原題：“離鄉不離土”：中國土地制度與新型城鎮化研究評述
一、引言
城鎮化是當代中國經濟與社會發展的重要特征，對于這一重大主題，社會學家給予了高度關注，開展了大量研究工作。本文以2011—2014年發表的論文和著作為主，評述中國社會學界關于新型城鎮化及土地制度變革的研究，并著重探討其中一項基本特征——農民離鄉不離土——對城鎮化所帶來的影響，在此基礎上我們提出未來研究展望。
二、土地制度與新型城鎮化:中國社會學的研究
根據國家統計局的數據，2011年年末中國大陸總人口為134735萬人，其中鄉村人口65656萬人，城鎮人口69079萬人，城鎮人口比重達到51.27%，首次超過農村人口（國家統計局，2012）。隨著城鎮化快速推進,傳統的“鄉土中國”正逐步向新型的“城市中國”轉變。這種轉變不單表現在農村人口向城市的聚集、農業生產向城市就業的產業結構轉型，以及土地制度和居住格局的變遷，更重要的是立基于農業社會的基礎秩序和社會結構開始發生根本性動搖。在這個意義上，以城鎮化為主推力的城鄉關系的變化意味著一場全面而深刻的社會變革，賦予社會學家新的機遇和挑戰（李培林，2013b；李鐵，2013；周雪光，2013）。面對城鎮化浪潮的沖擊，社會學界圍繞城鎮化的概念與特征、土地制度變遷、城市治理轉型、土地財政以及城鄉一體化等開展了豐富的研究（李培林，2014；陳光金等，2014；李強等，2013；李友梅等，2014；陸學藝,2011；宋林飛，2014；張鴻雁等，2012；鄭杭生，2013）。這些研究不但從學理上澄清了中國城鎮化的獨特性，也為政府決策和城鎮化路徑的具體實施提供了重要政策參照。
（一）新型城鎮化的概念與特征
漢語“城市化”和“城鎮化”都是對英文“urbanization”一詞的中譯。最初學界使用“城市化”概念較多，隨著官方話語對“城鎮化”稱謂的統一，使用后者的趨多。但總體上城市化和城鎮化表述并存，且存在一定的混亂（聶偉、風笑天，2014）。概括起來，不同學者對城市化與城鎮化概念的比較分析形成了“差異論”和“一致論”兩派。
“差異論”主張，廣義的城市化概念囊括了城鎮化的含義，城鎮化是城市化的起點。如田雪原（2013）指出官方口徑對城鎮化概念的統一是對20世紀80年代國家倡導小城鎮發展戰略的沿襲，是針對第一階段“以小為主”城市化路徑的稱謂。目前中國城市化已步入“以大為主”的第二階段，若依然沿用城鎮化概念既脫離現實又會帶來諸多弊害。這一主張的重要根據是西方城市化演進的一般規律。西方發達國家的城市化一般要經歷以小城市發展為主的城鎮化、以中等城市發展為主的城市化和以大城市發展為主的都市化三個階段。在這個意義上，英文“urbanization”似乎暗含了城市化發展的小、中、大三個階段性過程。基于此論者提出，城市化和城鎮化的意涵并不一致。嚴格意義上講，城鎮化包含在城市化的含義范圍內，是城市化的起始階段，是城市化進程的過渡模式。城鎮化的重點在于發展鎮，強調農村人口向城鎮轉移的“鎮化”過程；而城市化的主要目標在于發展大、中城市，強調農村人口和城鎮人口向大、中城市集聚的“城化”過程（聶偉、風笑天，2014）。
“一致論”主張中國城鎮化所面對的社會結構和體制歷史與西方有很大不同，但城鎮化與城市化概念并無實質差別，都是強調農業人口向城市轉移的過程，以及與這一過程相伴而生的生活方式和價值觀念的轉變。如陸益龍（2013）強調城鎮化和城市化的實質內涵是相同的，都代表現代社會的變遷過程。張鴻雁（2013）提出城市化與城鎮化都是在摒棄傳統社會的地域、血緣關系，建構以貨幣關系為紐帶的“異質性”生產關系綜合生活體。就最終目標而言，城鎮化的重點在于化“鎮”為“市”，實現以城市生活方式和城市文明為基礎的“市民化”。
綜上不難發現，兩派立論基點不同：前者是以西方城市發展過程為經驗基礎，并以西方“標準”的城市化概念來反觀中國的城市化進路；后者則是從中國特殊的制度背景和社會結構出發，以中國城鄉發展的目標取向來分析概括中國城鎮化的特征。在社會學界的以往研究中，后一種觀念占據了主導，即更傾向于“一致論”。在中國獨特的城鄉二元體制和城市的行政等級序列中，城鎮化被認為是更契合中國社會結構特征的一種稱謂，且更能反映鄉土中國向城市中國轉變的漸進性特征。無論是城市化還是城鎮化，最終都指向了農民的“市民化”。市民化不但是居住空間和生產方式的轉變，還意味著社會地位的轉變，以及接受現代文明的城市生產、生活方式的過程（李強，2013a）。在這一過程中，農民的身份轉換機制深嵌于中國特定的社會結構之中。在這種社會結構下，中國城鎮化呈現兩個基本特征：城鄉并進與政府主導。
首先，城鄉并進。與西方工業化直接推進的城市化進程不同，中國的城市化既包括一般意義上的城市擴張，又包括鄉村的城鎮化。從西方發達國家所經歷的城市化進程來看，一般都要經歷人口向城市聚集、郊區城市化、逆城市化和再城市化幾個階段。而中國的城市化進程與之不同，李培林（2014:24—25）概括了自改革開放以來中國經歷的城市化三階段：第一階段是1978—1985年的“非農化階段”；第二階段是1986—2000年農村人口向城市聚集的“城市化階段”；第三階段是2000年以來的城市擴張和“城市群形成階段”。在中國城市化的每一個階段，雖然特征各有不同，但助推力都源自政府，這也構成城鎮化的另一個基本特征。
其次，政府主導。從動力機制上看，中國城鎮化的一個明顯特征是政府主導，這也是中國與歐美國家在城鎮化推進路徑上最主要的區別之一。政府主導集中體現在，從中央到地方的各級黨政機關及對應的職能部門對于城鎮（市）的拆遷改造、發展規劃、項目選址、工程建設、土地功能改變及使用權限的審批等諸多事項都有直接或間接的決定權（李強等，2012）。這種政府主導邏輯，雖然能快速推進土地的城鎮化，但也可能會抑制流動人口市民化。具體而言，各級地方政府不但是推動城鎮化的主要行動主體，也是主要的利益主體。前一種角色要求它要為公共服務體系提供資源支持和保障職責，后一種角色驅使它通過土地開發和市政建設來獲得最大化的財政收益和政績。在實踐過程中，地方政府往往更重視后一種角色的擔當，對于轄區內教育、醫療和社保等公共服務職責重視不夠。這種政府角色定位和發展理念，客觀上可能會限制進城民工的市民化，進而影響以人為本的城鎮化的有效推進（陳光金等，2014）。
中國城鎮化的這兩個基本特征是以獨特的“制度紅利”為基礎，而制度紅利又是以集體土地制度、城鄉二元體制以及小農經濟體系三者為基本架構的（賀雪峰，2014）。這種多重制度形塑下的城鎮化進程中的一個附帶性后果是，主動城鎮化現象不明顯，而“被動城鎮化”或“被動市民化”現象卻很突出（李強，2011，2013b；文軍，2012）。所謂“被動市民化”是指農民完全沒有這種意愿，而由外來或外在因素被轉變為市民身份的過程。這種現象主要是在“農民上樓”、城市擴張等涉及土地開發的情況下產生的（李強，2013a）。簡言之，所謂“被動市民化”，實質是被迫離開土地和被動轉換戶籍身份的過程。
在席卷全國的土地開發運動中，普通民眾的意愿似乎顯得微不足道。但由此引發的群體沖突、上訪抗爭等各種社會矛盾，卻又從另一個側面反映了普通農民的真實意愿和行動選擇是影響城鎮化的重要因素。快速的城鎮化進程，正推動傳統的“鄉土中國”向新型的“城市中國”轉變，轉變的動力、速度以及演進路徑都從不同程度上重塑著中國社會的秩序結構。鄉土基礎上的社會結構、群體邊界和內聚力以及觀念制度都不可避免地發生急劇的變化，這無異將對未來的中國社會發展格局產生長久影響（周雪光，2013）。快速城市化催生的“城市中國”，是以城市開發體制、開發資本與權力的合謀為基礎的，在這種邏輯的沖擊下普通農民的利益訴求和權利表達被裹挾其中卻得不到有效關注（陳映芳，2012）。在這一過程中，“被動失地”與“主動守土”之間的矛盾構成了以土地財政為依托的城鎮化的重要挑戰。這也是中國“離鄉不離土”這種獨特的城鎮化模式形成的重要背景。
（二）“守土”與“失地”：中國城鎮化的問題與出路
中國雖然用了大約30年的時間幾乎走完了西方上百年的城市化歷程，卻沒有解決好城市化滯后于工業化、戶籍改革滯后于城市化這兩大問題（李培林、田豐，2012）。在當前的背景下，后一個問題表現得更為突出。戶籍改革滯后城市化的一個明顯結果是，土地的城鎮化遠遠快于人口的城鎮化。這是戶籍制度、財政制度和土地制度相互作用的結果。
中國土地的國家所有和集體所有是確保中國城鎮化以政府主導形式快速推進的前提。一方面，政府可以公共的名義，在對集體或個人提供一定經濟補償的前提下獲得土地開發的支配權；另一方面，在政績效應的推動下，諸多地方政府以土地的粗放利用來實現快速城鎮化，這種簡單的“土地城鎮化”非但不能提高當地居民的生活質量，還會造成諸多社會問題（李強等，2012）。在城鎮化進程中，土地制度變革主要涉及：農業耕地轉變用途的非農化過程、農村建設用地轉變為城鎮建設用地的過程，以及與之相關的撤并村莊、“村改居”“農民上樓”和資本下鄉等（王春光，2013；劉玉照，2012）。而所有這些涉及土地制度變革的運動都是地方政府在土地財政的支撐下逐步推進的。中國城市建設的迅速擴展很大程度上得益于獨特的財政體制的支撐。20世紀90年代中期的分稅制改革改變了地方政府的行為選擇，即由財政包干制時期的“辦大企業”和“大辦企業”轉向“經營土地”和“經營城市”，客觀上推動了各地的城市化進程，并且形塑了中國獨特的城市化模式，即土地、財政和金融“三位一體”的城市化（周飛舟、譚明智，2014:11）。從土地財政的生成機制來看，除了趨利性動機之外，地方政府努力控制土地也是為了降低推動經濟增長的成本和提高參與地區競爭的能力（曹正漢等，2011）；但實際上地方政府以土地財政和土地金融為基礎的“生財之道”客觀上也增加了宏觀經濟運行的風險（譚明智，2014）。而且地方政府土地收益最大化的趨利動機及其強力推進邏輯，可能造成中國社會階層嚴重固化的社會后果。由此產生的諸多社會矛盾無法及時化解，可能成為中國今后長期社會緊張的根源（周雪光，2013）。
關于土地財政對中國社會結構的影響，有研究者指出土地財政無疑對經濟增長和快速城鎮化有積極意義，但地方政府過快的土地貼現,導致其有效性與合理性明顯分離。一旦超前的土地城鎮化不能確保規模收益遞增,加之地方政府財政收支結構和籌資方式的路徑依賴，會直接誘發財政風險，這對城鎮化的可持續性構成嚴重挑戰（晁恒等，2014）。基于土地財政的可持續性水平低、不利于社會經濟發展模式轉型升級以及存在金融風險等問題，有論者提出了具體的改進策略：一則要改進資金籌措方式，推進財稅制度和土地制度改革以確保城鎮化的可持續性；再則要完善新型城鎮化背景下的土地財政體制，具體包括推進稅收性土地財政,規范投資基金融資平臺,推廣市政債等債券融資,鼓勵民間資本參與等方法（薛翠翠等，2013）。然而，遺憾的是這些分析似乎都僅僅是發現了問題，并沒有觸及問題的實質。究其原因，這和研究者選擇的立場和研究對象不無關聯。
通過以上分析不難發現，這些研究主要是從制度的頂層設計和政策的具體實施角度來分析城鎮化的現狀、問題與出路的。這種分析的優勢在于能夠從整體上把握政府主導型城鎮化的制度運行邏輯及政策演變過程，然而這種宏觀視角往往容易忽略行動者即作為政策主要指涉對象的“人”，尤其是在“被動城鎮化”過程中，作為“問題”呈現的“被市民化”“半城市化”和難以融入城市的行動主體。中國新型城鎮化的核心是“人的城鎮化”，由此作為城鎮化參與者的“人”的主觀意愿、行動選擇本應作為研究的重要范疇。“新型城鎮化與社會治理研究”課題組指出，以人為核心的城鎮化面臨三個重要議題：流動人口市民化、被征地農民權益保障和農業轉移人口的能力培育（陳光金等，2014）。這三個議題都是以城鎮化進程中的“農民”為主位的。無論是對于城鎮化主導者的政府而言，還是對于被城鎮化的普通民眾而言，土地產權都是他們關注的主要問題。這也是我們破解為什么農民無論是否“離鄉”，也一定堅持“不離土”的重要切入點。
在國家快速推進城鎮化與農民堅持“守土”的雙重背景下，我們需要重新審視國家和農民二者關于土地產權的不同認知。從法律規定的所有權結構看，中國土地只有兩種產權形式：全民所有和集體所有，在實踐中全民所有即國有。按照現有法律規定，所有城市建設用地均為國家所有。村集體的土地只有通過“土地征用”轉變為國家所有之后才能用于城市開發。雖然農業用地轉變為非農建設用地關涉國家、村集體和農戶三者的利益，但土地征用嚴格意義上講是一種政府行為，是國家依法以強制力占有和取得農村土地產權的一個重要手段。通過土地征用將集體所有的農業用地轉變為國有的非農建設用地是中國城鎮化進程中土地開發的主要來源（周飛舟、譚智明，2014:64—65）。面對國家的強制力，作為弱者一方的農戶如何追索自身對土地的產權就構成另一個重要問題（曹正漢，2011）。
然而，實踐中土地產權的法律界定與普通民眾的社會認知之間往往存在很大“縫隙”，這一度構成產權社會學研究者關注的焦點（陳鋒，2014；郭亮，2012；劉玉照，2012；王慶明，2014；臧得順，2012）。從法律條文看，國有土地包括國家所有的土地以及國家征收的原屬農民集體所有的土地。對于后者，國家、村集體、村民都在不同程度上擁有一定的支配權，三者都對土地有某種程度的占有。這種多重主體的占有狀態，既是國家法律話語所不能涵括的，也是經濟學的產權定義所不能描述的。人們對經濟資源的占有需要得到廣泛的社會認可方能實現有效支配。在這個意義上，產權就可以定義為行為主體得到社會認可的對經濟資源的占有（劉世定，2014）。農民對土地的實際占有狀況以及在此基礎上形成的產權觀念，是我們分析城鎮化進程中土地流轉的重要視點。
在農民關于土地產權的樸素認知中，首先認可國家對土地產權的優先性，“一切都是國家的”折射出對地權國家所有的社會認可。在國家所有權之下，集體和農戶個體享有充分的橫向排他的土地支配權，但這種權利的行使是以不改變土地使用用途為前提的。這兩種產權認知決定了，一方面國家以公共名義征地具有天然合法性，另一方面國家征地在剝奪了集體和農戶的土地支配權之后也負有補償權利損失的義務（張浩，2013）。另有研究者發現：在農村大規模的土地流轉過程中，同一村莊或地區的農民，階層地位的不同，決定了他們在農地流轉中的態度和行動的差異，由此指出地權的配置是跟階層關系緊密聯系在一起的（田先紅、陳玲，2013）。這對于理解鄉村土地流轉的復雜性有重要啟示，但這種村民之間的“差異”實則在諸多村落事務或“事件”中都有表現。由此問題的關鍵可能是，在國家依法強制征收土地的過程中，作為缺乏話語權的農民如何表達自身的利益訴求？農民對產權的追索及其依憑與國家的地權制度和法權界定存在怎樣的契合和背離？而這種背離與契合背后所潛藏的邏輯恰恰是我們分析“離鄉不離土”這種城鎮化形態的關鍵所在。
三、離鄉不離土：中國特色的城鎮化
“離土”與“離鄉”是有關中國鄉村勞動力流動的形象化描述，前者指從農業生產中轉移勞動力，后者指從鄉村社會中轉移勞動力，這兩者構成鄉村城鎮化的基礎。20世紀80年代初費孝通先生在深入調查的基礎上，針對中國人多地少的基本矛盾和農工相輔的歷史傳統，提出了鄉村工業化與城鎮化相結合的“小城鎮”發展路徑。沈關寶（2014）概括了費老小城鎮發展戰略的三個鮮明特點：其一，以“志在富民”為根本目標，探索以農民為主體的鄉村工業化進程；其二，以城鄉一體化為導向，探索優先發展小城鎮的城市化道路；其三，以經濟的體系化良性運行為核心，探索區域經濟共同體合理布局的發展模式。國家為了倡導這種發展模式，后續又出臺了一系列與小城鎮發展戰略相關的文件，使小城鎮數量、質量都得到了迅速發展，1978—2010年，中國的建制鎮由2173個增加到19410個，平均每年新增小城鎮539個，這奠定了中國城鎮化發展的重要基礎。但由于城市化推進過程中，重視大城市發展的戰略偏移，致使中國的大城市病與鄉村衰敗和空心化同時上演。基于此，李培林指出在新型城鎮化快速推進的背景下，小城鎮依然是“大問題”（李培林，2013a）。這是我們理解中國城鎮化的歷史進程及其獨特演進邏輯的基礎，亦是準確把握鄉土中國向城市中國轉型進路的前提。
在傳統的鄉土中國，“土”不僅指土地及以土地為媒介的農業生產方式，還意味著農業社會以土地為基礎的從心從俗的文化心理和生存秩序；“鄉”是指農民生長于斯且安土重遷的家鄉。在中國傳統農業社會中“鄉土”是不可分離的同一性的生活世界，“守鄉守土”也是普通農民的行動邏輯。離開鄉土，往往意味著“背井離鄉”，暗含一種被迫顛沛的無奈和凄涼。然而自1978年中國改革開放的大幕在農村拉開之后，這種傳統的鄉土認知隨著城鄉之間社會流動的加劇而被不斷重塑。
自20世紀80年代以來，中國基本形成了兩條主要的農業剩余勞動力轉移方式：“離土不離鄉”和“離土又離鄉”。前者以鄉村工業化為產業基礎，以小城鎮發展為空間載體，在20世紀80年代蓬勃發展；后者以城鄉壁壘的松動為契機，在20世紀90年代逐漸演化為規模巨大的進城“民工潮”。這兩種模式分別是費孝通先生所說的“蘇南模式”和“溫州模式”的重要內涵。通過這兩種途徑被轉移出來的勞動力構成中國經濟發展的重要力量。
除了以上兩種主要的城鄉社會流動模式之外，隨著中國經濟地區發展不均衡的加劇，一些欠發達地區農民到發達地區農村代耕或租種土地從事農業生產的“離鄉不離土”現象也不斷出現。例如珠三角地區非常普遍的“代耕農”現象、長三角地區的“異地菜農”以及京津地區出現的皖豫農民“包地植棉”現象等。這三種流動模式構成了中國鄉村社會勞動力外流的基本形態。然而，在國家推行新型城鎮化的背景下，隨著城鄉結構的不斷重塑，鄉土的“守”或“離”也具有了一些新的內涵，其基本特征是，農民離開家鄉到城市務工，卻不放棄在原來村莊的承包地，由此形成所謂“離土不離鄉”的城鎮化。
張翼（2011）通過2010年全國性調查數據的統計分析發現：絕大多數進城的農民工不愿意轉變為非農戶口，若以交回承包地為前提，則愿意轉變為非農戶口的比例只有10%左右。李強（2013a）研究發現“農轉非”或市民化后，農民可見的實際利益并不突出，而身份轉變后失去的承包地、宅基地以及與農村集體經濟相關的一系列利益卻很實在。由此可見，農民是否“離鄉”似乎并不重要，關鍵是不愿“離土”。2011年中國的城鎮人口比重首次超過50%，國家統計局公布的數據顯示，該年年底全國人戶分離人口2.71億，其中2.3億為流動人口。此處的流動人口是指人戶分離人口中不包括市轄區內人戶分離的人口（國家統計局，2012）。這2.3億流動人口是作為城鎮化人口統計的農民工，他們雖然工作和生活在城市，卻都保留一小塊土地在鄉下，這帶來城鄉人口結構的復雜化，也給城市化理論帶來挑戰（郭志剛，2014；田毅鵬，2011，2014）。
西方一般的城鎮化發展路徑是以工業化為基礎，以產業轉型升級為動力支撐點的。在城市化落后于工業化的現實背景下，中國城鎮化的重要動力則來源于城鄉之間的推拉機制。城鄉之間的勞動力價值差異以及城鄉之間工作類型的等級化結構，是吸引農民工進城務工并能使之快速進入工作的原因所在。但農民工及其隨遷家屬,未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面平等享受城鎮居民的基本公共服務。而且現行戶籍、土地、社保、財稅以及行政管理等諸多制度,在一定程度上固化了已經形成的城鄉利益失衡格局,制約了農業轉移人口市民化和城鄉發展一體化。在這種特殊結構下，他們與西方城市化進程中農民向市民的職業地域和身份同步徹底轉變不同，而是要經歷從農民到農民工再由農民工到市民的“漸變過程”（李培林，2013b）。這種身份區隔及其漸變過程強化了很多農民即便“離鄉”也一定要“守土”的觀念。而農民的這一份土地，是社會福利制度缺失下確保他們得以返鄉并維持生存的基本保障。
四、研究展望
社會學家從社會結構視角出發對中國“離鄉不離土”城鎮化類型的分析，為我們理解中國城鎮化的獨特性以及可持續性的發展提供了重要的視點。但遺憾的是，一些研究者僅僅是描述了這一現象，并沒有繼續深入研究。一個重要原因是，更多研究者和政策制定者將目標集中于“戶籍城鎮化”上，其隱含的預設是：只要放寬戶籍限制改變城鄉分割的制度壁壘，農民工就會“落戶生根”，“離鄉不離土”也會自然消解。但這種預設至少面臨兩方面的挑戰：一方面，“離鄉不離土”模式的形成不單是戶籍制度作用的直接結果，城鄉分治的戶籍制度、產權不明的土地制度和城鄉失衡的財政制度的相互作用，是造成這種獨特的城鎮化模式的原因所在，只有同時針對這三種制度進行體制改革，才有望實現“城鄉一體化”（陸學藝，2011）。另一方面，這種預設與中國當前的社會結構特征不契合。李培林等人指出：城市化滯后于工業化可能是中國未來一段時期的一種長期狀態，農民工在城市的社會融入也將是一個漫長過程（李培林等，2013:261），這意味著“離鄉不離土”是中國一定時期內相對穩定的一種城鎮化類型。
從學理上看，“離鄉不離土”城鎮化模式是獨特的“制度包”形塑的結果，對這種城鎮化類型的研究是繼續深化體制改革，支撐中國城鎮化的可持續性的重要支點。從實踐上看，農民工市民化是中國新型城鎮化的重心所在，只有從農民的立場出發關注他們的真實意愿才能實現農民工真正融入城市，進而實現城鄉一體化。因此，我們認為，深化對“離鄉不離土”現象的研究，并致力于與西方國家的城市化相比較，以發展更具解釋力的城市化理論，是中國社會學的一個重要研究方向。
（作者單位：王慶明，沈陽師范大學社會學院、中國社會科學院社會學所博士后流動站；曹正漢，浙江大學經濟學院）
中國鄉村發現網轉自：《中國社會學年鑒2011-2014》，2016
(掃一掃，更多精彩內容！)
