制度性資源供給不足，不僅影響了社會資源參與扶貧的力度，也影響了由于在“最后一公里”之內(nèi)缺乏有效的專業(yè)組織和人力資源導(dǎo)致的扶貧資源使用效果。
政府在制定公共預(yù)算時應(yīng)該考慮公益組織的發(fā)展需求，特別是在民生領(lǐng)域的公共投入需考慮給公益部門留一定參與空間。
中國公益組織在精準扶貧中集體性缺位，一定程度地反映了其系統(tǒng)性參與這一重要社會行動的能力不足。
本屆政府在2013年制定了到2020年消除貧困的目標，這是自政府推動扶貧工作幾十年來決心最大、資金資源投入也是最大的扶貧行動，其力度前所未有。
在筆者看來，精準扶貧的關(guān)鍵不僅要明確誰是貧困人口，更主要的在于投入的扶貧資源在“最后一公里”之內(nèi)如何能轉(zhuǎn)變成貧困人口可持續(xù)的脫貧資源。因此，在解決扶貧“最后一公里”問題時，需要專業(yè)性組織和人力資源與貧困人口一起創(chuàng)新。
中國公益組織一直都把扶貧救助作為其主要工作內(nèi)容，也在這一公里之內(nèi)積累了豐富經(jīng)驗。但是，盡管中央政府反復(fù)號召鼓勵公益組織參與精準扶貧，與汶川大地震及其他災(zāi)害出現(xiàn)時公益組織集體性介入不同，在當前大規(guī)模的精準扶貧實踐中卻很難見到體量已經(jīng)非常龐大的公益組織集體性和系統(tǒng)性地參與。
這是為什么？
公益組織在扶貧這一民生領(lǐng)域中的集體性缺位，一方面會加大政府組織資源供給的壓力，即使政府部門在行政指令下可以投入大量的人力資源，但是精準扶貧“最后一公里”工作仍是一個專業(yè)性很強的社會工作，需要有長期的發(fā)展工作經(jīng)驗。政府各職能部門都有自己的業(yè)務(wù)工作，所派出的人員并非都能勝任這個任務(wù)。同時，各級地方政府經(jīng)歷機構(gòu)改革之后，其本身人力資源已經(jīng)非常緊張，也無法滿足扶貧一線對組織和人力資源的需求。
另一方面，公益組織在精準扶貧中集體性缺位，也使得公益組織失去了系統(tǒng)性和集體性鍛煉自己如何解決貧困問題的機會，特別是失去了在這個場景中構(gòu)建政府—公益組織關(guān)系的機會。應(yīng)該說，公益組織在精準扶貧中大規(guī)模的缺位，無論對于政府，對于公益組織還是貧困人口都是很大的損失。那么，究竟為什么會出現(xiàn)這一缺位呢？
制度性資源供給不足
其實，對于公益組織參與扶貧，政府一直是鼓勵和支持的。
筆者發(fā)現(xiàn)，在近十余年扶貧開發(fā)相關(guān)政策文件中都有明確條文，而且政府在其機構(gòu)設(shè)置中均有協(xié)調(diào)社會扶貧的專門功能。除了扶貧部門直接相關(guān)的扶貧工作以外，政府將社會參與扶貧的各個方面都列為社會扶貧范疇。
但是，與企業(yè)和實際上來自于政府的各種事業(yè)單位以及一部分資助型基金會不同的是，大多數(shù)公益組織本身沒有財政資源，他們的活動依靠籌款。也就是說，如果沒有來自政府和資助性的資源供給，大部分行動型的公益組織就無法參與到當前的精準扶貧中來。
雖然政府一直在推動政府購買社會服務(wù)工作，但是，筆者至今未看到將扶貧項目作為購買服務(wù)的實踐。一方面，政府大力支持公益組織自籌資源參與精準扶貧，這就如同政府大力支持企業(yè)參與扶貧一樣，但其制度設(shè)計的前提是企業(yè)和公益組織投入自身資源，問題是具有這種能力的公益組織不多；另一方面，大量公益組織由于缺乏相應(yīng)資源供給，也就不能貢獻他們的經(jīng)驗、人力與技術(shù)。雖然政府對于各種到達貧困地區(qū)的資源進行了有力整合，但是資源管理仍趨碎片化，仍需要按照財政和信貸資金管理的渠道及路徑由政府實施。
比如，到達貧困村的建設(shè)項目需要按照招標采購程序展開，公益組織無法進入這個軌道。2005年國務(wù)院扶貧辦和亞洲開發(fā)銀行實施了非政府組織參與扶貧的試點。在該試點中，政府嘗試將資金通過招標形式由非政府組織實施，并劃撥一部分人員費用。據(jù)稱試點3年取得了很好的效果。
但是，這樣的政策實驗并未能推廣應(yīng)用，其主要原因在于財政扶貧資金在管理上無法向公益組織開放，其他部門管理的資金也沒辦法由公益組織來執(zhí)行。
在筆者看來，到達貧困村里的小型基礎(chǔ)設(shè)施項目完全可以由公益組織組織農(nóng)戶一起實施，但現(xiàn)行項目管理要求只有具備相關(guān)資質(zhì)的公司才可參與招標，中標后方可實施。于是，扶貧項目變成了外來人員在貧困村建設(shè)、村民旁觀的項目，而且外來的公司和工人只做貧困村建設(shè)項目，他們并不關(guān)心扶貧的工作。
筆者認為，公益組織完全可以在聘請技術(shù)人員確保質(zhì)量的同時，動員農(nóng)民參加項目，這一方面可以增加農(nóng)民收入，另一方面也可大大降低成本。重要的是，公益組織通過這種形式進入到扶貧“最后一公里”，和農(nóng)民一起開展扶貧工作。
除了制度性資源供給不足之外，政府對于扶貧工作的技術(shù)難度也存在認識不足。
政府認為只要有幫扶單位，有駐村干部，“最后一公里”之內(nèi)的工作就可以解決。實際上，進入貧困村所面對的是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)，需要具有社會工作等專業(yè)經(jīng)驗和知識的專門機構(gòu)才能從事這樣的工作。大多數(shù)公益組織本身就是以社會工作為主的機構(gòu)，從業(yè)人員大多都是經(jīng)過培訓(xùn)的專業(yè)社工，是從事扶貧工作理想的組織和人力資源庫。但是，在現(xiàn)行扶貧管理體制之下，這樣的資源卻被忽視。不少政府工作人員既不能滿足在貧困村展開工作的需要，也加劇了政府部門人員緊張局面，甚至導(dǎo)致了在人員派出方面的形式主義。即便政府加大對幫扶和派出工作監(jiān)督，仍無法從根本上解決這個問題。
實際上，制度性資源供給不足不僅影響了社會資源參與扶貧的力度，也影響了由于在“最后一公里”之內(nèi)缺乏有效的專業(yè)組織和人力資源導(dǎo)致的扶貧資源使用的效果。行政性的運動式組織和人力資源配置可以解決資源的傳遞，但無法確保資源的使用效率。
同時，這種制度性資源供給不足，還會由于大量的公益組織本身不能實現(xiàn)集體性和系統(tǒng)性的參與，進而導(dǎo)致這些公益資源無法系統(tǒng)性融入政府的民生行動中，更不利于這些公益組織培養(yǎng)從事基層工作的能力。
精準扶貧是國家踐行現(xiàn)代治理最好的場域之一，也是培育政府和公益組織良性關(guān)系的理想領(lǐng)域之一。只要政府能夠認識到公益組織的潛力并在制度供給上予以改革，公益組織完全可以在精準扶貧中發(fā)揮更大的作用。
公共預(yù)算應(yīng)給公益組織留空間
中國公益組織的迅速成長，是過去三十多年轉(zhuǎn)型變化的重要內(nèi)容。
公益組織已成為了中國社會治理和社會服務(wù)的重要力量之一。政府支持和鼓勵公益組織參與社會治理和從事社會服務(wù)，新的慈善法也界定了社會公益組織的行為規(guī)范。
如何將日益龐大的公益部門有機融合到中國發(fā)展大潮中，是中國社會穩(wěn)定發(fā)展的重要方面。近十多年以來公益組織發(fā)展迅速，同時這些組織也動員了巨大的民間資源。依托民間資源依然是公益組織發(fā)展的基本機制，也是政府樂意支持公益組織發(fā)展的基礎(chǔ)。
隨著財政體制逐漸向著真正意義上的公共財政，公共預(yù)算應(yīng)該考慮公益組織的發(fā)展需求，特別是在民生領(lǐng)域的公共投入需要考慮給公益部門留有參與的空間。
政府購買服務(wù)已經(jīng)在很多地方開始實施，但是政府需要系統(tǒng)考慮公益組織如何能夠成為執(zhí)行落實社會和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的重要力量。扶貧、社會救助及環(huán)境保護等領(lǐng)域是公益組織具有優(yōu)勢的領(lǐng)域。向公益組織開放這些領(lǐng)域，可以很好地利用公益資源，實現(xiàn)公共資源高效化。
在筆者看來，從制度層面支持公益組織參與社會治理，是在多元化社會構(gòu)建和諧社會關(guān)系的重要內(nèi)容，這一點應(yīng)該引起政府的關(guān)注。
公益組織亟須系統(tǒng)性能力建設(shè)
在過去幾十年中，公益組織一直直接或者間接地參與相關(guān)扶貧行動，如希望工程就是教育扶貧領(lǐng)域最成功的案例。與當年的希望工程和最近幾年的營養(yǎng)午餐等公益扶貧創(chuàng)新相比，在解決系統(tǒng)性貧困的行動中，卻很少見到積極參與的公益組織。
大量公益組織的扶貧行動仍然集中在各種救助性的行動，很少見到系統(tǒng)性的方案，即使有創(chuàng)新實踐也只停留在很小的范圍中。依筆者所見，造成這一局面的原因，有來自于制度層面的問題，但也折射出中國公益領(lǐng)域發(fā)展的結(jié)構(gòu)性問題。
首先，中國公益組織從某種程度上承吸了國際上“邊緣社會功能”的特性。當社會主體性問題由政府和市場擔待起來之后，社會一般會作為一個平衡力量去關(guān)注那些政府和市場治理關(guān)乎不到的其他問題，從而形成了社會問題解決的邊緣-中心的結(jié)構(gòu)關(guān)系。這樣的結(jié)構(gòu)關(guān)系造成了公益組織的碎片化和功能的非系統(tǒng)化。
值得注意的是，中國公益組織一直處于中產(chǎn)階層的文化價值和資本邏輯之間的漩渦中，其文化偏好和文化符號停留在公益圈中，很難在不同階層之間流動，其碎片狀的經(jīng)驗很難整合到國家的主流發(fā)展行動中。
近年來，有學者試圖從中國傳統(tǒng)文化中找線索，但是如何將傳統(tǒng)的慈善思想和現(xiàn)代公益思想，轉(zhuǎn)變成中國現(xiàn)代的公益思想依然有待探索。
在持續(xù)性的“邊緣性社會功能”的影響下，公益組織一方面發(fā)育出了社會問題的“邊緣”視角，在這個視角下的確也發(fā)育出了很多解決社會問題的創(chuàng)新，但是也失去了發(fā)育集體性和系統(tǒng)性介入解決主流社會問題的能力。
過去，公益組織雖然積累了豐富的社會救助和社會治理經(jīng)驗，但是這些經(jīng)驗多為碎片狀的。精準扶貧無論從貧困人口的識別，還是貧困人口的需求以及如何解決他們的問題等方面都需要系統(tǒng)性的知識體系作支撐，大多數(shù)公益組織尚不具備這個知識體系。綜上所述，中國公益組織在精準扶貧中出現(xiàn)集體性缺位，實際上也一定程度地反映了其系統(tǒng)性參與這一重要社會行動的能力不足。
（作者系中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院原院長，“精準扶貧”實踐中：為何公益組織集體性缺位》）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南方周末》2017年3月30日
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