——基于政黨功能結構均衡理論視角
內容摘要：基于政黨功能結構均衡理論，鄉村治理是中國共產黨的鄉村黨組織在鄉村場域中領導多元治理主體，基于利益聯結，利用治理資源，解決公共問題并提供公共服務，助力鄉村人民群眾生產便捷、生活富裕以及全面自由發展的過程。村黨組織行政性功能過強而社會性功能嚴重缺失，致使其功能結構失衡，這是鄉村治理面臨的核心問題。解決鄉村治理問題的關鍵在于解決村黨組織的功能結構失衡問題，切實確立“把黨帶回來”的理論自覺、政策自覺和實踐行動自覺，強化村黨組織的社會性功能，優化其行政性功能，真正激活鄉村社會活力，切實將村莊群眾組織起來參與鄉村治理。
關鍵詞：鄉村治理 政黨 政黨功能結構 行政性功能 社會性功能 均衡
“鄉村治理”是中國農村社會學界乃至中國社會科學界在立足中國實際和實踐、解決中國問題的長期探索過程中構建的一個標識性概念。鄉村治理居于國家建設和社會發展的基礎性地位，無疑是整個國家和社會治理的基石，鄉村治理水平的高低直接關系國家治理現代化的實現進程。為了高質量推動中國鄉村治理現代化建設實踐，我們需要從理論上梳理清楚鄉村治理面臨的核心問題是什么及其破解路徑。
一、鄉村治理是什么
若無特別說明，本文要研究討論的鄉村治理是中國式鄉村治理，是當下中國需要推進的鄉村治理。基于政黨功能結構均衡理論，我們認為鄉村治理是中國共產黨鄉村黨組織在鄉村場域中領導多元治理主體基于利益聯結、利用治理資源、解決公共問題和提供公共服務、助力鄉村人民群眾生產便捷、生活富裕和全面自由發展的過程。基于上述定義，我們認為鄉村治理生發和推進的關鍵要素主要有四個，其分別是村黨組織在場領導和組織、鄉鎮黨委政府領導和管理、村莊人民群眾組織化群體行動、村莊人民群眾和村集體（村莊共同體）利益聯結正向發展。
（一）村黨組織在場引領
中國的問題關鍵在黨，鄉村治理也關鍵在黨。鄉村社會在相當程度正是通過黨組織而不是政權組織加以治理的。村黨組織是鄉村治理的核心主體，是關鍵領導主體。村黨組織在場引領主要體現在價值引領、制度引領、組織引領三個方面。
1、價值引領在場
價值引領通過政策宣講和政治宣傳等手段向基層社會傳遞特定的政治價值和文化觀念，強化基層社會的政黨認同和政治參與。村黨組織（村黨委、黨總支、黨支部）和黨員需要在鄉村公共空間、公共行動和公共話語中宣傳社會主義核心價值觀、宣傳“以人民為中心”尤其是“以村莊農民群眾為中心”價值理念、宣傳通過鄉村振興“讓村莊人民群眾共同富裕和全面自由發展”價值理念。村黨組織和黨員要明確反對任何違背社會主義核心價值觀、違背“以村莊農民群眾為中心”“讓村莊人民群眾共同富裕和全面自由發展”等新時代社會主義價值理念的官僚主義、形式主義、資本至上主義、個體至上主義的言行。村黨組織要激勵和約束黨員積極參與鄉村治理，要讓黨員積極行動起來去組織村莊人民群眾，要讓黨員成為踐行新時代社會主義價值觀的模范和標桿。村黨組織價值引領的關鍵在于，以村黨組織書記為代表的村兩委干部能夠維護村莊的公平正義，辦事公道，并且熱心、周到、及時地為村民辦實事、辦好事。
2、制度引領在場
村黨組織要積極組織村莊人民群眾通過法定性流程和靈活性民主協商方式將“社會主義核心價值觀、共同富裕觀、人的全面自由發展觀”社會主義價值理念納入村規民約，并落實到村規民約的相關具體制度中。村黨組織要高高舉起依法治村的大旗，積極宣傳并推動落實上述制度，通過制度來引領村莊人民群眾積極踐行社會主義核心價值觀、共同富裕觀、人的全面自由發展觀，來約束和懲戒任何違背上述價值觀的言行。
3、組織引領在場
村黨組織的組織引領主要體現在兩個方面。一是，在村黨組織內按照網格地域或者功能需要建立最貼近村莊人民群眾的更微觀的黨組織。如果村黨組織是黨委或者黨總支，可以根據需要在網格（村民小組、自然村）建立網格黨支部。如果村黨組織是黨支部，可以根據需要在網格（村民小組、自然村）建立網格黨小組。也可以根據功能需要在村莊集體經濟組織、合作經濟組織、社會組織中建立黨支部或者黨小組，例如人居環境治理黨小組、互助養老黨小組、公益志愿巡邏黨小組等。二是，在村莊“微觀”領域，村黨組織把村莊人民群眾組織起來，組建村莊集體經濟組織、合作經濟組織和社會組織。例如，村黨組織可以根據村莊實際需要組建強村公司、農民專業合作社和家庭農場等經濟組織，組建村民議事會、村協商委員會、網格村民理事會、村新鄉賢理事會、互助養老服務隊等群眾性社會組織。
村黨組織的組織在場不是村黨組織作為“科層體系”式的“行政機器”自己包辦鄉村公共事務，也不是通過強制性的行政命令讓村莊人民群眾參與鄉村治理。村黨組織對于鄉村治理的組織引領主要目的在于把包含黨員在內的村莊人民群眾組織起來，在于讓組織起來的村莊人民群眾即各種村莊社會組織和經濟組織作為“扁平組織”來辦理村莊的各種“小事”。如此，方能保持黨與群眾的“骨肉”聯系，贏得民心，保障“全過程”的人民當家作主，消除執政隱患，化解執政風險，維護長期執政的安全和正當性。
（二）鄉鎮黨委政府的領導和管理
鄉鎮黨委和鄉鎮政府是鄉村治理的領導和管理主體，其領導和管理主要體現在鄉村治理價值引領、行政目標任務下派、鄉村治理目標和行動指引、政策資金人力支持、督導公共服務提供和公共問題解決五個方面。
1、鄉村治理價值引領
在鄉村治理價值導向上，村黨組織必須接受鄉鎮黨委的領導。村級黨組織在場引領是鄉鎮黨委領導下的價值引領。鑒于在鄉村治理諸多場景下，鄉鎮黨委和鄉鎮政府是“聯合行動體”，村黨組織、村民委員會和村集體經濟組織等鄉村治理主體都需要接受鄉鎮黨委政府的鄉村治理價值引領。
2、行政目標任務下派
鄉鎮黨委政府可以把上級黨委政府布置安排的工作任務和本級黨委政府籌劃的發展目標，依法下派分解給村黨組織和村民委員會，由“村兩委”協助辦理。
3、鄉村治理目標和行動指引
鄉鎮黨委政府可以依法指引村黨組織、村民委員會和村集體經濟組織議定治理目標和開展治理行動，可以依法監督糾偏其違背村莊人民群眾利益的治理目標和治理行動。
4、政策資金人力支持
鄉鎮黨委政府需要在政策資金和人力上支持鄉村治理，為鄉村治理有效運行提供必要的政策保障和資金人力支持。
5、督導公共服務提供和公共問題解決
鄉鎮黨委政府需要為村莊人民群眾提供法定的公共服務，需要指導支持村兩委依法生產提供公共服務，需要監督村兩委為村民群眾提供公共服務情況，需要督促指導監督村兩委解決村莊公共問題。
（三）鄉村人民群眾組織化群體行動
鄉村人民群眾是鄉村治理的主要主體，沒有鄉村人民群眾參與的鄉村治理是形式化和象征性的鄉村治理。但是，鄉村治理的關鍵主體因素并非村莊群眾原子化的個體參與，而是鄉村人民群眾組織化的群體參與行動。“群眾組織起來了，才成為人民。有了人民。才有人民的權利和權力”。鄉鎮黨組織和鄉鎮政府引領鄉村治理的核心任務就是通過村黨組織把村莊群眾組織起來，使村莊群眾成為村莊經濟組織和社會組織的成員，讓村莊群眾依托其所在的群眾組織參與鄉村治理行動。
（四）鄉村人民群眾和村集體利益聯結正向發展
人們之所以參與鄉村治理，往往是利益使然。鄉村黨組織要想把鄉村人民群眾組織起來必須在鄉村人民群眾和村集體之間建立利益聯結。這個利益聯結可以歸結為政治利益聯結、物質利益聯結、文化精神利益聯結和情感利益聯結四個方面。其中物質利益聯結是關鍵。在生產水平相對不高的廣大鄉村場域，企圖忽視物質利益聯結的群眾組織化行動很難成功，即使短期內產生成效也難以可持續運行。當然，在關注物質利益聯結的基礎上，鄉村黨組織也需要創新各種有利于村莊群眾組織起來的政治利益、文化精神利益和情感利益聯結方式方法。鄉村人民群眾和村集體利益聯結的主要工具是積分制和清單制。積分制可以通過遵守村規民約獲得利益激勵、不遵守村規民約受到利益損失方式讓村民和村集體之間發生持續性利益互動并維持長期的利益聯結。
二、鄉村治理面臨的核心問題
中國共產黨超越了被資本、利益、地方、黨派、泡沫民意等綁架的競爭式政黨，始終堅持以“為人民服務”為根本宗旨。這一宗旨在中國共產黨的歷史進程中得到了充分的體現，從革命時期到建設時期，再到改革開放和現代化建設時期，中國共產黨始終把人民利益放在首位，致力于實現人民的根本利益。作為使命性政黨，中國共產黨承擔著代表與表達、分配與整合、服務與引領等復合角色。中國共產黨不僅是國家的領導核心，也是社會各階層的代表和整合力量，致力于實現我們中國的繁榮富強和人民的幸福生活、致力于實現全世界人的全面自由發展和人類最終解放的使命。
作為使命型政黨，中國共產黨不僅需要有執政思維，需要執掌政府政權成為執政黨，組織利用政府行政力量實現其肩負的使命。中國共產黨也需要有革命思維，需要組織領導社會群眾改變社會成為革命黨，組織社會力量實現其肩負的使命。執政思維和革命思維兩種思維兼顧、執政黨和革命黨兩個面相兼容是中國共產黨的優異品性和治理優勢。我們不能夠用革命思維和革命黨面相遮蔽替代執政思維和執政黨面相，也不能夠用執政思維和執政黨面相遮蔽取代革命黨面相。沒有獲取執政權之前，中國共產黨作為革命黨需要秉承革命思維、走好群眾路線、做好群眾工作，需要組織教育引導服務發展群眾，通過群眾工作奪取政權，獲得政府行政力量。獲得政府執政權后，中國共產黨作為執政黨既需要秉承執政思維、利用政府行政力量推動社會發展和人民生活富裕；也需要繼續秉承革命思維，做好群眾工作，組織引領社會力量監督和制約政府，讓黨務官員依法執政，竭力避免執政黨的“目標替代”，即竭力避免執政黨“組織的正式目標在組織演進中被少數寡頭的利益替代，而忽視了組織自身的目標與使命”。
當下的中國，作為執政黨的中國共產黨需要科層性黨組織，主要體現在鄉鎮黨組織及其以上層級的黨組織。科層性黨組織的主要功能是行使黨組織的行政性功能。黨組織的行政性功能表現為執掌公共權力的能力，主要是指制定法律和法規、構建制度和機制、運用暴力與強制等能力。具體言之，黨的行政性功能主要表現在通過其領導機關和干部隊伍，對國家機關、經濟組織、社會團體等進行領導和管理，以實現國家意志、維護社會秩序和推動社會發展。
當下的中國，作為革命黨的中國共產黨需要功能性黨組織，主要體現在城鄉社區和社會經濟組織中的黨組織。功能性黨組織的主要功能是行使黨組織的社會性功能。黨組織的社會性功能表現為政黨動員社會力量的能力，主要是指思想意識感召、溝通社會組織、動員民眾力量、協調多樣利益和勸解社會矛盾等能力。
具體而言，黨的社會性功能則主要表現在通過其組織網絡和群眾工作，對人民群眾進行思想教育、政治動員、組織協調、服務保障等，以實現人民利益、社會發展和每一個人的全面自由發展。黨的社會性功能行使包括但不限于深入基層了解民意，傾聽群眾呼聲，關心群眾疾苦，解決群眾困難，引導群眾參與社會建設和發展，提高人民群眾的思想覺悟和文化素質，促進社會和諧穩定和全面發展。
在鄉村社會，鄉村黨組織是科層性黨組織和功能性黨組織兼容的復合型組織，其需要兼顧黨組織的行政性功能和社會性功能，需要黨組織行政性功能和社會性功能的均衡發展。在鄉村社會，當下中國共產黨面臨的問題是鄉村黨組織基本上完全成為“科層性黨組織”，其以“科層性黨組織”的行政性功能遮蔽甚至取代了“功能性黨組織”的社會性功能，由此導致鄉村黨組織功能結構失衡。其中，尤其關鍵的是村黨組織行政化非常嚴重，村黨組織行政性功能過強而社會性功能嚴重不足導致村黨組織功能結構嚴重失衡。有學者指出了黨的社會性功能弱化可能帶來的嚴重后果：有組織的科層體系面對無組織、無權力的群眾，某些政府官員就可以膽大妄為甚至貪污腐敗；日常生活里缺少自組織，缺少公正，群眾就被迫個人自保，自私自利，占他人和公家的便宜；現代化惠及的人越來越少，文化和體育日漸屬于少數人，高素質屬于少數人，群眾就不再信任黨和政府，不再與黨和政府同心同德，就對反黨言論聽之任之；群眾生活中的“小事”處理缺乏公正，群眾就“無賴化”，就同情和效仿“釘子戶”，就讓政府疲于維穩，迫使政府也“無賴化”，經濟建設的“大事”就辦不成了。由此，我們認為村黨組織功能結構失衡是鄉村治理面臨的核心問題。破解鄉村治理核心問題，關鍵在于破解村黨組織的功能結構失衡問題。
三、破解鄉村治理核心問題需要“三個自覺”
破解鄉村治理核心問題，需要切實確立“把黨帶回來”的理論自覺、政策自覺和實踐行動自覺，強化村黨組織的社會性功能，優化村黨組織的行政性功能，推動村黨組織功能結構均衡發展。
（一）確立“把黨帶回來”的理論自覺
分析中國式鄉村治理問題不能夠忽視甚至無視中國的宏觀社會結構。我們認為中國的宏觀社會結構不是“國家中心主義”、也不是“社會中心主義”，而是“政黨中心主義”。政黨中心主義的內涵是政黨在一個國家的政治變革與社會治理的關鍵環節中發揮核心作用。林尚立指出“……在國家與社會關系中，作為中國社會領導核心的中國共產黨具有決定性的作用。我們可以把黨作為政治力量歸結到國家的范疇，并由此來分析國家與社會關系，但是問題在于黨作為一種組織力量，與社會有著密切的關系。這就意味著中國社會的權力關系與一般國家（包括西方國家）有很大差別。這種差別決定了我們不能像研究其他國家那樣，直接用國家與社會的二分法來研究中國問題，要充分考慮到黨作為一種特殊的政治力量在國家生活、社會生活以及國家與社會關系中的重要作用。”基于此，景躍進認為“不能孤立地運用國家與社會關系范疇來分析當下的中國政治現實，而必須考慮政黨的因素”。由此，他認為“國家與社會二分法需要被政黨、國家和社會三角關系所豐富”，需要將“將政黨帶進來，將國家與社會關系二分法發展為政黨、政府與社會關系三分法。”
在國家－社會關系的分析框架下，研究者提出了“集權的簡約治理”“科層治理”“實體治理”和“半正式治理”等鄉村治理理論。這些理論主要圍繞“政府與村社的互動均衡”討論“國家或者政府的角色、功能和責任問題”“國家和農民的關系問題”和“村莊社會（村民）的角色和功能問題”問題。基于政黨、政府與社會關系的分析框架，在鄉村社會場域中，政府、村莊社會和村民都是在黨組織領導下參與鄉村治理的行動主體。我們認為鄉村黨組織是鄉村治理的領導者和核心行動主體，需要著眼于“鄉村黨組織功能結構均衡”問題的鄉村黨組織自身的改革和創新，著眼于“鄉村黨組織自身角色與功能”的與時俱進，著眼于鄉村黨組織和鄉鎮政府及其縣區黨政組織關系的調整，著眼于村黨組織和村莊農民群眾關系的調整。因此，我們認為，“鄉村黨組織功能結構均衡”問題是鄉村治理需要討論的元問題，“政府與村社的互動均衡”和“國家和農民的關系問題”問題是基于鄉村治理“元問題”的派生問題，忽視鄉村治理“原問題”討論而單純的研究鄉村治理“派生問題”難以真正把握鄉村治理的運行邏輯和操作路徑。我們認為基于“國家和社會”二分框架研究鄉村治理問題是有局限性的，是不夠徹底的。因此，我們要確立“把黨帶回來”的理論自覺，遵循“政黨、國家和社會”三元分析框架研究鄉村治理的核心問題，形成一個符合中國式鄉村治理實際且能夠指導鄉村治理制度設計和實踐運行的鄉村治理理論。
（二）確立和實踐“把黨帶回來”的政策自覺
確立和實踐“把黨帶回來”的政策自覺需要做好兩個方面的工作。首先需要明確在鄉村社會，尤其在行政村層面村黨組織必須牢牢抓住村集體經濟發展這個核心工作的政策自覺。其次要明確村黨組織必須抓勞群眾工作的政策自覺。這兩項工作是有機交融的。在當下的鄉村，沒有有效的群眾工作，村集體經濟發展就無法獲得群眾的理解和支持，也就基本淪為空談。反之，沒有村集體經濟發展，群眾工作也沒有具體工作抓手和資源資金支持，也就基本淪為形式。我們認為，發展村集體經濟和搞好村莊群眾工作需要重點創新完善四項政策。
1、創新完善“黨管人才政策”
發展村集體經濟和搞好村莊群眾工作關鍵在人，關鍵在黨管人才的政策在鄉村振興和鄉村治理中的創新應用。黨要有通過村集體經濟發展和村莊群眾工作這兩個舞臺來發現、培養和選拔干部與發現、培育和選拔人才的政策自覺。黨需要把鄉鎮及其以上黨政組織中的黨員（包含黨員干部）和入黨積極分子有計劃的下沉到村莊，需要有計劃的把黨的后備干部和擬提拔重用的干部放到村莊中去組織村民搞村集體經濟發展和群眾工作。因為，這種通過深入生活、聯系群眾的培育方式能夠強化下沉村莊的黨員干部對初心使命的認識，能夠將基層治理場域中的技術性官僚轉變為發現群眾、聯系群眾、服務群眾的政治家。發展黨員和選派培養干部需要在黨校封閉式學堂中學習理論政策，也需要在村莊社會開放式學堂中熟悉民心民情和帶領農民群眾發展村集體經濟和群眾工作，為村黨組織和村民委員會排憂解難，讓村民們參與而非僅僅由黨校教員評估學員們學習成效和工作能力。
黨抓村集體經濟發展和群眾工作需要摒棄單一行政機制的強力推動，需要建立以政策引導和利益引導的柔性推動為主和指導性行政機制為輔的雙重推動機制。實踐證明，當下單純通過行政方式為村集體經濟發展定指標和下任務并把村集體經濟發展納入績效考核指標方式推動村集體經濟發展效果甚微。我們需要在政策上明確，要把村集體經濟發展和群眾工作作為選拔鄉村干部和提拔縣區及縣區以上涉農相關黨政干部的必要經歷。黨必須把那些在鄉村社會中與村民群眾打成一片、群眾信賴擁護支持且助力村集體經濟高質量發展和群眾工作良性運作的黨員和下沉村莊干部選拔出來，給予其更大的工作舞臺和發展空間。因此我非常贊同潘維的觀點：“選拔‘黨政體系’干部必須以服務基層社區組織兩年為必要條件，使黨政干部全部來自基層，有群眾工作經驗，并因組織群眾自治、解決社區‘小事’的本領而升遷。把‘群眾’組織成‘人民’的能力是我黨最重要的干部資源，也應是組織路線的核心標準”。
2、創新完善“項目下鄉政策”
2006年取消農業稅后，國家不僅不再從農村汲取資源，而且大規模向農村轉移支付，過去主要靠農村內生供給的農村基本公共物品也基本上被國家包攬。當前國家資源主要通過項目下鄉，國家直接設計項目、管理項目及對項目進行檢查驗收評估。基于這種“項目下鄉政策”，國家進行項目建設基本上都是直接面對農戶，鄉村組織的主要工作是協助國家項目落地，鄉村治理因此必然會以完成上級任務、接受上級檢查為主要工作，也就必然會變得更加行政化，也就必然導致農村基層治理（鄉村治理）低效。當前鄉村治理中大量出現形式主義、治理內卷以及農民的客體化現象，這顯然是農村基層治理低效的表現。因此，黨需要創新完善“項目下鄉政策”，放棄主要依靠至上而下行政機制和行政政策工具推進項目落地的政策安排。黨需要確立遵循行政機制和社會機制協同原則，即要開發更多更科學的行政性政策工具，也要開發更多的社會性政策工具，推進項目下鄉落地實施。
當前，最迫切的是要創新完善建立“下鄉項目資金分配配比制度”。我們認為，項目下鄉資金可以分成不需要申報的所有村莊都有的“普惠性下鄉項目資金”、需要村莊自行申報的不是所有村莊都可以獲得的“競爭性下鄉項目資金”和上級黨政部門評價工作優秀村莊可以獲得的“激勵性下鄉項目資金”。其中，“普惠性下鄉項目資金額度”要采取“保底”原則，保障底線，要能夠切實保障村莊具備基本的水利、交通和環境等生產生活基礎設施和養老扶弱助幼等民生條件。“競爭性下鄉項目資金額度”要采取“競爭”原則，保障“選優”，增加村莊黨組織組織村民群眾向鄉鎮及其以上黨政部門申報項目的積極性、主動性和創造性，讓想干且有能力干的下鄉干部和在村黨員與村民群眾有更多的資源干事情，激活鄉村社會發展的活力。“激勵性下鄉項目資金額度”采取“扶強”原則，保障“獎優”，推動強村優先發展，激勵強村帶動弱村的聯村發展。同時，村級以上黨組織要給予那些能夠有效盤活村莊資源且能夠獲得鄉鎮及其以上黨政部門政策項目資源的村兩委干部、下沉村莊干部和在村黨員給予政治榮譽、國家公務員崗位和職務、物質補貼和精神利益表彰等激勵。
3、創新完善“績效考評政策”
在縣級及以上層面，要堅持抓大抓少和重指導輕命令原則，改革農村基層命令性全面精細化考核評價制度，加強指導性考核評價為主的農村基層治理考核評價制度建設，切實減輕農村基層治理工作負擔。我們的調研表明，縣級及以上黨政部門對于鄉鎮和行政村制定了過于全面系統和詳細具體的考核評價指標，導致鄉鎮村莊治理負擔過重和治理資源嚴重短缺，鄉村干部只能“以自己的時間健康資源填補鄉村人力資金資源短缺”“五加二和白加黑”工作。即使如此，鄉村干部也難以真正完成考核評價任務，導致其用形式主義臺賬和報表來疲于應付上級考核評價現象日益嚴重，最終導致基層治理數據嚴重失真，導致鄉村社會活力難以激發。因此，我們建議縣級及以上黨政部門明晰鄉村資源外流和長期短缺的現實，主要抓農村基層黨組織的建好建強，抓鄉村干部隊伍建設，抓黨員參與村莊公共事務和公益事業建設情況、農民群眾組織化程度、村級議事協商成效、村集體經濟發展情況、農民群眾民生服務滿意度、鄉村治理積分制落實情況等少數關鍵性重大工作的考核評價，其他眾多具體微觀的農村基層治理任務盡可能不采用命令性考核評價而采用指導性考核評價，讓鄉鎮有合理自主權，讓村莊有依法自主權，讓鄉鎮村莊可以結合鄉村實際問題和村民實際需求進行制度創新、可以實事求是主動精心地開展治理工作，而不是被動應付、疲于奔命和難顧實際地開展治理工作。
在鄉鎮層面，鄉鎮黨委政府主要考核村民對于村干部（下鄉干部）的滿意度、村兩委（鄉村振興工作隊）爭取上級項目資金額度、村集體經濟經營性收益、村民群眾上訪次數和社會負面影響力等幾個關鍵性指標，其他的指標都不通過行政方式考核，而是通過作為項目申報的條件激勵村干部積極作為。由此，讓村兩委干部可以從各種繁雜且難以有效做實的行政性事務工作中解放出來，專心做那些他們有能力和資源且能夠做好的鄉村振興工作。績效考評是村干部開展鄉村振興和鄉村治理工作的指揮棒，這個指揮棒不改變，現在鄉村社會活力嚴重缺失的問題破解不了。當這個指揮棒優化完善了，村黨組織和村兩委干部就會有更大的動力去強化其社會性功能和優化其行政性功能，做好村集體經濟發展和群眾工作。
4、創新完善“新型村集體經濟發展政策”
“加強集體經濟實力是堅持社會主義方向，實現共同富裕的重要保障”。農村集體經濟是加強黨的農村工作和密切農村黨群關系的主要載體，是推動鄉村治理現代化建設主要工作抓手，需要從三個方面創新完善“新型村集體經濟發展政策”
首先是為村集體經濟發展創造更多的政策空間。我們的調研表明，相對于對家庭農場和農民專業合作社的政策支持，當前涉農部門給予村集體經濟組織發展的政策空間較小。因此，今后需要在政策上明確不管是實施家庭農場培育計劃，還是實施農民合作社規范提升行動，黨都需要把其和發展壯大新型農村集體經濟密切結合，一定要控制片面強調保障“小農經濟”和培育壯大新型農業經營主體，有意或者無意輕視忽視發展新型農村集體經濟的政策安排出臺。
其次，需要大力發展鄉村融合經濟。黨要全力鼓勵有條件的農村集體經濟組織與農戶和新型農業經營主體共同組建混合所有制經營實體，發展混合所有制經濟。需要大力鼓勵村集體經濟組織統籌利用鄉村土地資源、人才資源、空間資源、特色產業資源和地域文化資源等，進一步完善鄉村功能布局，實現特色產業、休閑觀光、農創文旅、農耕體驗、康養基地等多產業業態，推動產業融合發展。需要重點支持新型農村集體經濟組織領辦農業專業化社會化服務組織，要以新型農村集體經濟組織為關鍵運營主體牽頭培育農業專業化社會化服務聯合體和服務聯盟，要圍繞發展新型農村集體經濟的目標將先進適用的品種、投入品、技術、裝備導入小農戶。需要要把健全農業專業化社會化服務體系，發展農業生產專業化社會化服務產業作為新型農村集體經濟發展的重要路徑。需要處理好發展壯大新型農村集體經濟和協同推進農村各項改革的關系。
再次，協同推進農村各項改革要圍繞發展壯大新型農村集體經濟展開。農村承包地“三權分置”改革、農村宅基地制度改革、農村集體產權制度改革、供銷合作社綜合改革、集體林權和草原承包經營制度改革、政府涉農投入保障機制改革、鄉鎮財稅體制改革等都必須確保能夠發展壯大新型農村集體經濟，不能夠有損新型農村集體經濟的發展壯大。要克服目前不少地方村集體名義上具有農村土地所有權，實際上就是一個虛空的招牌，很少能夠利用村集體土地權身份擁有必要收益權和合理經營權的尷尬狀態。要把發展壯大新型農村集體經濟作為推動農村改革試驗區集成創新的核心內容，積極試驗探索新型農村集體經濟發展路徑。要圍繞發展壯大新型農村集體經濟這個樞紐目標，抓好財政支持、金融支持、土地配置、產業發展、人才支撐、科技創新等改革舉措集成，推廣成熟定型的改革舉措，放大新型農村集體經濟發展壯大改革的協同效應。發展壯大新型農村集體經濟不是不要市場，而是要讓黨的農村工作重心回到把農民組織起來通過遵循利用市場機制去推動農業農村現代化，而不是簡單的把農民和農業推向市場。
（三）確立和實踐“把黨帶回來”的實踐行動自覺
確立和實踐“把黨帶回來”的實踐行動自覺需要明晰鄉村治理的位階，需要在行動上做好強化村黨組織的社會性功能和優化鄉村黨組織的行政性功能工作，高質量地推動鄉村黨組織功能結構均衡發展。
鄉村治理位階是鄉村治理所處的位置和階段，是描述當下鄉村治理實際實踐狀況的一個操作性概念。我們認為當下中國鄉村治理的現實治理位階可以劃分為軟弱渙散式治理、看守維持式治理和進取發展式治理三個治理位階。看守維持式治理是當前鄉村治理的常態，當由于消極的主客觀治理因素疊加時，看守式維持式治理就“看守”不了、“維持”不住，由此向下滑向軟弱渙散式治理；當由于積極的主客觀因素疊加時，看守維持式治理就會向上進入進取發展式治理。從我們安財鄉建院專家團隊（安徽財經大學中國鄉村（小崗）振興研究院的簡稱）近十年來的扎根在鄉村一線實踐調研和一線實踐賦能鄉村治理的實際實踐來看，我們認為當下中國鄉村治理位階情況是：極少數村莊呈現為軟弱渙散式治理位階、大多數村莊為看守維持式治理位階、少數村莊為發展式治理位階。
看守維持式治理可以從治理資源、治理主體和治理效果三個方面加以說明。一是從治理資源層面上說，鄉村看守維持式治理主要表現在村莊治理資源由于市場吸引和行政統籌等原因長期外流和村莊治理資源長期匱乏，尤其是以村書記為帶頭人的村干部手中可以利用的治理資源長期短缺，村干部開展群眾工作沒有實質性的以治理資源為依托的工作抓手和工作積極性。二是從治理主體上說，看守維持式治理主要表現在鄉村治理的關鍵少數——鄉村干部消極應付村莊治理、村民基本不參與鄉村治理。在壓力型體制驅使下，鄉鎮黨委政府和干部長期面臨權責不等、財政拮據、工作被動、形式主義等“體制性困局”，往往采取任務下沉的方式緩解自身壓力。鄉村干部主要以維持村莊穩定、不出大亂子為工作核心，鄉村干部長期以臺賬資料、會議匯報和場景展示等形式化方式完成上級交辦事務為主要工作內容，很少直接參與村民群眾的組織、引導、服務和發展工作。鄉村地區青壯年勞動力大量外流，其人口構成以基本不再具備勞動能力的老年人、不享有議事權利的未成年人以及部分不具有議事能力的群眾為主。除少數留守村莊鄉村賢達外，大部分留村村民受教育程度不高、政治敏感度較低，信息識別判斷及問題決策能力也相對匱乏，習慣于被動服從與接受指令。此外，受傳統觀念或實際體驗的影響，部分村民對鄉村治理的運作模式及程序缺乏了解與信任，難以主動參與村級治理。三是從治理效果上說，看守維持式治理主要表現在鄉村治理長期在低效、無效和失效的治理狀態中徘徊變化不定。鄉村干部以純粹“看守者”的角色參與鄉村治理，具有嚴重的“守攤子”思想，在工作過程中遵循“求穩不求進”的低趨高避原則，只完成基本工作，缺乏切實推動群眾組織化參與鄉村治理的積極性、主動性與創造性，對于村莊發展的要求無法很好地回應，從而導致村莊治理效能低下，發展緩慢。村干部的治理行為與活動需要受到外界力量的敦促與監督，長期處于被“看守”狀態，工作開展重形式而輕成效，重維持而缺進取。鄉村主要呈現為“管理多、治理少”“重管理、輕發展”“有秩序、缺活力”的管理（管控）狀態。
看守維持式治理導致的最核心問題就是鄉村社會活力嚴重缺失，其形象化的畫面場景就是干部干、群眾看、有些群眾在“指點抱怨”、有些群眾在“挑刺搗亂”、有些群眾在“上訪維權”，農民群眾消極參與鄉村治理并在農村公共事務和公共事業建設中“等靠要”行為普遍化存在。鄉村社會活力嚴重缺失已經嚴重影響了鄉村全面振興和農民全面發展。因此，黨和國家需要“以制度建設為主線”，進一步全面深化推動農村基層治理體制機制改革，加強農村基層治理制度體系建設，加強鄉村黨組織引領的群眾工作和領辦的新型村集體經濟發展，有效激發和增強鄉村社會活力，有效抑制弱渙散式治理和看守維持式治理中的消極因素，有效創造出進取發展式治理所需要的更多積極因素。為此，我們認為需要重點開展以下2項行動。
一是持續開展鄉村黨組織的群眾工作能力提升行動。開展這項行動的目標是讓鄉村黨組織高度認識在新時代加強群眾工作的重要性和迫切性，切實踐行新時代群眾路線，有效提升鄉村黨組織的群眾工作能力，有效推動更多的群眾參與鄉村治理和村集體經濟發展，助力鄉村振興。
這項行動需要牢固樹立一個理念：不論過去、現在和將來，鄉村黨組織都要堅持一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變為群眾的自覺行動，把群眾路線貫徹到鄉村全面振興行動之中。
這項行動需要搭建更可能多的群眾公共活動場所：要充分利用鄉、行政村和自然村的房屋、廣場、樹下等空間，進行科學合理的布置安排，賦予必要的黨建元素，使其成為群眾的公共活動交流空間，成為鄉村黨組織開展群眾工作的平臺。
這項行動需要創新應用便捷易行的群眾工作方法：順應新時代群眾工作方式、生活方式、娛樂方式、溝通方式的變化趨勢，創新應用黨員干部家訪、黨群聯心說事制、黨員社工介入制、新時代文明實踐積分制、微公益創投、紅色旅行論壇、小手拉大手、少兒夏令營等新時代群眾工作方法和工作載體，充分利用專業社工力量，創造更多的機會和平臺讓黨組織和群眾互動交流，讓黨的溫暖更便捷順暢地傳導給農民群眾，讓黨的方針政策被農民群眾舒心快樂地接受。
需要開展一系列喜聞樂見的群眾活動：開展鄉村春晚、元宵節游園猜謎、清明文明祭祀、端午節包粽子送溫暖文化演出、中秋節賞月、九九重陽敬老文化演出、村BA、農民運動會、少年兒童趣味運動會、鄉村公益市集等一系列喜聞樂見的群眾節日慶典活動、公共文化和體育活動，讓農民群眾在專業人員的引導協助下自編、自演、自賞，讓人民群眾真正參與到黨組織支持組織的群眾活動中來，加強對群眾中積極分子的表彰宣傳、對群眾中消極落后分子的合理批評教育，引領凝聚更多的群眾參與鄉村社會治理，助力鄉村振興
二是持續開展村民協商自治能力提升行動。
這項行動的主要目標是：完善村民協商自治組織建設，加強黨建引領下的鄉村協商民主制度建設，提高村民“自我協商、自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”的能力和水平。其主要任務如下：
完善村民協商自治組織體系。在鄉鎮政府設立鄉鎮協商委員會，在行政村建立村協商委員會，在網格（自然村、村民小組）建立村民理事會，確保鄉、行政村和網格三個層面的協商自治組織在鄉村黨組織領導下有序高效開展協商自治工作。
加強鄉村協商民主制度建設。制定農村社區協商民主建設操作手冊，指導村協商委員會和村民理事會規范化運作，形成鄉、行政村和網格上下貫通聯動的村民協商自治工作格局。
激發網格協商自治活力。賦予網格村民理事會參與其所在網格的村民家庭積分收集、上報和監督評價工作職責，讓積分制工作下沉到網格，激發網格協商自治活力。
暢通村情民意收集反饋渠道。鄉鎮層面深入開展“鄉鎮多方聯席協商日”和“村情民意聯系日”活動；行政村層面開展“村協商議事日”活動；網格層面開展村莊周協商議事例會活動。
營造村民協商自治良好氛圍。支持社會力量參與農村社區管理和服務；支持專業社工介入推進鄉村協商自治工作；加強鄉鎮政府層面、行政村層面和網格層面的村民協商自治平臺建設，強化駐鄉村單位共建共治共享責任；實行行政村事務準入制度，精減歸并考核評比，保障村黨組織和村民委員會協商自治時間精力。
作者單位：安徽財經大學中國鄉村（小崗）振興研究院；中國鄉村發現網轉自：《鄉村治理評論》2024年第2期
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