黨的十八大尤其是十八屆三中全會以來，確權(quán)改革逐步展開，并取得了重大進(jìn)展。農(nóng)地確權(quán)成果要得以鞏固提升，必須進(jìn)一步深化完善確權(quán)改革，要緊跟市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，堅持問題導(dǎo)向，將確權(quán)改革從初級形態(tài)向更廣領(lǐng)域、更寬外延、更深內(nèi)涵的多維層面持續(xù)推進(jìn)。
農(nóng)村土地確權(quán)是農(nóng)村改革的基礎(chǔ)性工程，農(nóng)村“三塊地”（農(nóng)用地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地）改革以及與土地相關(guān)的改革都可追溯到確權(quán)問題上來，農(nóng)村土地諸多問題最終需要通過全域確權(quán)、全面確權(quán)、全程確權(quán)加以解決。黨的十八大，尤其是十八屆三中全會以來，確權(quán)改革逐步展開，并取得了重大進(jìn)展。農(nóng)地確權(quán)成果要得以鞏固提升，必須進(jìn)一步深化完善確權(quán)改革，要緊跟市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，堅持問題導(dǎo)向，將確權(quán)改革從初級形態(tài)向更廣領(lǐng)域、更寬外延、更深內(nèi)涵的多維層面持續(xù)推進(jìn)。
農(nóng)村土地確權(quán)改革是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在推進(jìn)中面臨各種問題是難免的，目前存在兩大認(rèn)識問題需要著重辨識，以防對確權(quán)改革產(chǎn)生誤導(dǎo)。一是部分理論工作者和政策研究者對確權(quán)相關(guān)改革存在一定程度的質(zhì)疑，甚至非議。二是很多實際工作者僅僅把確權(quán)停留在登記頒證層面上加以看待。這兩個方面的認(rèn)識有失偏頗。比如一些研究人員始終堅持土地調(diào)整的思維否定確權(quán)改革，同時放大了農(nóng)民要求調(diào)整土地的意愿。在相對封閉時期，農(nóng)民以農(nóng)為業(yè)、靠農(nóng)為生的情況下，適當(dāng)調(diào)整土地有其合理性，而在新一輪土地確權(quán)時期，三農(nóng)已經(jīng)處于較高開放程度，農(nóng)民生存發(fā)展的選擇機(jī)會更多，現(xiàn)在農(nóng)民對土地實際控制利用已經(jīng)出現(xiàn)了普遍剩余，土地確權(quán)后通過農(nóng)民自主的土地流轉(zhuǎn)解決相應(yīng)問題將更加有利。試想如果不進(jìn)行深度確權(quán)，仍然通過平均調(diào)整土地，又有多少農(nóng)民安于土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營呢？實際工作中，鄉(xiāng)村干部存在積極性和主動性不足的問題，有多方面的原因，與農(nóng)村治理生態(tài)有關(guān)，也與農(nóng)村現(xiàn)存的產(chǎn)權(quán)狀況有關(guān)。鄉(xiāng)村干部對確權(quán)的認(rèn)識不夠全面，反過來會影響確權(quán)的質(zhì)量。
針對種種認(rèn)識問題，農(nóng)地確權(quán)改革應(yīng)以更強(qiáng)的定力，更實的舉措，更新的思維，積極主動而為，在重點處理四大關(guān)系上真正下定決心做好改革文章。
形式要件與實質(zhì)內(nèi)容的關(guān)系。現(xiàn)在都知道并且承認(rèn)，以往確權(quán)存在面積不實、賬表不全、證件缺失、權(quán)屬模糊等問題，重新做好登記頒證這一基礎(chǔ)工作，在確權(quán)的形式要件上補上這一課是當(dāng)然之舉。這次土地確權(quán)不是重復(fù)工程，更不是無用之功，而且確權(quán)工作不能僅僅停留在登記頒證這一層面上。要使農(nóng)村土地權(quán)證不淪為一紙空文，就要賦予土地權(quán)證更加豐富的產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵。要實行全域確權(quán)，將農(nóng)村范圍內(nèi)的各類土地權(quán)益分別界定，對農(nóng)村機(jī)動地、經(jīng)營建設(shè)用地、復(fù)墾耕地、所謂四荒地、公益用地等邊緣地帶都要一網(wǎng)打盡，在空間地域上不留空白余地。農(nóng)民之間存在糾紛，很多是源于產(chǎn)權(quán)模糊引致的結(jié)果。近幾年來農(nóng)村土地改革的路子走對了，各類土地確權(quán)的權(quán)能隨著形勢需要不斷擴(kuò)展而且具體了。但此輪確權(quán)要有前瞻性，要改變以前亦步亦趨的做法，在確權(quán)的實質(zhì)內(nèi)容上要做到更加充分完備，發(fā)給農(nóng)民權(quán)證涉及的權(quán)利應(yīng)當(dāng)更加充分明晰，以確保在實質(zhì)內(nèi)容上不留空白地帶。比如土地承包權(quán)的繼承，初始承包權(quán)的自主有償轉(zhuǎn)讓，初始產(chǎn)權(quán)期限的永久化長期化，土地征用中政府依法強(qiáng)制執(zhí)行與利益合理分配及土地直接入市時的利益分享等問題都已經(jīng)迎面而來，這些均是確權(quán)的實質(zhì)性內(nèi)容，相關(guān)權(quán)利在政策尤其是法律上要盡快從有利于落地落實的角度明確到位。另外城鄉(xiāng)大規(guī)劃、村莊小規(guī)劃及用途管制都會影響產(chǎn)權(quán)界定，因此確權(quán)的法律體系是廣泛的，總體上要有利于優(yōu)化各類土地產(chǎn)權(quán)的價值功能。確權(quán)的基礎(chǔ)性目的就是要定紛止?fàn)帲挥写_權(quán)的實質(zhì)內(nèi)容更加全面具體，才能從源頭上解決各種矛盾糾紛。
身份確權(quán)與交易確權(quán)的關(guān)系。廣義看，產(chǎn)權(quán)反映人與物關(guān)系基礎(chǔ)上的人與人的關(guān)系，基于身份確權(quán)是中國農(nóng)村土地改革的特有現(xiàn)象。當(dāng)確權(quán)處在初級階段時，自然要將土地權(quán)益配置到“當(dāng)然”主體，將土地按農(nóng)村傳統(tǒng)居民身份均配體現(xiàn)了一種正當(dāng)性。基于身份的確權(quán)實際也是對過往的一種告別方式，在隨后的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，真正公平的權(quán)利觀應(yīng)是基于交易，而不是無償配置。這既適合城市經(jīng)濟(jì)，也適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；既適合一般資源配置，更適應(yīng)土地要素配置。隨著形勢發(fā)展，農(nóng)村家戶制的產(chǎn)權(quán)，還應(yīng)輔以婚姻法、繼承法等配套法規(guī)完善到不斷變化的主體上。這次確權(quán)要盡快結(jié)束基于身份確權(quán)的重任，果斷解決好成員權(quán)的認(rèn)證問題。以后確權(quán)應(yīng)該是基于交易為主，通過交易來指認(rèn)產(chǎn)權(quán)主體，淡化成員權(quán)，對土地產(chǎn)權(quán)交易主體不應(yīng)再作更多的身份限制。同時也要認(rèn)識到，市場交易只能向前看，不能向后看，只能通過持續(xù)的交易機(jī)制和公共政策的調(diào)節(jié)平衡利益關(guān)系。處理好基于身份確權(quán)與基于交易確權(quán)的關(guān)系，就要賦予不同身份權(quán)利主體充分讓渡產(chǎn)權(quán)的權(quán)利。
初始確權(quán)與永續(xù)確權(quán)的關(guān)系。初始確權(quán)是基礎(chǔ)，但不能無休止的初始化，農(nóng)地確權(quán)不能搞子子孫孫無窮無盡的事情。初始化確權(quán)要盡早鎖定，在此基礎(chǔ)上形成永續(xù)動態(tài)的確權(quán)機(jī)制。如上所述，交易本是永續(xù)確權(quán)與保護(hù)產(chǎn)權(quán)的重要方式。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)還有各種變更類型，某一階段的初始確權(quán)任務(wù)完成后，并非萬事大吉，第一輪承包和第二輪承包中出現(xiàn)的不到位問題，很多方面就是沒有處理好初始確權(quán)與永續(xù)確權(quán)的關(guān)系。相關(guān)部門要及時做好土地權(quán)利主體變更登記工作，永續(xù)確權(quán)當(dāng)然不是村組經(jīng)常調(diào)整變動土地，“人動”與“地動”之間本身就是鐵打的營盤與流水的兵的關(guān)系，確權(quán)要處理好變與不變的關(guān)系，確權(quán)需要查漏補缺，要用釘釘子的精神為確權(quán)打好補丁。
政治與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。現(xiàn)在的農(nóng)村土地集體所有權(quán)遠(yuǎn)非以往的集體統(tǒng)一所有、經(jīng)營及控制的權(quán)利，而是朝傳統(tǒng)村落范圍內(nèi)權(quán)利主體組合的地域性集體共同體概念回歸。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，落實集體所有權(quán)就是要落實傳統(tǒng)地域內(nèi)個體相關(guān)權(quán)利，在此基礎(chǔ)上按實際需要，基于交易規(guī)則和協(xié)商規(guī)則，甚至民間的人情規(guī)則達(dá)成相應(yīng)的集體行動與合作機(jī)制。如果此類被破壞的自發(fā)秩序難以修復(fù)，指望在市場經(jīng)濟(jì)條件下用計劃的辦法配置土地資源來解決問題，操作起來的弊端也會層出不窮，更會影響農(nóng)民對所謂集體的看法?，F(xiàn)行村級組織要在降低農(nóng)地交易成本和農(nóng)民合作成本上發(fā)揮積極作用，同時發(fā)揮基層群眾自治組織功能，這是村級組織存在的意義所在。農(nóng)民利益不受損的核心是賦予并保護(hù)好農(nóng)民充分完整的土地權(quán)益。市場經(jīng)濟(jì)條件下，賦權(quán)農(nóng)民、尊重農(nóng)民、放活農(nóng)民是新形勢下農(nóng)地改革的重要原則，只有用合適的理念和方法推進(jìn)改革，才能堅持好這一原則。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：學(xué)習(xí)時報
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