——以江蘇省某傳統農業大縣S縣為例
摘要：以江蘇省S縣為例，運用街頭官僚理論分析基層鄉鎮政府和村委會的農地流轉政策執行偏差和農民土地權益保護問題。研究表明，由于上級政府農地流轉政策不明確、激勵不足、政策執行者能力有限和利己動機以及監督機制的缺失等原因，基層鄉鎮政府和村委會在農地流轉政策執行中表現為強制性、附加式和選擇性政策執行偏差，侵犯了農民土地流轉自由選擇權、收益權、知情權和參與權等多種土地權益。為保護農民土地權益,矯正基層政策執行者行為偏差，文章從農地流轉政策制定、政策執行者、農民權益主體以及政策實施環境等角度提出相應的政策建議。
關鍵詞：農地流轉；街頭官僚理論；政策執行偏差；農民土地權益保護
我國農地流轉始于20世紀80年代，盡管國家反復強調農地流轉要遵循“平等協商、依法、自愿、有償”的原則，但為何部分地區農地流轉中農民土地權益始終無法得到有效保護，農民土地權益受損的根源何在？這一問題值得學者思考。
本文從政策執行主體的街頭官僚視角對江蘇省S縣的土地流轉進行實證分析，重點關注農地流轉政策執行偏差導致的農民土地權益受損問題。農地流轉中的政策執行主體包括基層鄉鎮政府和具有“準行政機關”屬性的村委會。基層鄉鎮政府是典型的“街頭官僚”，村委會雖然不在行政體制內，卻是政府職能在農村的延伸，其在政策執行的空間維度、自由裁量權等方面與街頭官僚極為相似。本文的目的是探討農地流轉的政策執行偏差與農民土地權益受損的原因，為矯正農地流轉政策執行偏差，保護農民土地權益提供理論和經驗依據。
一、基層鄉鎮政府和村委會農地流轉任務
S縣位于江蘇省蘇北地區，是典型的農業大縣。2011年S縣出臺《關于加快農村土地集中推進適度規模經營的實施意見》，將土地流轉和規模經營任務列入基層政府和村委會年度目標考核，提出到2015年全縣農村土地連片300畝以上適度規模經營面積達到100萬畝的目標，并通過一系列財政金融政策鼓勵農戶參與土地流轉，扶持規模經營主體發展。基層鄉鎮政府和村委會作為基層公共政策的執行主體，具體負責農地流轉政策的執行，主要有以下工作。
第一，執行上級政府農地流轉扶持政策。
第二，提供基層農地流轉中介組織服務。
第三，負責農業項目的招商引資。
第四，代理農戶與用地主體談判、簽約并監督合約執行。
在多種政策的扶持下，S縣農地流轉快速推進。2015年7月，課題組在S縣開展了以部門訪談、村級問卷和農戶問卷等多種形式的農村調研。部門和村級調研主要關注S縣農地流轉和規模經營政策、農地流轉實施情況。村級調研對象主要為行政村的村支書或村主任，因為他們更了解村里的土地流轉情況，也更能代表村集體土地流轉政策執行的意志。農戶問卷重點關注農民對土地規模流轉的認知、參與情況，土地流轉面積和租金，土地流轉后農戶收入變化等，以反映農地流轉政策下的農民土地權益保護問題。
調研發現，政府干預下土地權益受損問題比較突出的是轉出戶，本文主要針對基層農地流轉政策執行偏差與轉出戶的土地權益保護問題，因此在實際分析中主要采用150個轉出農戶樣本和7個行政村樣本。
二、農地流轉政策執行偏差與農民土地權益保護問題
（一）街頭官僚理論與公共政策執行偏差
街頭官僚理論認為，政策的模糊性、可行性差、政策執行資源的稀缺性以及執行者自身的素質和利己動機等導致街頭官僚面對具體問題時發生再決策過程，再決策過程中街頭官僚容易表現出激勵不足、規則依賴、選擇行為和一線棄權等與政策目標相悖的行動邏輯，即政策執行偏差。
激勵不足是指由于街頭官僚政策執行中缺乏資源保障，執行績效缺少相應的職位晉升和獎金激勵等措施，抑制了對街頭官僚的充分激勵，街頭官僚會產生偷懶、怠工等消極行為對待上級政策，還會在實際政策執行中為了個人利益偏離政策目標的初衷。
規則依賴是指為了規避政策執行的風險，街頭官僚會遵循照章辦事的官僚主義行為邏輯，機械式地執行政策。當所執行的規則明顯違背了實際情況和公平正義，執行后果會損害公民的合法權益，街頭官僚還是不加甄別地執行規則，表現為執行手段不科學、粗暴式執法等野蠻式政策執行，并侵犯行政客體當事人的合法權益。
選擇行為是指街頭官僚在面對一系列可執行政策時，優先選擇那些可以給個人或機構帶來好處的任務，而對沒有“油水”的任務采取消極怠工和規避責任的態度。選擇性政策執行的內容往往包含街頭官僚自由裁量權的部分，而這部分權利可能游離在政策合法化的邊緣，使得街頭官僚可以規避違法嫌疑。
一線棄權是指面對緊張而危險的環境，街頭官僚為了個人利益經常以巧妙的方式逃離“一線”，采取搪塞、糊弄的方式面對公眾的合理需求，逃避本應該履行的責任。
（二）農地流轉政策執行偏差與農民土地權益受損問題
1.強制性政策執行剝奪農民土地流轉自由選擇權
首先，許多農戶并非自愿參與土地流轉，而是迫于鄉村干部的行政壓力。農戶土地流轉決策是基于農業生產收益與土地租金、非農就業機會成本的多重比較作出的，對于不同類型的農戶，他們期望的土地租金并不一致。由于大規模流轉無法針對不同農戶制定差別化的租金標準，鄉村干部制定的土地租金標準往往是基于一般農戶種地的收益和成本的比較，未能考慮農戶差異。因此，一些對農業收入依賴較強而非農就業技能較差的農戶土地轉出面臨著很大的機會成本。由于非自愿參與土地轉出，他們流轉后的總體收入水平將會降低。
此外，農民自由流轉的權利遭到破壞，農地流轉權利受到嚴格限制。在實施農地流轉政策的過程中，部分鄉村干部并不認可農戶自發的土地流轉，甚至不承認這種流轉形式，認為農戶私下里的流轉是非法無效的。當農戶之間的自發流轉和大規模流轉沖突時，村干部便“一刀切”地宣告原有的流轉關系失效，組織原流轉戶參與新的農地流轉項目。
最后，農地規模流轉以整村整組的形式推進，農民無法自主決定土地流轉面積。調研中，3個村莊的土地在一年中全部由鄉鎮政府主導完成流轉，鄉村干部認為全村范圍內土地集中后再流轉給想種地的農戶，可以提高農地規模經營效率。然而，這種提高效率的做法是以損害農民利益為代價的。農戶數據分析發現，33%的農戶認為土地轉出面積過大，部分農戶希望留足口糧田后再流轉土地。農地流轉本是農戶家庭勞動力分工的自然結果，是農戶優化土地和勞動力資源配置的重要途徑。然而，農戶在基層鄉村干部的干預下全部轉出土地時，許多農戶流轉土地后賦閑在家，他們既無法重新耕種土地，也因缺乏就業技能等原因難以實現勞動力非農就業，勞動力資源面臨著浪費。
2.附加式政策執行侵犯農民土地流轉收益權
第一，基層政府片面追求農地流轉速度和規模，導致大戶過大，經營虧損，拖欠農民租金。前期流轉過程中許多村莊存在農地經營面積在500畝、1000畝甚至3000畝以上的種植大戶，這些大戶農地經營很難獲利，大部分經營一兩年后出現虧損，無法兌現農民土地流轉租金。農戶調研中，37.3%的農戶反映土地流轉租金不能按時拿到。
第二，將土地集中連片整理后多出來的土地租金收益收歸村集體，土地流轉增值收益分配不公。按照土地增值收益分配的原則，應當首先按照農地承包經營權的權屬進行分配。二輪承包時實測面積與確權面積不符的部分，在新一輪土地確權中應按實際面積確權到農戶，這部分土地流轉租金應當由農戶分享，多出的復墾地不屬于農戶的承包地，所有權屬于集體，流轉租金才歸村集體，但租金的使用要納入村集體經濟財務管理的范疇。
3.選擇性政策執行排除農民知情權和參與權
S縣倡導農村土地流轉采取委托代理制，規定農地委托流轉的民主決策機制，即實行村民大會表決制度，只要90%以上的村民同意就可以連片流轉，不同意土地流轉的農戶以土地置換或縣級政府補償的方式解決。關于農地委托流轉的詳細實施辦法和程序并未做出一般性規定。因此，基層鄉鎮政府或村集體會選擇性地實施農地流轉委托代理制，表現為忽視農地流轉民主參與決策程序，農地流轉信息不公開等。農地流轉合同簽訂過程中，往往在規模經營主體、鄉村干部代表商定土地流轉租金的基礎上，擬定委托流轉協議，挨家挨戶動員農戶簽字，土地流轉中農民知情權和參與權并未得到滿足。為提高農地流轉組織效率，鄉村干部很少實施政策規定的調地安置和縣級補償。
三、農地流轉政策執行偏差的原因
1.農地流轉政策本身存在問題
首先，S縣在沒有充分了解本地區農地流轉規律的情況下就制定了大躍進式的農地流轉規劃目標。其次，S縣提倡農地流轉委托代理制，而對委托流轉的要求仍然限于形式主義，而對委托代理流轉的實施過程和民主決策程序缺少要求。結果是基層鄉村干部只關注農地流轉的結果，而不重視流轉的決策程序，全權主導農地流轉合約談判、協商、簽訂。最后，S縣將農地流轉納入到村民民主決策的范疇有悖于農地承包經營權的物權屬性。民主決策機制是以“少數服從多數”的原則對一些公共事務進行表決，以體現村民在農村事務決策管理中權利的平等性。然而，物權屬性使得所有權人對農地承包經營權具有完整的占有、使用和排他權利，包括自由的農地流轉決策權。因此，將農地流轉決策納入到村民民主決策的范疇本身違反了《物權法》，公共政策執行面臨著合法性的問題。
2.農地流轉政策執行主體的激勵不足
基層鄉鎮政府和村委會處于行政管理體系的末端，數量龐大且任務繁重，可支配的資源相對稀缺，面臨的事務和擁有的資源嚴重不對等。農地流轉和規模經營作為一項任務攤派到鄉鎮政府和村委會手上，組織動員工作往往由村干部完成，村集體組織土地流轉工作需要大量的人力、物力和財力資源，而政府并未對村集體土地流轉組織工作進行補貼。此外，S縣農村地區以農業生產為主，二輪承包時普遍將集體預留地發包給農戶，村集體缺少其他收入來源，幾乎沒有集體經濟收入。因此，在上級財政缺乏對村集體土地流轉組織工作經費扶持的情況下，除了完成一些硬性的指標，如土地流轉規模、新型農業經營主體扶持數量等，其他難以納入考核標準的只好在政策執行中采取“變通策略”，以節省政策執行中的村集體資源。
3.政策執行主體的認知和能力無法滿足新時期農地流轉管理要求
農地流轉的政策性很強，市場規律的把握很困難，風險的評估和化解也很復雜，鄉村干部可能都不會認真考慮，工作中表現為簡單服從或迎合政府農地流轉政策目標，簡單追求流轉速度和流轉規模，工作方式簡單粗暴等。此外，村干部的年齡和受教育文化程度普遍偏低，對新事物的接受能力較差，更為他們理解農地流轉的規律和相關政策帶來了困難。農地流轉政策執行過程中的項目引進、政策扶持、市場交易、合同管理等工作復雜多樣，許多工作還需要借助于現代網絡媒體技術，受制于自身的素質和能力，村干部短時間內難以理解、消化這些政策，工作過程中難免出現紕漏，出現政策執行偏差。
4.農地流轉內外部監督作用的失靈
政府干預下，農地流轉已經從個人行為上升到了集體行動，村集體實質上的土地所有權主體地位對農地流轉決策權的控制表現得更加強勢。盡管在村民自治制度中法律賦予村民對村委會的監督權，但實際上村委會是村民會議或村民代表會議的召集人，而讓村委會去召集村民來監督自己的農地流轉行為更是不現實的。在農地流轉政策執行內部民主監督失效的情況下，有賴于政府外部監督力量的介入。然而，在農地流轉政策執行中，基層政府和村委會的目標任務和行為邏輯是一致的，都是過分地關注農地規模經營目標，而忽視農地流轉政策執行程序的合法性與合理性。直接的后果是農地流轉監督機制的缺失，鄉村干部在政策執行中擁有強勢的主導權與信息優勢，農民土地權益極易受到損害。
四、矯正政策執行偏差與保護農民土地權益的政策建議
1.完善農地流轉政策
第一，審視政策本身的合法性與合理性，全面糾正農地流轉政策與上位法的沖突之處，制定科學合理、切實可行的政策目標，解除政策執行者的矛盾、困惑。
第二，制定詳細的農地流轉政策指導原則或意見，規范基層鄉鎮政府和村委會的農地流轉政策執行程序。農地流轉政策制定中，要充分考慮基層政策執行中可能損害農民土地權益的各種問題，如程序合法性問題、利益分配問題等。制定執行政策的詳細準則，如農地流轉委托代理制中農民的民主參與、決策和監督程序，農地流轉租金的商定辦法，實際的農地面積超出農戶確權面積部分的租金收益分配問題等。
第三，改善農地流轉績效評估體系。績效考核從對農地流轉規模指標的過分關注，轉向對于工作程序合法性和公眾滿意度的評價，建立多元化的績效評估辦法，綜合反映農地流轉政策執行的經濟和社會效應。
2.提高農地流轉政策執行主體的能力和素質
街頭官僚個人素質和能力是影響公共政策執行效果的重要因素，政策制定者應當更加關注街頭官僚本身對政策的理解、消化和執行能力。因此，政策執行初期，上級政府應當加強對政策執行主體的動員培訓，加強他們對農地流轉政策執行的認同度，提升政策執行認知能力；政策執行中，上級政府要建立與基層鄉村干部常態化的溝通交流機制，及時處理政策執行中的各種問題，糾正政策執行偏差；政策執行后期，上級政府要對農地流轉政策執行情況進行總結反饋，增強基層鄉村干部對政策執行的理解，探討優化政策執行效果和提高執行效率的路徑。針對基層鄉村干部政策執行中可能出現的違背農民土地流轉意愿、侵犯農民土地權益等問題，要增強鄉村干部政策執行的民主法律意識和權力服務意識，實現道德規制對鄉村干部行為的制約。
3.增強農民參與農地流轉政策的能力
街頭官僚從傳統的單項式任務執行到多元化群體互動關系的轉變是服務型政府的理念要求，具體而言要建立政策執行者和群眾的溝通機制，拓寬民眾的參與渠道，接受公眾的監督。農地流轉政策執行中，農民參與和監督機制的架空是其土地權益受損的重要原因。因此，提高農民在政策執行中的參與能力，才能有效地保護農民利益。
第一，建立多種公示制度，充分保證農地流轉政策的公開透明度。除了傳統的告示、宣傳欄等政策宣傳手段，基層政府和村委會要充分利用互聯網、電視、廣播等現代傳媒手段，保證政策信息公開透明。
第二，完善與村民的溝通機制，提高村民監督能力。通過信訪、聽證、現場辦公等方式加強與農地流轉利益群體的溝通交流，接受群眾的質詢、監督，保證政策執行建立在民意基礎之上。
第三，提高農民政策參與的組織化程度。要進一步優化村民自治制度，從自治主體參與、村代表選擇、民主參與程序等方面改進村民自治制度，真正實現農民的民主決策和民主管理。此外，還應當允許多樣化的農村民間組織，如合作社、非營利組織等相關利益主體參與農地流轉政策，發揮農民組織對農地流轉政策執行的監督作用。
4.完善農地流轉政策執行的激勵機制和約束機制
有效的激勵機制和監督約束機制可以降低街頭官僚尋租的動機，增加街頭官僚尋租的違法成本，減少他們的選擇性政策執行和附加式政策執行對公眾權益的損害。農地流轉政策執行中，應當建立對鄉村干部行為有效的激勵和約束機制，以規避鄉村干部的尋租行為。
首先，完善農地流轉政策執行的激勵機制。面對農地流轉政策執行中的經費不足、資源短缺問題，可以考慮將政策執行中的支出納入到財政預算范疇，由上級財政轉移支付。根據農地流轉績效評價情況和基層鄉村干部的行為表現設計相應的獎勵和懲罰措施。
其次，依托縣鄉兩級農地產權交易服務平臺，充分應用電子政務信息技術，規范農地流轉項目招投標、競價交易等過程，公開農地流轉政策信息，以提高農地流轉政策執行的公開透明度，減少執行者與上級政府和村民的信息不對稱，有利于對行為主體的監督。
最后，將農地流轉租金管理納入到農村“三資”管理范疇，明確租金收入的管理、公示、審批、監管、發放等制度，防止因管理不當導致的租金損耗，減少違法違規克扣、截留農民土地租金的行為。
文章來源：南京農業大學學報（社會科學版）2017年第2期
中國鄉村發現網轉自：微信號 南京農業大學學報社科版
(掃一掃，更多精彩內容！)
