摘要:近年來，隨著農村適齡勞動力大量外出打工和新生代打工農民趨向于城鎮化中老年和女性已經成為農村的生產經營主體，缺乏自我發展條件，且因其人力資本存量一般都低于外部資本的獲利預期，而難以對接外部資本。在農村經歷了近30年的去組織化改革后，任何外部主體進入鄉村面對這些無力應對農村資源流出的原子化的留守個體時，都面臨著過高交易成本，因此出現市場失靈疊加政府失靈的農村發展困境。本文試圖以鄉村治理與農村發展的相關性為視角，探討當前農村遭遇發展困境的內在機制，并在總結已有的實踐經驗的基礎上對如何緩解留守群體面臨的發展難題做出初步探索。
關鍵詞:農村發展；鄉村治理；利益同構；“劣紳”驅逐“良紳”；留守群體；交易成本；合作組織；“大農”吃“小農”；精英俘獲
一、問題的提出：從鄉村治理角度思考農村發展問題
（一）農村社會結構變化背景下所面臨的新的發展難題
自20世紀90年代初期民工潮出現以來人力資源存量較高的農村青壯年勞動力長達20年地大量從農村流向城市，并且新生代農民工趨向于城鎮化定居，使得城鎮化過半的同期，婦女老人兒童成為農村社會常住人口的主體，許多地區的農業勞動力也都已呈現出女性化和老齡化的趨向。
據國家民政部統計，目前全國有4700萬留守婦女，而來自全國婦聯的統計則顯示，婦女己占中國農村勞動力的60%以上。根據第二次全國農業普查資料2006年末全國農業從業人員有3.49億人，其中女性占53.2%，男性占46.8%，勞動力男女性別比例為87.97%；2006年末全國人口男女性別比例為106.27%，男女出生性別比例比勞動力性別比例高出18.3%，可見女性勞動力已占多數。葉敬忠（2008）指出，由于農村青壯年勞動力外出務工，老年人口成為農業生產的主要維持者目前80.6%的留守老人仍從事農業生產。中西部50歲以上的經營者從1996年的17%-18%上升到現在的32%-33%，在勞動力外流比較多的省份，這個比例甚至達到了46%（張曙光，2010）。—些局部的實地調查顯示農村50歲以上者占農村留守人口的60%多。以上我們可以看出經營主體的婦女化和老齡化與此同時，很多兒童也是農村家庭勞動力的重要組成部分直接參與農業生產。
在農村留守人口日益老年化、女性化，原來的輔助勞動力己經成為農業生產經營的主體的背景下，探索農村發展的出路，己經成為一個新的重要命題。
（二）經典發展理論的困境
在發展經濟學的各種理論中，都是將資本積累、獲得投資作為考慮經濟發展問題的基本出發點。
劉易斯（Lew is, 1954）最先提出了“傳統—現代”兩部門的二元結構模型分析經濟發展問題，“這個框架將勞動從傳統向現代部門的流動置于經濟發展的中心環節”（Debraj Ray, 2002）拉尼斯和費景漢（Ranis and Fei, 1961）擴展了劉易斯的分析，建立了“劉易斯—拉尼斯—費模型”，描述了勞動力從傳統向現代部門迀移的動態過程，并預言隨著剩余勞動力的迀出，農業將最終實現商業化經營。
在劉易斯之前的恰亞洛夫依據俄國的經驗材料也認識到傳統農業中的勞動力并沒有條件實現充分就業，不同之處在于后者側重于考察農業內部的微觀生產方式。恰亞洛夫（1921）指出：在小農家庭這個生產和消費合一的單位內部為了滿足家庭消費，勞動力不得不忍受極低的邊際產出率在勞動辛苦程度和消費滿足程度的平衡下（勞動—消費均衡模型）進行家庭生產決策。黃宗智（2000）繼承了恰亞洛夫的分析邏輯，結合中國的歷史經驗提出了著名的“過密化”理論指出由于中國農業的增長長期地被過密化人口所稀釋，使得中國的小農并沒有走向資本主義農場式的經營方式；其最近在結合了中國當前狀況的分析中又指出，由于勞動力的長期流出和種植結構向經濟作物的增轉，中國農業有可能在這種“去過密化”的趨勢中，以“適度規模經營+勞動資本雙密集投入”為基礎走出長期的發展困境（黃宗智，2007）。
與這些認識不同，舒爾茨（Schulz, 2006）堅稱傳統農業部門是充分就業的，小農家庭的生產決策也是理性并且有效率的，這樣的農業生產主體與一般的資本主義企業無異。而他指出的改造傳統農業的途徑就在于對生產者進行人力資本投資，被速水佑次郎和拉坦（2000）概括為“高收益投入模型”。盡管舒爾茨在對其前提性假定——傳統農業部門是充分就業的——的論證中存在著明顯的邏輯錯誤這個錯誤也一再地被人指責（Debraj Ray,2002；黃宗智，2008）但由于他確立的“理性小農”假說將傳統農業增長的分析納入了一般西方經濟學的分析范疇并由于20世紀70年代后新古典主義的興起而被廣為援引，速水佑次郎和拉坦（2000）也才能在這個框架的基礎上，進一步將技術和制度變革作為“內生變量”來討論農業部門的發展問題。
拋去表象上的爭論我們不難發現，以上看似截然不同的各種看法也有共同的方面：“劉易斯—拉尼斯—費模型”和舒爾茨與其繼承者們的分歧僅在于對農業過去存在狀態認識的不同；但他們對農業未來發展前景的描述是一致的，都是農業實現高收益的資本主義企業式的經營，基本思路都是農業獲得充分的投資——無論是物質資本投資還是人力資本投資，其內涵的假設都是農業勞動力充分就業，獲得至少不低于社會平均工資率的工資水平。而黃宗智雖然更多地考慮了中國農業領域過剩人口難以完全流出的實際情況并提出在適度規模的小農場依靠資本和勞動雙密集投入的方向上尋找出路；但不難看出，他在對農業未來方向的認識上也與那些以發達國家經驗建立的模型有一個共同的邏輯前提即：單位勞動可以獲得更多的投資和開發、從而提高農業的工資水平，使得農業部門在自身效率提升的基礎上獲得發展。
從這些經典的發展理論中，我們可以看到，無論是傳統主流的提高農業資本有機構成的思路還是舒爾茨強調的人力資本投資的思路，還是黃宗智在考慮人口壓力現實后提出的“資本勞動雙密集”投入的思路，都不約而同地將形成資本、獲得投資作為了農業發展的前提。誠然這些思路在某些特殊地區都有其實踐基礎。然而，現實中的廣大傳統農業區域所遭遇的普遍情形卻是資本不斷外流，很難獲得投資的機會；特別是在優質勞動力也長期大量外流后，同時遭遇物質資本和人力資本不足的農村更難以獲得這些經典理論所暗含的發展前提。
（三）國家戰略調整及其對改善鄉村治理的需求
世界上的發展中國家或貧困地區的政府一般都以經濟增長為目標但在資本要素極度稀缺的壓力下，以及在仿照西方構建高成本的現代上層建筑必然導致政府負債增加的壓力下，幾乎都勢所必然地、內在地具有“親資本（pro—capital）”的政策導向。只有在資本不再屬于稀缺要素和國家債務壓力下降成為客觀具備的外部條件時，發展中國家的政府才可能有條件真正貫徹“親貧窮（pro—poor）”政策。這也是大多數發展中國家難以真正有效地貫徹聯合國“新千年計劃”的內因之一。
中國經濟在20世紀末期逐漸度過了產業資本調整階段后，初步表現出經典理論意義的資本擴張和資本過剩。林毅夫（1999）指出：我們目前己經形成“雙重過剩條件下的惡性循環”，只有及時地啟動新農村建設作為國家戰略，才能改善農村基礎設施、提高農民收入、擴大內需，以此緩解過剩壓力。
進入新世紀之后，配合中央政府近年來貫徹科學發展觀而提出的“民生新政”，國家當前反哺三農政策的關鍵，恰好就是全面推行“新農村建設”的國家戰略——在2006年徹底免除農業稅的同時，中央政府出臺了一系列加強農村基本建設和社會福利的惠農政策；此后連續4年對農村投資總規模超過2萬億元人民幣，部分地帶動了農民本地化的非農就業。2007年以來，則更加強調農業的生態環保、社會文化等非經濟功能，并且在2008年明確提出了“資源節約型環境友好型農業”的三農可持續發展目標。
然而，要使中央政府反哺農村的善意變成真正的善舉也面臨著諸多難題。
一方面，大多數傳統農業地區的地方政府仍遭遇著資本極度稀缺的困境，在這種情況下，無論是留守于農村的老人和婦女，還是勞動力價值已遭受了“多階剝奪”回到鄉村的第一代農民工，他們的人力資源存量都相對較低，難以符合奉行單一GDP增長的地方政府的發展需求。但同時，我們也應該認識到，他們的勞動力資源只是相對于標準化的外部產業資本而言不能滿足其獲利需求，如果我們對其殘存的人力資源進行社會性的綜合開發，仍有可能使其轉化成多功能、多元化的社會資本。
另一方面在經歷了長期的去組織化后，由于鄉村內部缺乏有效的組織對接，政府反哺資源在向農村傳遞過程普遍會遇到交易費用過大的老問題，使得資源傳遞的公平性和效率性都難以保證。
此外，對于留守群體而言，除了維持基本生計的需求外，其養老、安全、娛樂等方面的需求也相對更加強烈。因此在農村社會主體發生改變的背景下，農村發展的關注點也需要從單一的經濟收入的提高，轉向滿足弱勢群體的社會、文化需求的綜合性可持續的發展目標上來。
所有這些問題，都將我們對于當前農村發展問題思考的目光，轉到改善鄉村治理上來。本文正是在這種背景下，以鄉村治理與農村發展的相關性為視角探討當前農村遭遇發展困境的內在機制，并在總結己有的實踐經驗的基礎上，對如何緩解留守群體面臨的發展難題做出初步探索。
二、鄉村治理劣化
對留守群體發展的影響
在稅費時代，鄉村組織作為利益主體的行為目標清晰、結構功能明確。隨著農業稅費改革的施行和農業稅的最終取消，農村進入了后稅費時代。這對鄉村治理發生了重要的影響，一方面在基層債務和財政剛性開支壓力下，鄉村公共事業建設艱難；另一方面，村干部和農民的聯系越來越弱，轉而與鄉鎮政府形成“利益同構”，使得鄉村精英的行為選擇越來越偏離社區整體利益。并且，村莊行政權威的物質基礎被削弱，村莊公共權威出現“真空狀態”（田先，2006），一些學者稱之為基層權力的“懸浮”（于建嶸，2010）。
（一）交易費用問題與資源傳遞中的精英俘獲
“精英俘獲”是治理狀況劣化的鄉村在對接外部資源時普遍發生的現象，它是導致政府的反哺資源在鄉村內部難以公平傳遞的一個最重要原因（“精英俘獲”機制的內涵是在政府資源和企業進入鄉村時，出于節省交易費用的需要會選擇規模主體進行交易；在農村去組織化的條件下，只能由大農戶和精英作為其對接鄉村的代理；由于鄉村普遍缺乏良性治理，鄉村內部普遍呈現大部分收益都被大農戶和精英占有的“大農吃小農”型的合作）。在農戶原子化的狀態下，無論是政府資源還是外部產業資本要進入鄉村，都面臨著因農戶眾多且分散而帶來的交易費用過高的問題，往往需要可以內部化節約交易成本的主體來代表鄉村社會與其對接。通常，這一角色由鄉村社會中的政治或經濟精英擔任。
本來，鄉土社會歷來就是精英政治，但是在經過了長期的演變后，鄉村的良性治理生態受到破壞，社區精英的行為選擇越來越偏離社區整體利益。
這是在長期制度變迀背景下普遍產生的一種結果。20世紀80年代土地分戶經營后，由于鄉村兩級行政組織客觀上不再擁有自我維持運行的財產基礎，各地財政部門紛紛“放權甩包袱”（準許鄉鎮政府對農民征收統籌費滿足其開支需求）。當宏觀環境嚴峻時，城市經濟危機的制度成本向三農領域傳導和轉嫁，引發農村經濟關系緊張，演變出歷史上曾經普遍發生、當代也有發生且在泛濫中的“劣紳”驅逐“良紳”，進而形成對鄉村治理所依存的社會生態的破壞（溫鐵軍、馮開文，1996；董筱丹、溫鐵軍，2008）。
這在微觀層面也得到了村莊治理變遷個案的支持。例如課題組在調研中發現，某些村莊中在20世紀90年代中后期稅費征收任務加重時，那些能通過各種手段強硬地把制度成本轉嫁出去的村干部應運登臺，逐漸取代了傳統的依靠“對下負責”來維系社區治理的鄉土精英，村莊治理開始劣化。而進入后稅費時代，當國家取消農村稅費并實施新農村建設的國家戰略時，隨著大量資源開始反哺農村，農村精英率先求償、優先受益的利益要求，導致了體制內外精英的利益矛盾通過村民選舉、信訪甚至群體性事件等方式爆發，甚至演變成對抗性沖突。
于是，在面對外來資源時，一方面客觀上必須以這些精英作為代理來承接；另一方面，鄉村內部則出現大部分收益都被大農戶和精英占有的大戶治理、“大農吃小農”型的合作。在鄉村社會普遍出現“精英俘獲’侵蝕公共利益的問題。
同時，隨著鄉村精英從“保護型”向“營利型”角色轉變，可能照顧到社區內部弱勢群體的良紳治理機制也遭到破壞。
在鄉土社會中，在血緣地緣基礎上聚落而成的小農村社是一個相對封閉的“利益共同體”（張靜，1999）成員間有共同認同的文化倫理體系，社區精英是社區共同利益的代理者，在保護社區的過程中實現自身的利益，其權威來自于個人經驗和社區輿論賦予的威望（費孝通將這種治理稱為基于“教化性的權力”的“長老統治”），對弱勢者的保護和照顧往往成為精英個人威望增長的一種有效手段。在這種治理狀況中，弱勢者通常是受到精英的保護的。
隨著國家行政權力對鄉土社會的擠壓和市場消費主義價值觀的影響鄉土社會的文化價值體系和社會網絡逐漸退化成員間的聯系逐漸物質化、利益化。在這種治理生態中，己經蛻變為“謀利型”角色的社區精英，因為權利來源的改變，其行為逐漸疏離社區公共利益而強化對具有強勢話語的人利益的滿足，少數弱勢群體的利益難以得到照顧。同時，占人口多數的普通農戶對于弱勢群體也趨向于排斥而不是保護。
于是，當各種資源到達社區后，無論是依靠精英操控還是依靠大多數人表決，都不能真正照顧到最需要被扶持而又最缺少話語表達的弱勢群體。同時，這種鄉村內部資源傳遞的不公平，顯然也很難指望鄉村外部的監督來解決——他們同樣存在著在鄉土社會監管成本過高的矛盾。
總之，在農村社會日益原子化的客觀狀態下，村莊要有效承接外來資源，一方面要承認精英對節約交易成本的積極作用，滿足他們高于普通農戶的“超額收益”的利益要求；另一方面，必須孕育內生的制衡機制，防止外部資源過度被大農戶和精英俘獲、加劇弱勢人群被排斥的趨勢。
（二）治理劣化和排斥性發展的相互強化
正如上面的分析已經指出的，由于以婦女老人為主的留守人群的物質及人力資源存量普遍較低，而在鄉村治理劣化狀況下也難以有效動員這些弱勢人群以形成多功能、多元化的社會資本，使得其難以符合外部資本投資獲益的需求，從而被排斥在發展之外；這種排斥反過來又加劇了資源從農村地區流出的狀況，使得農村的人力和自然資源存量更低，同時也加劇了農村社會內部的分化，進一步地削弱了鄉村治理的物質和社會基礎，從而使這些人群陷入治理劣化和排斥性發展相互強化的惡性循環。
分散的留守個體自我發展能力缺乏，從而被排斥在社會發展之外。分散經營的小農戶只能是市場價格的被動接受者。生產資料價格的上漲、細碎化經營帶來的費用的提高，使其不得不在高成本下生產；同時，由于在獨自經營時對信息和對市場把握能力的缺乏，他們很難涉足附加價值較高的農產品加工流通環節，而這些環節往往賺取了大量利潤，使生產者的獲利空間大大壓縮；此外，由于單個農戶獲得市場信息的成本太高，在信息滯后的情況下還經常要遭受市場價格波動帶來的打擊。
并且，在資源和優質勞動力紛紛流出，農村基本生計的投資越來越少的情況下，這些弱勢的貧困農戶個體應對各種風險的能力也越來越弱。農戶在生產和生活中，時常會遇到各種風險。包括各種災害性自然氣候對農作物生產帶來的減產風險，氣候變化對生態脆弱地區帶來的影響，以及傷殘病老等帶來的生活中的風險，等等。無論哪種風險都是本小利少家底薄的貧困小農戶難以獨自承擔的。農業排灌設施的建設維護、病蟲害的防治等農業生產中的基本問題離不開農戶間有組織的協作。在農村尚不能完全被國家社會保障體系深度覆蓋的情況下，生活中突發的災難離不開熟人社會關系網絡的扶助。而這些在當前一盤散沙的鄉村社區內部都難以得到很好的解決。
原子化的農戶難以自發組織起來進行互助合作缺乏構建良性治理的基礎。無論是由政府、社會組織等主體推進的各種發展項目，還是其他市場主體試圖建立的與農戶間的合作，都由于缺乏現成的組織載體對接，不可避免地會遭遇任何外來主體進入鄉土社會時都會面臨的與大量分散的農戶間交易費用過高而導致交易難以進行的困境。當前雖然利用行政體制——村兩委來組織項目實施，但由于大部分地區的村兩委在長期的去組織化歷史中己經失去了對農戶的普遍動員能力，其降低組織實施成本的作用十分有限，且帶來資源分配的許多其他問題各種項目深入到農村后往往需要重新組織，動員成本極高，也難以獲得社區內部各種社會資源的有效配合，項目實施的總成本被大幅推高；而且，由于難以充分動員，缺乏參與和監督，往往會在資源使用、收益分配中產生大量的問題。這不僅使得農戶的真正合作難以實現，也會引起鄉村內部的進一步分化，使得鄉村治理更加難以得到改善。
三、鄉村良性治理的思路：重構社會資本與規模交易主體
既然農村剩余人口獲得發展的障礙主要是因資源存量低而難以被資本化，以及交易費用高而難以與外部對接，那么，針對這部分人群可行的措施就是提高其組織化程度，重構社會資本以補足物質資本的缺乏，并形成規模交易主體。
然而，要提高長期處于分散狀態的小農組織化程度，促使其開展合作，要解決的兩個基本問題就是如何支付合作初期的巨大組織成本，以及如何產生穩定的收益以維持合作的持續。
通過對各地新農村建設經驗的總結、對國際經驗的比較及筆者所在研究實踐團隊近年來針對草根群體所做的鄉村建設實驗，形成如下初步認識。
（一）從文化領域開展合作進入成本較低，見效快
文化是廣義的制度。文化創新即是廣義的制度創新。對于留守在農村中的老人婦女及其他弱勢群體，由于其自身人力資本、物質資本及社會資本存量都比較低，往往很難自發形成合作；同時，由于鄉村的文化價值體系和人際網絡伴隨著農戶原子化的過程己近乎散失，社區內部也沒有生成合作文化的社會氛圍。因此，要提高這些貧困群體的組織化程度必須首先重塑社區內部的文化價值體系，以降低合作的組織成本。因為，文化本來就是社區同質性的一種非物質承載，對鄉村文化的重建本身就是增強社區合作意識、合作能力的過程。并且，投入小、見效快且本來就不以物質利益衡量的文化生活領域本來就是農村中最容易產生合作的領域。
文化合作之所以制度成本較低，是因為文化生活本來就藴藏于鄉村社會之間，只需要適當的力量就能帶動起來使之重新煥發生機，而不必用高成本的投入去重建。作為一種習俗的鄉村文化，既有千百年來的歷史慣性，也有近代以來的全新內容。特別是民間傳統節日和重要禮儀，都承載著鄉民們重要的生活理念或者文化內容。
文化合作之所以見效快，是因為農村中大量優質勞動力被城市吸納以后，農村留下的老人婦女兒童等弱勢人群對于基本的娛樂、交往、被關心、共同生活等精神文化領域的訴求愈發強烈卻長期被忽視，一旦有人組織文化活動，會很快在他們中間激起共鳴。文化領域的合作活動，有助于改變他們的精神文化生活和邊緣化狀態。同時，他們本來就是鄉村傳統文化的最主要載體，其對農村文化傳播和發揚的能力甚至要高于外出的青壯年勞動力。尤其值得一提的是，從文化組織入手提高了參與性的同時，也帶來了社區文化價值和良性治理生態的改變。
（二）政府牽頭構建綜合性合作框架，提高弱勢農戶自我發展能力
在文化合作和社區資源動員機制比較成熟以后，可以考慮在農村社區引入綜合性合作的框架，以提高弱勢農戶的自我發展能力。
眾所周知，在工業化和市場化的大背景下，農業的比較收益低下，單靠農業經營很難使農業生產者獲得穩定收益；一般人不愿承認的是，即使組織化的小農，其單一領域的合作也往往難以應對巨大的市場波動及自然條件變動的風險。因為，通常小農之所以仍能勉強維持生產經營，在于其符合恰亞諾夫“勞動—消費”均衡模型所描述的機制——以滿足家庭消費需求為經營目標的農戶不能開除戶內勞動力，因此農民可以不計算維持生存的那部分生產成本。但合作之后如果進入生產領域，很多情況就不同了，農業勞動力投入的機會成本被外出打工得到的工資不斷顯化、不斷抬高，合作社在種植業生產領域中的收益就很難保證合作的持續，因此，單單依靠生產領域內的簡單合作仍難以使農戶擺脫發展的困境，全世界單純搞生產的農業合作社大部分是失敗的。
從東亞其他小農國家和地區——日、韓及中國臺灣地區的經驗以及本土諸多鄉村建設實驗來看，只有發展集金融合作、購銷合作、專業合作三位一體的綜合性合作組織，并通過立法給予其在若干涉農領域排他性權力和政策優惠，才能真正使受到資源約束的小農戶獲得可持續的發展機會。
四、小結與建議
隨著農村剩余人群呈現出以老人婦女等農村中弱勢群體為主的新特點，鄉村治理與農村發展的目標應設定為對這些“草根”階層多元化需求的滿足。而隨著2007年中央1號文件提出農業多功能性，特別是十七大提出生態文明理念、十七屆三中全會提出“資源節約環境友好型農業”發展目標，就更需要鄉村治理與農村發展的目標與時倶進地考慮如何體現生態文明內涵的農村多樣化和農業多功能性。
并且，隨著新農村建設戰略的實施，政府掌握的公共財政資源向農村的傾斜不是問題；當前迫切需要反思、明確農民合作組織的目標模式，在此基礎上推動以廣大“草根”群體為本位的“再組織化”，體現新農村建設戰略內含的“普惠制”原則。
合作社可能不是經營效率最高的組織，卻是農民可以信賴的組織。但是，能夠促進公平、保障弱勢群體權益的合作社，難以在市場經濟條件下和當前的行政生態下自發形成，因而一定是代表社會整體和長遠利益的國家戰略特別扶持的結果。
據此，相應的政策建議為：
繼續加大對農村地區的多元化投入力度，增加利于農村弱勢群體提升組織化程度的社會文化開支，以更多的政策優惠扶持和促進弱勢群體廣泛參與的社會和文化組織逐步向綜合性、多功能的社區合作社過渡，進而，在多元化社會組織發展的基礎上促進鄉村良性治理結構形成，實現農村可持續發展。
而具體到操作層面，應以推進適應農村地區“草根”階層資源存量低的新問題的社區組織創新、以提高農戶組織化程度為直接目標。由于以婦女老人為主的弱勢群體人力資源存量普遍偏低，又因這種人力資源的資本化收益低而難以支付合作初期的巨大組織成本。因此，可以先從文化和社會生活等婦女和老人都能夠低成本進入的領域入手，形成可降低交易費用的社會組織，以形成構建良性治理的社會基礎；繼而，在條件成熟的時候進一步推動弱勢群體在生產、購銷及資金方面展開互助與合作，在綜合合作的基礎上實現風險分散和收益穩定，從而獲得持續發展的基礎。
參考文獻和注釋:略
作者簡介：溫鐵軍，中國人民大學農業與農村發展學院教授；楊帥，中國人民大學農業與農村發展學院2009級博士研究生
中國鄉村發現網轉自：《理論探討》2012年第6期
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