——基于廣東省村民自治新形式的分析
【摘 要】目前，學界有學者用“第三波”理論對廣東等地探索村民自治新形式的實踐進行了富有啟發性的理論解釋，但這種解釋與實踐探索之間還存在一定的距離，不夠全面和深入。本文在重新檢討民主與治理割裂論、國家與社會脫節論、體制與制度緊張論等已有理論解釋的基礎上，重構解釋村民自治陷入困境的新框架——“五權”結構平衡論，以此作為分析廣東等地探索村民自治新形式的理論起點。基于廣東探索村民自治新形式所形成的“一核主導、雙重服務”“政經分離”“三元制衡”“四權同步”等實踐經驗，對廣東等地村民自治的新形式給予的理論定位是：從形式上看這種探索是尋求“五權”結構的動態平衡，就其實質而言是把村民自治有機整合到以黨政體制為基礎的國家治理體系中，以實現“三元統一”，即將政黨執政的權威性、國家治理的有效性、村民自治的參與性有機統一于中國共產黨在鄉村執政的合法性。尋求“三元統一”對村民自治的現實成長具有重要意義。
【關鍵詞】村民自治；“五權”結構平衡；黨政體制；國家治理體系；三元統一
進入新世紀以來，中國湖北、廣西等一些地方陸續探索村民自治的新形式。廣東近些年也進行了多方面較有成效的探索創新，從粵東、粵西、粵北到珠三角地區多個地市的村民自治由此逐漸變得活躍起來。從地理位置來看，這些探索的分布雖然是散點式的，但如果將它們拼合起來就構成一幅整體的圖景，反映出村民自治一種新的發展趨勢。由此產生的問題是，如何從理論上對這種新趨勢進行合理的解釋。
目前，學術界以徐勇教授為代表的學者提出村民自治發展的“三波段”①理論來對此進行解釋。他認為，第一波就是以自然村為基礎的自生自發的村民自治，主要表現為自我管理、自我教育、自我服務，這“三個自我”奠定了村民自治的基礎，填補了農村在人民公社解體后的權力真空，重建了農村的社會秩序；第二波是以建制村為基礎的規范規制的村民自治，主要表現為民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督這“四個民主”的制度化、規范化，把民主和自治聯系在一起，確立了現代自治的方向，是由傳統自治向現代自治轉變的一個標志，為村民自治的“2.0版”；現在探尋村民自治的有效實現形式進入了第三波，這一波是在建制村以下內生外動的村民自治，即村民自治的“3.0版”，他認為“第三波實際上就是找回自治的目的，即把民主和自治再連接起來”。
顯然，村民自治第三波的理論不僅在理論上為學術界分析全國各地近期探索村民自治新形式的實踐提供了原創性的理論解釋，而且從實踐上為村民自治走出困境貢獻了富有啟發性的新思路。不過，通過認真反思各地探索村民自治新形式的實踐，我們發現第三波的理論解釋與現實的實踐探索之間還存在相當的距離。更具體地說，現實的實踐經驗表明，現階段廣東等地探索村民自治新形式實踐的主要目標還不是尋求實現民主與自治的連接，而是探索如何處理好鄉村治理中的多重權力關系，以及全面落實村民的參與權問題；并通過這些探索使村民自治走出目前所處的困境，更有活力地運轉起來。基于此，我們需要重新審視學界關于村民自治陷入困境已有的理論解釋，重構解釋村民自治陷入困境的新框架，并對廣東等地探索村民自治新形式的實踐進行理論定位。
一、重構解釋村民自治困境的新框架：從已有的解釋出發
村民自治是中國基層民主政治建設和發展中最根本和最深刻的政治變革和政治實踐，經過30多年的發展，已取得相當程度的成就。但由于在實施進程中存在的問題與不足，村民自治逐步陷入困境之中。通過大量的研究，學術界把這些困境主要歸結為：村民選舉過程中的黑金化和宗族化使選舉處于低層次、高烈度的常態；利益糾紛引起的派系斗爭使村民自治常常舉步維艱；村黨支部與村委會因權力爭奪產生矛盾和沖突；村干部腐敗問題等等。不僅如此，學術界一直也在不斷探索村民自治陷入困境的原因。綜合來看，目前學界對這一問題的回答主要有三大解釋框架。
一是民主與治理的割裂論。這一解釋框架立足于村民自治制度的實際運行，主要從兩個層面進行解釋。一方面，從民主層面來看，主要集中體現在民主選舉問題的研究。有學者研究選舉的法律程序安排、選舉經驗模式、選舉的非法競爭行為、宗族勢力對選舉的影響、村民信任與農村選舉之間的關系等。也有學者從村民自治這套民主制度在運行過程中產生的反向民主特征來分析，例如，王金紅等認為，傳統文化基礎的破碎、人民公社制度的迅速崩潰使得村民自治在現代國家治理尚未完全確立之時迅速成長，不完善的制度建構使得村民自治具有反向民主特征，忽視了農村發展與現代國家之間內在的基礎性制度建構的關聯，割裂了民主與治理之間的有機聯系，從而導致了民主訴求與治理績效的內在沖突。①另一方面，從治理績效層面來看，譚青山認為村民自治對鄉村治理沒有任何影響，選舉質量的提升并未轉變成提升鄉村治理績效的方式。村民選舉在中國已經推行了20多年，但并未對鄉村治理產生實質性的作用。②歐博文等認為評價村民自治的績效是一個復雜的過程，以往的評價在內容上是單一的、有缺陷的，注重了權力的獲取，忽略了權力的運用，只將民主選舉的評價作為主要內容。胡宗澤認為以往對村民自治績效的研究都是失敗的，甚至是錯誤的。因為在所有關于村民自治績效的研究中，很少有研究關注村民是如何看待和評價村民自治的，判斷村民自治績效的真正主體——村民在這一過程中是缺位的。總之，這一解釋框架的核心點在于，民主與治理的割裂是村民自治陷入困境的根本原因。
二是國家與社會的脫節論。其理論重心在于對村民自治制度運行的外部環境影響的分析，主要從兩個理論視角展開研究。其一，國家中心主義視角。一方面，這一視角體現為國家主導論。王行坤等通過分析村民自治的制度文本與具體實踐之間悖離的問題，認為“村民自治困境的根源在于，它仍是一項國家主導的制度，國家是其中的核心行動者”；另一方面，這一視角體現為國家外部強加論。陳剩勇在探尋當今中國農村陷入治理危機的根源時，認為除了農民缺乏民主素養、農村精英流失等原因外，還提出國家外部強加論，即“村民自治制度不是中國農村社會和農民階層自發生長的秩序，而是執政黨和政府自上而下推動的產物，是一種外部強加的制度”。其二，國家—社會關系視角。徐勇反思20世紀90年代以來村民自治發展的困境，認為由于村民自治是國家行政推進的，“中國農村村民自治一開始就有國家立法以授權的性質，即村民自治是基于國家難以通過單一的行政管理有效治理社會而將部分治理權下放給基層”。村民自治的成長空間，村民自治權利的實現與政府下放權力直接相關。因此，他認為村民自治的成長從上看需要體制性的行政放權，從下看則需要現代社會組織的發育。
三是體制與制度的緊張論。這種解釋框架側重于對村民自治制度本身蘊含的體制性緊張的分析，主要體現為兩套組織邏輯論。賀東航認為村民自治的成效與初衷之間、制度文本與實際運行之間是存在差距的，村民自治制度在實踐中有阻礙它繼續演進的因素存在。在解釋“村民自治”實行效果為什么有很大爭議時，主要有兩組互相競爭的組織原則即“黨和政府的領導”和“村民自治”，使村民自治組織在實踐中可能產生一種內在的緊張，導致自治組織行政化。他總結道，中國的村民自治制度的實施環境中就有兩套組織邏輯：村民自治制度與“堅持黨和政府領導”。因此，要改善村民自治實踐就必須進行更大范圍的政治體制調整和相應的配套改革。
總體而言，上述三種解釋框架不僅澄清了村民自治困境的一些重要面向，而且在一定程度上揭示和分析了村民自治陷入困境的基本原因，為學術界進一步的討論奠定了重要的基礎。不過，這三大解釋框架都有其理論上的盲點或不足：有的理論解釋過于宏觀，比如國家外部強加論、國家主導論等，因而無法深入揭示村民自治陷入困境的具體因果機制；有的理論解釋忽略了村民自治制度運行環境的獨特性和復雜性，比如，僅僅著眼于國家與社會關系的二元分析套路，就難以把握到執政黨在村民自治中關鍵性的領導作用；有的理論解釋把西方學術界基于總結其他發展中國家民主發展經驗而概括出來的學理資源，直接用于分析中國村民自治陷入困境的根源，如反向民主論，不僅失之簡單，而且其解釋也缺乏穿透力。比較而言，兩套組織邏輯理論更能在中國語境和真實層面上揭示村民自治陷入困境的體制性原因，只是其分析還比較抽象，內容指向不夠具體、清晰；尤其是在兩套組織邏輯之間如何產生緊張問題上，論述語焉不詳。因此，有必要以此理論解釋為基礎作進一步的補充、擴展和完善。
正是從上述以兩套組織邏輯為內容的體制與制度的緊張論出發，本文提出“五權”結構平衡的理論模式來解釋村民自治陷入困境的原因。這里的“五權”具體是指存在于鄉村治理中的領導權(中國共產黨在鄉村治理中的領導權)、行政權(基層政府在鄉村的行政管理權)、自治權(農村自治組織管理公共事務和公益事業的自治權利)、經濟權(農村集體經濟組織獨立管理村集體經濟事務的自主權)和參與權(村民的選舉權、決策權、管理權與監督權)，如圖1所示。
根據這一理論模式，我們認為導致村民自治陷入困境的體制與制度兩重邏輯的緊張關系，可進一步概括為“五權”結構在現有體制下出現的“失衡”問題，這種“失衡”表現為多重關系的緊張(見圖1)：領導權、行政權與自治權的緊張，經濟權與自治權的緊張，自治權內部縱橫結構的緊張，以及村民參與權的內在緊張。“五權”結構緊張關系的由來有其歷史根源并深受現實原因的影響。在人民公社解體后，鄉村社會處于“權力真空”①狀態：一方面，黨的組織建設和政府的公共服務都無法觸及鄉村這一層級；另一方面，由于長期處于全能主義國家建構的整體性社會中，農村傳統社會中的鄉約民俗難以繼續起到鄉村治理的作用。但隨著村民自治的興起，在全能主義國家“縱向到底，橫向到邊”的治理結構下，農村社會又成為不同權力爭奪的場域：執政黨力圖通過強化黨的領導權鞏固黨組織在鄉村的領導核心地位；政府希望獲得鄉村社會中的行政權，以保證公共服務的提供；村莊追求獲得鄉村中的自治權；村集體經濟組織要求得到自主管理企業的經濟權；而村民則尋求獲得村莊治理的參與權。因此，農村地區在處于“五權”爭奪的狀況下，權力界限的劃分對鄉村治理影響相當大。如果任何一方的權力過于強大，比如黨的領導權過于集中，或政府過度干預鄉村自治，都會造成“五權”結構的嚴重失衡。
因此，為實現“五權”結構的動態平衡，廣東在改革開放深入發展的特定時代背景下，繼續探索村民自治的新形式。來自經濟社會轉型發展、農村治理問題凸顯以及國家治理能力現代化的三大動力驅動著廣東村民自治的探索與創新，從而形成了不少各具特色、散點式的創新案例(見表1)。從這些個案發源地來看，雖散現于粵東、粵北、粵西和珠三角地區，但若把這些地區比較典型的經驗模式拼接起來看，將得到一幅完整的“五權”結構動態平衡的圖景。在其中，領導權、行政權與自治權的關系、經濟權與自治權的關系、自治權內部的縱橫結構關系、參與權的內在關系變得融洽、協調。因此，推動村民自治正常運行，重要的是要盡可能化解“五權”結構之間的緊張。而廣東改進鄉村治理方式的探索創新，能為我們研究“五權”結構的動態平衡提供鮮活的經驗素材。
二、一核主導、雙重服務：為領導權、行政權定位
在村民自治實踐過程中，國家通過實施“政黨下鄉”和“行政下鄉”①對鄉村社會進行整合、滲透的同時，難免會與鄉村自治組織產生緊張的關系。也就是說，作為具有強制性的黨政權力與作為具有自主性的鄉村自治權利在合力推進村民自治的過程中，由于各種因素的作用可能會形成一種緊張關系，這種緊張的關系主要體現為制度設計與實踐運行中的“落差”，具體表現為兩個方面：
一是領導權與自治權的緊張：黨支部與村委會。從法律文本來看，鄉村自治權一般由村委會根據法律法規行使。村委會的自治權主要來源于《村民委員會組織法》(下簡稱《村組法》)。
《村組法》第2條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。村黨支部的領導權來源于《村組法》第4條規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利”。因此，村黨支部是黨在農村的基層組織，村委會是行使自治權的基層群眾性自治組織，二者是不同性質的組織形態，“從法律對二者基本職責的規定來看，黨支部的職責主要是政治性、原則性的，村委會的職責則是事務性、具體性的”①。然而，黨的基層組織和村委會的共同存在，打破了鄉村社會人民公社時期黨的一元化權力格局，使鄉村社會形成了二元化權力格局，由此產生村民自治的“兩委矛盾”問題，主要表現為村黨支部片面強調黨的領導并否認自治，或是村委會片面強調自治并否認黨的領導，從而造成村黨支部領導權和村委會自治權之間的緊張。
二是行政權與自治權的緊張：基層政府與村委會。我國《憲法》第111條規定：“村民委員會是基層群眾性自治組織”，表明它既不屬于政權組織，也不是基層政府的下級組織。2010年再次修訂的《村組法》第5條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。因此，基層政府與村委會的關系既不是上下級的組織關系，也更不是領導與被領導、命令與服從的關系，而是指導與被指導、協助與被協助的關系。然而，鄉鎮政府在當前政績考核標準以及“壓力型體制”下，無法不依賴村委會來完成上級布置的行政任務，所以采取“村財鄉管”強化對村委會的控制，或通過黨組織進行間接干預。取消農業稅后，村委會成員的補貼由政府發放，并由政府對村委會人員的工作進行考核，進一步強化了村委會對鄉鎮政府的依附，于是鄉鎮政權與村委會的關系成為“轉型時期中國國家與社會矛盾的表現，是國家行政權與村民自治權在鄉村‘場域’緊張關系的反映”②。這樣鄉鎮政府與村委會的關系實際上是“領導與被領導”的關系，村委會是“黨和政府的村委會”。由此，在“鄉政村治”的治理格局下形成的基層政府行政權與村委會自治權的緊張，變為村民自治實踐中無法避開而又急需解決的一個突出難題。
針對上述兩大緊張關系，梅州、清遠進行了“一核主導、雙重服務”的探索實踐。“一核主導”主要是指不斷加強和改善黨的領導，強化村級黨組織的核心作用。“雙重服務”是指在農村地區建立農村社會綜合服務站為農村社會的發展提供黨務、政務與社會事務的雙重服務。“一核主導，雙重服務”的目的在于為黨和政府在“五權”結構中的地位進行定位，黨主要通過提供黨務服務確保其在鄉村治理中的領導地位，同時政府通過輸送公共服務向基層進行滲透，以實現對領導權、行政權與自治權三者之間的功能定位，推動領導權、行政權與自治權的平衡發展。
梅州的“一核主導”主要發源于三圳鎮芳心村，該鎮地處梅州市蕉嶺縣中南部，芳心村屬其管轄。該村立足于本村實際情況，實施黨組織、村委會對村級財務開支的“兩審兩簽”制，并明確由黨組織負責召開村級會議，創新黨組織提名村監事會、村民理事會成員的制度。正是通過這些制度安排，強化了黨組織對村級各類組織的領導，鞏固了黨在村民自治中的領導核心地位。
為推動村級黨政事務與自治事務相分離，逐步剝離村委會承擔的行政管理事務，逐步實現政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動，清遠在農村地區建立了農村社會綜合服務站。它是鄉鎮政府設在農村的服務管理平臺，負責承接上級政府部門延伸到村級的黨政工作和社會管理事務。農村社會綜合服務站提供的雙重服務主要有兩大類：一類是黨務服務如黨務政策咨詢服務、黨員組織關系的接轉；另一類是政務服務，主要包括社會事務類如農村五保戶、城鄉醫療救助等，以及人口計生衛生類如人口計生統計、計生政策等。
因此，在“一核主導、雙重服務”實際運作中，基層黨組織負責黨務服務，上級政府負責政務服務，村委會負責自治事務，從而厘清了基層政府、黨支部、村委會三者之間的職權關系，有效化解了領導權與自治權、行政權與自治權之間的緊張。這樣，“一核主導、雙重服務”不僅確立和強化了執政黨在村民自治制度運行中的核心領導地位，而且通過公共服務和公共物品的有效供給體現了國家行政權在鄉村治理中的角色與功能，執政黨的領導權和基層政府的行政權獲得應有的空間，這就為村民自治的正常運轉奠定了政治行政基礎。
三、政經分離：讓自治權與經濟權脫鉤
如前所述，自治權一般由村委會行使，村委會主要根據法律規定對農村公共事務、公益事業進行自主管理。根據《村組法》第2、5、7條規定，“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”，“村民委員會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作”，“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”，“村民委員會根據需要設人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等委員會”。因此，村委會是村民自治制度主要的組織載體，代表全村村民管理鄉村公共事務和公益事業，是村莊管理的“行政機關”。同時，我國《憲法》和《農業法》等規定，我國實行農村土地集體所有制和家庭承包“統分結合”的雙層經營機制，其中農村集體經濟組織是“統”的功能的承擔者，行使管理村集體經濟事務的經濟權。《村組法》第8條也規定，“村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法財產權和其他合法權益”。因此，村集體經濟組織應掌握村莊的經濟權，對經濟事務進行獨立自主的管理。換言之，村委會是農村群眾性自治組織，而村集體經濟組織則是具有獨立進行經濟活動自主權的經濟組織，兩者之間并沒有行政上的隸屬關系。然而，在現實中，黨組織、自治組織與經濟組織三位一體是農村管理體制的常態，形成了“政經不分”的混合管理體制。在現有“政經混合”的體制下，無論自治權還是經濟權都往往由村委會一手掌控，造成村集體經濟組織地位低于村委會，村集體經濟組織不能正常發揮其功能，從而導致自治權與經濟權的緊張。佛山南海就是這方面的典型案例，為解決這個難題，南海選擇以“政經分離”的辦法以解決“政經混合”的弊端。
隨著南海農村經濟的加速發展，“政經合一”的管理模式的弊端日益凸顯：一方面，日常治理中黨組織、自治組織、集體經濟組織之間邊界模糊，一把手權力過大，一旦村干部在資產管理、利益分配等方面出問題，基層組織極易陷入癱瘓；另一方面，“政經合一”的管理模式也導致權力與利益相互捆綁，“誰掌握了村居的行政權，誰就掌握了經濟權”，這就使得村民自治組織的選舉在利益激勵下顯示出低水平、高競爭性、高烈度的狀態。面對上述情況，2010年南海區按照“城鄉統籌、突出核心、政經分離、強化服務”的總體思路，通過強化村黨組織的領導地位，保證集體經濟組織的獨立選舉，推進“政經分離”的改革。
區別于以往村委會主任兼任村支書與經聯社主任的“政經合一”模式，南海實現了“五個分離”，即選民分離、組織分離、干部分離、議決事分離和賬目分離，同時明確界定各基層組織的選民資格，將黨組織、自治組織和集體經濟組織選民資格限定在黨員、村民和股民三個群體中。在實際運作中，三個組織獨立展開工作，黨組織負責“三務一監督”，即夯實黨務、落實政務、創新服務、健全監督，①自治組織負責社會事務管理，經濟組織負責經濟活動的經營與管理，從而將黨的領導權、行政權、經濟權和自治權相互分離，劃清了各個權力間的界限。同時，南海在政經分離改革時也在黨組織、基層自治組織和集體經濟組織之間進行連線搭橋。盡管南海區出臺文件規定村黨支部書記不可兼任村集體經濟組織的領導成員，但賦予其對經濟組織的監督職責，并提倡村黨組織領導成員與村委會領導成員交叉任職，村黨組織的其他成員可以兼任農村集體經濟組織的領導成員。同樣，在村委會的選舉比例上，一般要求80%村委會成員與黨支部成員交叉任職，這就使得黨對于經濟組織和自治組織的控制均有所加強。
因此，南海“政經分離”在一定程度上化解了自治權與經濟權長期捆綁所引起的一系列難題。通過限定和規范村委會的權力范圍，賦予村集體經濟組織更多的活動空間和自由度，不僅有利于加強村委會提供公共服務的職能與意識，也有助于提高村集體經濟組織經營經濟事務的專業程度與管理效率，從而破解經濟權與自治權之間的困局。與此同時，“政經分離”通過重新搭建黨組織與村集體經濟組織和自治組織之間的連線，克服了基層黨組織軟弱渙散的毛病，保證了黨對基層政權的掌控、對自治權的領導以及對經濟權的監督，以引領村民自治向良性健康的方向發展。
四、三元制衡與多層共治：優化自治權內部的縱橫結構
根據《村組法》，鄉村自治權主要是指村民通過由村民選出的代表組成的村民(代表)會議、村委會、村民小組等村級組織來管理村中公共事務的權力。正是這些村級組織構成自治權內部的縱橫權力結構，橫向體現為村民(代表)會議與村委會的關系，縱向體現為村委會(行政村)與村民小組(自然村)的關系。由于多種因素的作用，村民自治權具有內部和外部的雙重緊張性，外部緊張主要體現為上述領導權、行政權與自治權的緊張，故不再贅述；自治權內部的緊張則主要表現在其組織結構的縱橫兩方面：
從橫向來看，村民自治組織結構的緊張表現為村民(代表)會議與村委會的矛盾。《村組法》第21條規定“村民會議由本村十八周歲以上的村民組成”。這表明村民會議是村民自治的“權力機關”，其權力主要有審議村委會的年度工作報告、評議村委會成員的工作、撤銷或者變更村委會不適當的決定等。《村組法》第25條規定：“人數較多或者居住分散的村，可以設立村民代表會議，討論決定村民會議授權的事項”。村民代表會議是村民會議的替代形式，在村民會議難以召開的地方代為行使村民會議的基本職權。而根據《村組法》相關規定，村委會由村民直接選舉產生，享有對農村生產與經濟發展、糾紛調解等事情進行依法管理的權力，同時《村組法》也規定村委會要執行村民(代表)會議的決定和決議，熱心為村民服務，接受村民監督。因此，村民(代表)會議是村民自治的決策機關，它將公共權力的執行權委托于村委會代理行使，而村委會是村民會議的執行機關，負責處理村民自治的公共事務。然而，實踐中由于村民(代表)會議是由村委會召開，而且并不經常召開，導致村委會權力過大，以致“村委會的主要領導往往掌控了村民代表大會，他們在議程設置上把自己擺在重要的位置上”①。同時村委會將自身視為上級政府的代言人，為有效貫徹上級政府的指示與行政命令，完成上級政府交代的任務，往往凌駕于村民(代表)會議之上，或繞開村民(代表)會議代替其行使決策權。因此，村民(代表)會議在村民自治實踐中的地位并不突出，使村民自治實際上變成村委會主導下的自治，造成村民(代表)會議與村委會出現委托權與代理權的沖突與矛盾。
從縱向來看，村民自治組織結構的緊張表現為村委會(行政村)與村民小組(自然村)的矛盾。村民小組是農村基層最基本的組織單位，它建立在一個甚至幾個自然村或過去的生產隊之上。它既是聯系村民和村委會的橋梁，也是向村委會反映村民利益訴求的中介，是“一個天然的利益共同體”①。《村組法》第3、28條規定：“村委會可以根據村民居住狀況、集體土地所有權關系等分設若干村民小組”，“村民小組組長由村民小組會議推選”，“屬于村民小組的集體所有的土地、企業和其他財產的經營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議依照有關法律的規定討論決定”。可見村民小組是由村委會設立并接受其領導，村民小組必須根據村民會議的決策和村委會的要求，管理村民小組的公共事務。但是，由于村委會和村民小組之間權力關系未理順、事權分工不明確，產生了不少沖突：一是因村民小組是由村委會根據需要設立并接受其領導的，所以村委會掌握很大的主動權，有些地區理所當然地把村委會與村民小組的關系當作上下級關系，把村民小組視為其一個下屬機構，甚至直接任命村民小組長，從而弱化了村民小組地位；二是在事權分工上，有些地方村委會代替村民小組管理本組事務和集體財產，出現小組集體財產被亂用、挪用或侵占等現象，引發村組之間的經濟糾紛。
因此，自治權內部縱橫結構所產生的緊張關系顯然不利于村民自治事業的發展。那么如何解決此類難題?廣東在這方面的實踐經驗給我們一些啟示，概括來說就是“三元制衡”“多層共治”“上下聯治”及“自治下移”。
“三元”是指協商議事會、村民委員會和村務監督委員會所構成的三元結構，分別負責決策、執行與監督的權力(見圖2)。因此，“三元制衡”是為了實現三元結構之間的制約與平衡，主要解決自治權內部的橫向問題。焦嶺縣芳心村在加強和改進黨的領導的基礎上，不斷規范村委會職能，完善村務監督委員會制度，創新協商議事平臺，構成新的治理架構：協商議事會對村莊大小事務進行決策，發揮凝聚共識和群策群力的優勢；村委會主要執行協商議事會的決議，在它規定的權力范圍內活動；村監會主要監督村務公開、財務收支等事項，對村莊的決策和執行過程進行全面監督。芳心村“三元制衡”的實施，有效破解了橫向上村委會與村民會議及其他組織長期以來因權力交叉、職能重疊而形成的困局。“多層共治”“上下聯治”及“自治下移”主要解決自治權內部的縱向問題。
梅州的“多層共治”主要指在自然村(村民小組)一級成立村民理事會，并在行政村一級成立協商議事會，由村民通過村民理事會、協商議事會實現“多層共治”，芳心村主要采取這種做法。村民理事會作為自然村(村民小組)的社會治理主體，參與社會管理，開展公益活動，搞好公共服務。協商議事會是在村民代表會議制度基礎上，由村民代表、黨員議事代表、村監會成員等各方人士組成的開放式村級協商議事組織，其所議之事包括村級重大問題和涉及村民利益的重大事項。
云浮的“上下聯治”則是將村民自治向上延伸至鎮一級基層政權，向下延伸至村小組或自然村。在全市的組(自然村)、村、鎮三級分別組建村民理事會、社區理事會和鄉民理事會，探索以群眾為主體的“組為基礎、三級聯動”的社會自治體系，構建“政府以自上而下的服務形式強化社會管理，群眾以自下而上的理事形式參與社會管理”的互動式社會管理網絡(見圖3)，這有助于補充現有村民自治以行政村為自治單位造成的底層權力真空，將國家政權與村民自治單位相互聯系，形成“縱向到底”的貫通結構，從而達成基層政權由懸浮型向滲透型的轉變，在保證基層活力的同時確保政府公共服務的暢通。
清遠的“自治下移”將自治由行政村下沉至村民小組或自然村，形成了兩個結果：一是改變了現行農村社會治理模式，將原有的“鄉鎮—村—村民小組”基層治理模式調整為“鄉鎮—片區—村(原村民小組或自然村)”模式，在片區建立黨政公共服務站，在原村民小組或自然村設立村委會；二是改變了現行農村基層黨建模式，在鄉鎮黨委下轄片區建立黨總支(黨委)，同時在片區下轄的村(原村民小組或自然村)建立黨支部。正如一位干部所言，在自然村建立黨支部相當于把“支部建在連上”，其目的在于通過基層黨組織的作用化解農村黨員結構不合理、素質低下等問題，并借此協調黨組織與基層村民之間的關系。如果說云浮的“上下聯治”是將政府的行政權輸送到基層自治組織，那么清遠的村民自治下移就是將黨的領導延展至村民自治組織。
從上述而知，“三元制衡”加強了橫向上村級組織結構之間的相互制衡作用，明確劃清了協商議事會、村委會、村監會之間的權力界限，讓它們嚴格規范地在各自的權力范圍內活動，杜絕村委會大包大攬的現象，為民主決策、民主管理、民主監督的開展提供環境和條件。在解決縱向上村級組織結構之間矛盾方面，無論是“多層共治”，還是“上下聯治”“自治下移”，都是各地方結合當地實際情況采取的“微自治范式”①，目的是為了解決自治規模過大的問題，彌補村委會自治的不足，其核心就是自治重心的下移，以貫通組織上下結構，將權力下放到更微觀的一級自治單位，有利于更進一步調動村民參與治理的積極性。正如鄧小平所言：“調動積極性，權力下放是最主要的內容。我們農村改革之所以見效，就是因為給農民最多的自主權，調動了農民的積極性”；“調動積極性是最大的民主。至于各種民主形式怎么搞法，要看實際情況”；“把權力下放給基層和人民，在農村就是下放給農民，這就是最大的民主”②。因此，縱向自治下沉的經驗模式不僅有助于理順村委會與村民小組之間的層級結構關系，并提升和強化村民小組等組織在村民自治的地位與作用，也有助于解決與村民息息相關的具體問題，緩解農村社會最基層的矛盾沖突。
更為重要的是，這將有利于更好培育和發揮村民的民主自治能力和水平，讓村民真正成為民主自治的主體。
五、四權同步：完整落實村民的四種參與權
這里的參與權主要是對村民在鄉村治理過程所享有的選舉權、決策權、管理權和監督權的統稱。一般來說，選舉權是指村民直接選舉產生村委會組成人員的權利，任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村委會成員；決策權是指涉及村民利益的村內重大事務由村民參與決策的權利；管理權是指村民依據相關的法規制度參與農村事務管理的權利；監督權是指村民對村委會的組成人員及行為進行廣泛監督的權利。因此，這四個民主權利是村民自治制度的主要內容，它們貫穿于村民自治制度運行的各個環節，體現了基層自治的價值取向和民主屬性。
然而，在村民自治實踐中，長期以來形成的以選舉為中心的格局導致參與權的內在緊張，主要表現為村民的選舉權與決策權、管理權和監督權這三種權利發展的不均衡性。這四個民主權利中，選舉是民主的基礎和關鍵環節，只有通過民主選舉選出村里的領導班子，民主決策、民主管理和民主監督才能有效運轉。因此，地方政府往往選擇以選舉為突破口，以推動村民自治和農村基層民主化進程。但是，這也造成村民自治工作只著重發展村民的選舉權利，而忽視對村民決策、管理和監督權利的發展和保障。事實上，村民自治最主要的和有強大生命力的方面恰恰是決策、管理和監督三種權利的落實。因為民主選舉不是民主的全部內容，村民自治能否順利運行關鍵在于選舉后民主決策、民主管理、民主監督三大權利能否落到實處。從現實情況來看，“四個民主”并不能同步發展，呈現出相互脫節和斷層現象，造成權利結構之間的緊張。為改善村民自治這個困境，廣東也采取了一些頗有成效的做法，比如梅州的“四權同步”以及廣州增城市下圍村推行的村民代表議事制度，這些都有助于落實村民的參與權。
梅州的“四權同步”是指村民的決策權、管理權、監督權與選舉權四個權利同步發展，這種實踐經驗也是從芳心村應運而生。芳心村通過完善和規范協商議事會決策制度、村委會執行制度、村監會監督制度，以探索村民對村級事務的民主決策、民主管理、民主監督機制，真正落實了村民的決策權、管理權、管理權，改變了以選舉為中心的治理格局，形成“四權同步”的模式(見圖4)。
“四權同步”有助于改變村民自治以選舉為中心的局面，因為過分注重選舉可能導致鄉村派系爭斗、選舉中的黑金政治，更可能導致在選舉期外的村干部腐敗。廣州增城區下圍村通過重塑治理過程與決策環節，增強村民自治中的參與性與民主性，以四權的同步發展換來村莊民主治理的轉變。20世紀90年代，由于征地拆遷、物業出租和工程建設，下圍村土地利益涌現，但由于分配機制不公正，下圍村內部紛爭不斷，村民集體上訪不斷，成為遠近聞名的“上訪村”。下圍村的困境主要在于其代議機構形同虛設：一方面，村內兩派爭斗不斷，雙方相互反對相互拆臺，缺乏平等對話的空間；另一方面，由于不懂民主操作流程，加之兩委矛盾等問題，下圍村的民主決策、民主管理和民主監督長期以來難于實施。2014年通過探索以村民代表議事制度為核心的村民自治新模式，下圍村的問題得到解決。其核心概括為“民主商議，一事一議”，主要通過村干部角色再定位、村莊“立憲”以及議事的精細化、參與的儀式化來重塑村民自治。在這個過程中，議事平臺的建立將下圍村帶出選舉的怪圈，將普通村民從選舉中派系沖突的旁觀者轉變為村莊治理的參與者。同時，通過黨政機構的介入與指導、黨政干部包片掛村、建立黨建指導員和部門駐村負責人，村民在民主選舉之外的自治權利得到保障與發展。
總之，上述兩個經驗模式有力改變了“四個民主”非均衡性發展的格局。芳心村的“四權同步”不僅有效遏制了選舉中所產生的亂象，同時通過協商議事會、村委會、村監會等多元主體的相互協作，使村民自治的四根支柱(民主決策、民主選舉、民主管理、民主監督)真正完整地發揮了它們的功用，確保了鄉村社會秩序的穩定，讓農村發展建設重新煥發了活力。下圍村則是通過完善議事規則與程序，積極推進村民代表議事制度，將協商機制帶入到民主決策的環節，并通過民主決策提升和發揮民主管理、民主監督的地位與作用，實現了以選舉為中心向“四個民主”全面發展的轉移，從而完整地落實了村民的參與權。
六、理論定位與進一步的討論
我們已經從上述多個案例的不同面向分析了“五權”結構平衡的解釋框架，現在對廣東探索村民自治新形式的實踐進行綜合分析，以確立這一探索的理論定位。
上述經驗事實已證明，從形式上看，現階段廣東探索村民自治新形式的實踐是要化解鄉村治理中“五權”結構關系的緊張，并通過實現“五權”結構的動態平衡促使村民自治正常運行；就其實質而言則是要把村民自治有機整合到以黨政體制為基礎的國家治理體系①中，以強勢而有效的黨政體制吸納、整合村民自治。
更具體地說，以黨政體制為基礎的國家治理體系如何吸納、整合村民自治?從“五權”結構平衡理論模式來看，可歸納為以下四點：
一是以“一核主導、雙重服務”為村民自治確立政治行政基礎。“一核主導”，就是強化黨在基層農村的執政地位，保證農村有序的政治秩序。“雙重服務”，就是通過黨組織提供黨務服務以加強政黨執政的權威性，通過基層政權的政務服務向基層滲透以確保國家治理有效性，由此把村民自治有效納入到以黨政體制為基礎的國家治理體系中，為黨在鄉村的執政和政府的治理奠定堅實鞏固的政治行政基礎。
二是通過“政經分離”來圈定、規范村民自治的運行空間。從南海實踐來看，把經濟權與自治權剝離，有助于進一步加強黨對農村經濟事務的領導，通過將自治空間予以收縮以限制權力過于集中的自治權，既有效遏制了村干部濫用權力，也使自治組織或村干部在自治領域內依法活動，從而降低了村委會選舉因經濟利益之爭而帶來的激烈競爭程度。同時，“政經分離”模式還使村集體企業更加客觀地按照市場規律運行，促使農村經濟向健康正常的方向發展。
三是優化自治權內部的縱橫結構以激發村民自治的制度活力。在橫向結構上通過“三元制衡”以實現權力制衡，使協商議事會、村委會和村監會三方相互制約，避免任何一方權力專橫妄為，從而解決決策、執行與監督三種權力交叉重疊的問題；在縱向結構上通過實施“多層共治”“上下聯治”“自治下移”以實現上下貫通，民眾對上可反映意見和需求，鄉鎮一級以上政府對下也可更接地氣，更好地貫徹政策和接收民意。
四是完整落實村民的四種參與權，為村民自治的持續運轉創造動力。通過實施“四權同步”能有效降低短暫的、無序的農村選舉對鄉村秩序的破壞，強化決策民主、監督民主以及管理民主在鄉村生活中的地位與作用，確保村民自治的民主參與性，這不僅有利于保證村莊秩序的穩定有序，也可為村莊的民主治理創造強大的動力源泉。
概而言之，廣東探索村民自治新形式的實踐，形式上是在尋求“五權”結構的動態平衡，以夯實、強化執政黨在村民自治中的核心領導地位為基石，以國家對鄉村的有效治理為支撐，吸納、整合村民自治；其實質是把村民自治有機整合于以黨政體制為基礎的國家治理體系中，以實現“三元統一”：即將政黨執政的權威性、國家治理的有效性、村民自治的參與性有機統一于中國共產黨在鄉村執政的合法性。更具體地說，“三元統一”主要體現為：政黨執政的權威性為國家治理的有效性和村民自治的參與性提供了政治基礎，而國家治理的有效性和村民自治的參與性則反過來支持并強化了政黨執政權威的合法性。
對村民自治的發展而言，在村民自治中尋求上述“三元統一”具有重要意義。
其一，防止村民自治因走向兩個極端而終結。如圖5所示，一個極端即為橫軸左端上的A點，這是人民公社歷史時期的“一元化統領”狀態，在此鄉村自治沒有任何空間，村民也沒有參與的權利和機會；另一個極端即橫軸右端上的B點，它所指的不僅是脫離執政黨領導的“單純鄉村自治”狀態，而且也指與治理相背離的、最后蛻變為單純選舉民主的、簡單化的選舉民主實踐。廣東探索村民自治新形式的實踐有助于防止村民自治陷入兩難困境：村民自治如果走向A點，必然喪失自治元素，其結局無疑是村民自治的終結；反之，村民自治如果走向B點也是死路一條：不僅因脫離執政黨的領導與掌控而為現行政治體制所不能允許，而且也因國家提供公共服務的匱乏而被鄉村有效治理問題所困擾。從這一角度看，廣東等地探索村民自治新形式的現實合理性在于，一方面可以避免村民自治向左右極端漂移，另一方面可以使村民自治居于前兩種狀態的中間位置，即橫軸上C點所代表的上述“三元統一”狀態。
其二，化解體制與制度之間的緊張關系。黨政體制與村民自治制度兩套組織原則在現實中某種程度的緊張性導致村民自治制度逐漸走向弱化、形式化。“三元統一”的實現不僅有利于黨政體制與村民自治制度兩重組織邏輯得到整合和協調發展，而且優化了村民自治的運行環境，這就為進一步推動村民自治向前發展拓展了空間。
其三，避免村民自治蛻變為單純的選舉民主。單純的選舉民主給農村社會發展帶來諸多不良影響，優質的村民自治必定是“四個民主”的全面發展。“三元統一”的實現不僅使支撐村民自治發展的四根基柱逐步建立起來，而且將以單純選舉為中心的鄉村自治轉變為依托村民全面參與的更為健全的鄉村自治；同時，協商民主等民主機制的引入豐富了村民自治的形式，拓寬了村民參與鄉村公共事務的渠道。
其四，讓民主自治與有效治理連接起來。“三元統一”的實現，有利于破解村民自治中“要民主就不能有治理”或“要治理就不能有民主”的難題，從而使民主與治理有效連接起來，這表現在兩個方面：一是通過黨政機構提供公共服務以解決村民的需要和訴求，不僅獲得了民眾的支持與信任，而且為實現國家對鄉村社會的有效治理奠定了堅實的基礎；二是優化鄉村縱橫兩向自治結構激活了村民自治的活力，而全面確保村民參與自治的權利則給村民自治推進創造了動力，正是這種活力與動力的驅動為自治與治理勾連為一體提供了結合的力量。
當然，從長遠來看，由于中國農村社會正處于急劇的變革之中，以及各地鄉村存在巨大的差異性，在村民自治制度未來的運行中，如何真正將“五權”有機整合起來，從而實現政黨執政的權威性、國家治理的有效性和村民自治的參與性的有機統一，依然還有許多難題需要在實踐中去克服。從這個角度來看，基于廣東探索村民自治新形式的實踐經驗所概括的這一理論模式盡管兼顧了方方面面，具有諸多優點和長處，依然需要得到實踐的進一步檢驗和理論上的總結和反思。
中國鄉村發現網轉自：《政治學研究》2016年第3期
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