成員/代表情況如下：村長、村會計和出納3個村干部是三個大房支的代表，都在40歲左右，有公心、有能力；另外5位村民代表多是各個房支的精英。各個代表負責本家族、本房支的事情和糾紛處理，代表成為公共事物治理中沖突解決的第一層過濾網，筆者將這種依賴本土組織資源的治理方式稱為代表治理。理事會代表的第一要務是負責做本房人的宣傳動員工作，如果本房出現無理取鬧之人，這不但有損代表個人的顏面而且有損本房支的榮譽，村代表潘子清說：

“我堂哥潘新喜的牛棚擋住道路，不愿意拆除，無理取鬧。我多次到他家里都做不下來工作，感覺很沒有面子。他的蠻橫行為，讓我們整個家族都沒有面子，我在村里很難抬頭！我們堂兄弟五個都很厭惡他，不愿意跟他往來了”。（訪談pzq,20140718）

各房支代表既代表了本房支的利益，同時也要擔負處理本房支矛盾糾紛的責任，在重視家族名譽的村社采用代表治理，恐怕是最為有效的治理方式之一。村民代表在動員大多數群眾上做了基礎性工作，保證了“空心村”治理的正常啟動和運轉，然而，除大多數配合者外，村莊還有一些利益糾紛需要調節。

3.2.2 利益調節機制

“空心村”治理本身也是一個利益博弈和利益調整的過程。附著在土地上的關系和利益被“空心村”治理行動攪動起來，各類矛盾糾紛隨之出現，其中較為常見的有私人之間的建房糾紛以及個人想多占宅基地、多要賠償和占取風水寶地等糾紛，所有利益糾紛最終都指向了宅基地分配上，為此理事會采用了多層互動的利益調節機制。在宅基地分配上，理事會采取注重公平兼顧均衡的原則，每戶宅基地面積為160㎡（依照地形可適當伸縮），并規定以下三類農戶有優先分配權：第一類，優先分配拆遷戶且無其他住宅的農戶；第二類，優先分配無宅基地農戶；第三類，按照拆遷承諾獲得分配權的農戶。

在優先分配方案中，第一類和第二類保證了村莊基本公平，第三類優先戶則是為了順利完成“空心村”治理工作而設計的利益均衡方案。例如潘樂清三兄弟在土地平整中共占地581㎡，他們不愿意要補償款，而是以未成年兒子多為由要3片宅基地，理事會如果不答應，村莊整治工作就做不成，經過多輪協商達成如下協議：在第一、第二類農戶獲得宅基地后，如果有剩余宅基地就分給他們。再如潘紅名以無房居住和建不起房子為由不愿意拆除老屋，理事會通過他的兒子和家族成員做工作，給了他一塊位置、交通、空氣、光照都較好的宅基地才將此事解決。

在以上矛盾糾紛調處中，很難說絕對的對與錯，公共利益和個人利益都要兼顧，理事會只有在多個層面進行互動調節，通過博弈最終達到一個整體均衡。通過利益調節機制，理事會能夠將治理過程中出現的絕大多數矛盾糾紛予以解決，最后剩余的“釘子戶”只能由公共強制機制化解。

3.2.3 公共強制機制

當前公共事物的治理面臨的最大困境是“反公地悲劇”，在相互依存的情景中，個別“釘子戶”任性的權利主張及其不配合行為，往往導致集體行動無法達成，影響集體福利的改善，使得整體環境持續惡化。在當前主流學界和政策話語中，“強制”已成為一個限制自由的貶義詞匯，然而，面對無理取鬧又阻礙集體行動的釘子戶時，村民集體不得不利用公共強制的策略來消解釘子戶，解除集體行動困境，本文的公共強制是指公共話語、公共權力或公共人物所施加的支配關系和力量。

個案5：潘新喜的住宅在老村中心位置，“空心村”整治將他家周圍的廁所、牛欄變為文化體育廣場，他成為“空心村”治理的第一個受益者，然而他卻是最不配合的人，42個拆遷戶中只有他一個人簽字后又反悔、堅決不拆擋住主干道的牛棚。村民代表（包括他本房兄弟潘子清）和三個村組干部輪番到他家里做工作都毫無效果，僵持一兩個月后，理事長潘子書說：“你若不拆我們替你拆，你一個人不能擋全村人的路”，于是派挖機佯裝去拆房子，潘新喜拿著大刀說：“誰敢動我的房子，我就砍誰”。潘子書說：“你把刀磨鋒利一點，來砍我呀！你們拆，出了事，我負責。”理事會成員潘明華給潘新喜拍了照、錄了像，并告訴他“你持刀行兇，就等著司法局、派出所來人吧，今晚你就不要回來住了。”潘新喜怕被派出所抓走，鉆進牛棚不出來，理事長將他“哄”出來，房子順利拆除。

在治理釘子戶的過程中，作為公眾人物的理事長講了“你一個人不能擋全村人的路”的公共話語，將潘新喜置于與全村人作對的位置上；看他拿刀阻礙拆遷，潘明華錄像拍照后告訴他派出所馬上就會將其抓走，又借用了國家權力（暴力）的強制力量；在軟硬兼施之下，潘新喜的房屋被順利拆除，毛竹村“空心村”整治工作完滿結束。

毛竹村“空心村”治理也得到了地方政府的支持。縣鄉政府為了鼓勵毛竹村的自主試驗，在治理活動啟動后，給予毛竹村新建房屋1.5萬元/戶的危房改造資金，而且對毛竹村工作中出現的問題給予大力支持，例如潘新喜為牛棚的事寫信上訪到縣鄉政府，鄉政府干部多次來訪調查后對潘新喜說：“你反映的情況，我們已清楚，你這是無理取鬧”。潘新喜在縣宣傳部工作的外甥了解實際情況后也說：“我怎么有這么個舅舅，你們該怎么搞就怎么搞”。縣鄉政府在了解實際情況的基礎上，支持村莊建設、維護村民自治，為毛竹村的“空心村”治理提供了寬松的政治環境。

3.2.4 小結

毛竹村理事會利用地方性資源，通過代表治理、利益調節和公共強制機制分步驟地動員大眾、調節糾紛、消解“釘子戶”，解決了治理過程中遇到的各類問題，將閑散、細碎的宅基地統一整合到村集體，經過村集體規劃、設計、預留公共設施用地后，又經過村集體的平臺向農戶流轉成塊的住宅，實現了“空心村”的治理，我們將這一治理機制稱為村社統籌機制。

Figure 1: The Mechanism of Village Community As a Whole of "Hollowed Village" Governance

3.3 “空心村”治理的效果

毛竹村“空心村”治理自2011年2月開始到2012年3月結束，共拆除房屋面積2476㎡，補償金額319940元；宅基地整理面積8250㎡（12.4畝），補償資金223200元；機械拆除、運輸費用82000元；各項支出費用累計625140元。宅基地整理費為76元/㎡（畝均50465元），但這些宅基地全部歸集體所有，村民需要以37元/㎡的價格向村集體購買，這樣一來，宅基地凈整理費用僅為29元/㎡（畝均24664元），相比于增減掛鉤、舊村改造、新農村建設成本要低很多，且不新占耕地、不損害農業生產。毛竹村規劃設計了貫穿村莊南北的6米寬180米長的主干道（正在硬化），修建了文化體育廣場（占地約為0.5畝），這些公共設施占地由集體資金支付。截至2014年7月，全村新建房子25座，無1戶外遷，節約和保護了耕地資源，改善了村容村貌，便利了生產生活，治理效果顯著。如今，毛竹村“空心村”治理的經驗已被地方政府肯定、總結和推廣。

4、地方事物自主治理的啟示

任何一類“空心村”的治理都面臨著打破固化的、閑置的、細碎的宅基地使用權格局，毛竹村在“空心村”治理中所形成的村社統籌機制，不但為全國其他地區其他類型“空心村”治理提供了思路，也對當前宅基地制度改革具有一定的啟示。

4.1 “空心村”治理應立足村社統籌機制

全國最為常見的兩類“空心村”是便利型I類“空心村”和季節型“空心村”。季節型“空心村”是中國城市化進程中的正常現象，負面影響不大，需要予以尊重和維持現狀。問題最為突出的是便利型“空心村”I類，此類“空心村”主要集中在山區丘陵地帶，國家的道路、水利等公共品供給無法完整覆蓋，因而政府應當加強規劃引導，加強村集體在宅基地上的統籌功能，逐步引導分散的居民適度集中居住，為集中居住的老村提供道路等公共品供給，解決“空心村”問題。此類“空心村”所反映的問題幾乎覆蓋了其他類型“空心村”的問題，在治理經驗上具有可借鑒性。

便利型II類“空心村”主要集中在華北平原農村，人地關系高度緊張、人口居住密度高的現狀使得這類“空心村”的問題遠不如便利型I類類“空心村”的問題嚴重。對于便利型II類“空心村”，重點在于加強村莊規劃，引導復墾，逐步改善人居環境。財產型“空心村”主要集中在發達地區農村，因宅基地和房屋上附著了巨額經濟利益，農民不愿意退出住宅，治理這類“空心村”只能由村集體統一收回進行流轉或者開發。下表是不同類型“空心村”的形成原因與治理對策。

村莊是絕大多數村民安身立命之所在，只有利用本土資源、發揮本地人的智慧，才能打破宅地基閑散細碎的權利僵局，進行村莊內部的帕累托改進。富縣農民利用非正式的傳統組織資源，借助國家法律權威，成功地完成了“空心村”這一公共事物的治理，對其他類型“空心村”的借鑒意義在于：只有建立村社統籌機制，以村社為宅基地整合和流轉平臺，才能激活村內固化、閑散細碎的宅基地權利格局，化解“空心村”難題。

4.2宅基地制度改革應公私兼顧

從城鄉一體化或者優化資源配置的視角提出用宅基地市場化治理“空心村”的學者，誤將農民短期進城務工出現的季節型“空心村”當做“空心村”的主要類型和主要問題，掩蓋了數量最多、問題最嚴重的公共品供給匱乏型“空心村”。在城市經濟發生波動或者農民工年老體弱時，那些季節性閑置的房屋能夠讓他們返回農村居住，不至于滯留城市形成貧民窟，這既保證了農民的基本生活水準和尊嚴，也保證了城市的基本秩序，在當前中國經濟發展階段發揮著重要的政治經濟功能。基于2010年全國人口監測調查數據，張翼[13]指出89%的農民工不愿意放棄承包地轉變為城市戶口；國務院發展研究中心2010年的調查報告也指出八成以上農民工不愿意放棄承包地和宅基地換取城鎮戶口[②]，足見農村土地對于農民的重要性。因而，在中國城市化尚未達到讓大多數農民工體面進城的階段時，我們應慎言用宅基地市場化的改革方案來治理“空心村”。

市場化的宅基地改革方案同樣忽視了農村宅基地的保障功能和區位差異。農村宅基地是以社員身份為前提，無償獲得、終身免費使用的一項福利保障[14]，是與農民生產生活方式高度匹配的制度設置[15]。國家法律只允許農村宅基地使用權和房屋在村社內部自由流轉，是對農村宅基地保障功能的制度性保護。退一步講，即使放開宅基地自由流轉市場，也不能解決“空心村”的問題。中國有5%的近郊農村和95%的遠郊農村，區位差異導致宅基地價值的巨大差異。近郊農村（經濟發達地區農村）由于宅基地附著了地方經濟發展帶來的巨額利益，宅基地一旦市場化就可以獲得巨額財產性收入，而遠郊農村（經濟欠發達地區農村）宅基地幾乎不具有兌換貨幣的機會，村社內部又需求有限，農民多余的宅基地只能閑置，最后形成“空心村”，例如上文所述的湖北公安農村，閑置的70畝宅基地毫無利用價值。然而，近郊農村或者經濟發達地區農村真的有“空心村”嗎？當地農民已經從住宅上獲得了市場化帶來的財產性收入（租金），進一步的市場化和財產化改革只能進一步固化當地的利益格局，使得舊村改造、宅基地整合更加難以進行。

市場化的農村宅基地改革路線，忽視了相當長的時期內絕大多數進城農民工還要返鄉的現實，忽略了宅基地的保障功能，它不但無法解決“空心村”問題，而且還會強化農民對于宅基地的私有化想象、固化宅基地細碎化的權利格局，不利于農村宅基地的整合、流轉。因而，不同于既往的財產化或者市場化方案，筆者認為宅基地制度改革應當公私兼顧，在保障農民私人住宅權的前提下，適當加強村集體在宅基地上的所有權和調整權，建立和完善村社統籌機制，為全國各地“空心村”治理的提供制度支撐。

參考文獻(References)

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英文翻譯及作者簡介

The Governance of “Hollowed Villages” and the Reform of Homestead System 

——Based on the Investigations in Fuxian Province Guanxi

WEI Chenglin, SHI Mingping

((Institute of Humanities and Social development of Northwest A&F University, Shanxi Yangling, 712100; Law School of Huazhong University of Science and Technology, Wuhan, 430074 )

ABSRTACT: Based on the survey of the national, we got that "hollowed villages" due to many factors such as geographical space, economic development level and the peasant migrant workers stage. However, the academic mistaken the peasant migrant seasonal "hollowed villages" as the main types of "hollowed villages" and its main problem, and then put forward the rural homestead marketization to govern "hollowed villages", which masked the the commons governance essence of "hollowed villages". The peasants of Fuxian province Guangxi spontaneously, relying on the local governance resources, using the mechanism of village community as a whole to broke the idle, finely, curing homestead use pattern, acquiring remarkable achievement. The local peasants' autonomous practice not only provides thoughts for other areas "hollowed villages", but also brings some enlightenment to the current homestead system reform: under the premise of the protection of peasants’ residence right, change the single market-oriented reform route, strengthen the rural collective’s ownership right and cumulative power in the homestead appropriately, establish and improve the comprehensive arrangement mechanism of village community to provide system supports for "hollowed villages" governance.

KEYWORDS: governance of “hollowed villages”; governance of the commons; the power of village as a whole; the reform of homestead system 

作者簡介

魏程琳(1987~)，男，博士，西北農林科技大學人文社會發展學院，講師

史明萍(1986~)，女，華中科技大學法學院博士研究生

中國鄉村發現網轉自：《城市規劃》2017.01 

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