我們現在談農業供給側結構性改革，不能僅從當前的、短期的視角來看待，而應放到改革開放以來的歷史周期里來認識。改革開放以來，中國出現過多次類似目前的這種困境，我們以糧食為例來追溯一下，可以發現一個重要規律，38年間糧食共出現過三次波動，分別是1985—1986年、1991—1992年和1999—2003年，這三次波動期間國家也都明確提出要推進農業結構調整。當然，農業供給側結構性改革和農業結構調整不能劃等號，因為我們這次要解決的問題以及解決問題的手段和途徑都比前幾次復雜。我們這次要重點解決三個問題。
第一個問題是成本倒掛。這個問題在前三次波動中并不存在，前三次波動期間，中國的農產品主要存在價格和成本偏低的問題，因此那時候解決農業結構性問題所采取的手段也不能適用于目前的農業供給側結構性改革。近年來，中國農產品貿易一直存在逆差，2011年以來三大作物連續出現凈進口，特別是玉米產量、庫存量、進口量三量齊增，背后的原因就是價格倒掛，那么我們就要反問價格倒掛背后的原因是什么？因為價格變動受很多因素影響，如國內政策性托市、國際石油市場波動等，這些短期因素或中期因素的變動都會造成價格倒掛。如果我們拋開短期因素的影響，價格變動背后最根本的力量就是成本變動，因此價格倒掛最根本的原因就是成本倒掛。我們看一下爭論比較多的價格問題，棉花實行價格補貼政策和玉米實行市場化收購政策以后，大家感到比較自信，認為我們實行的市場定價政策使得價格有所下降，具備更強的競爭力。但是，我認為這只是看到了問題的表面，因為目前棉花和玉米的市場價格與產量之間并不完全匹配。按照當前的市場價格能有這樣的產量，是因為有一種手段在起作用，即生產者補貼，而這種生產者補貼是跟當期生產行為掛鉤的，也就是說它是要受到約束的且是不可持續的。因此，我們對市場定價以后的價格與產量之間的匹配關系要有一個清醒的認識，即雖然價格下降了，但并不等于中國的棉花和玉米的競爭力就提高了，這完全是兩個概念。為什么這樣說呢？因為棉花和玉米的成本并沒有降下來。我們再看一下中國和美國土地密集型農產品成本的比較，基本上中國這些農產品的成本都超過了美國。這個時間點出現在哪一年呢？也就是說成本倒掛的拐點年份出現在哪一年呢？我們看看這些品種，早的有玉米，十幾年前其成本就已經超過了美國，還有棉花、稻谷、小麥的成本也在近幾年超過了美國，那么，這些農產品的成本超過美國的幅度到底有多大呢？我們以2015年為例，中國稻谷的單位產品成本比美國高48%，玉米比美國高120%，大豆比美國高110%，這主要是因為中國的土地成本和人工成本比較高，其深層原因是中國人多地少的自然稟賦隨著工業化、城鎮化發展到一定水平以后，得到充分暴露。
第二個問題是環境超載。這在以前的波動中就存在，但是重視不夠，因為在我們以往的認識中，制定農業政策首先要解決人吃飽肚子的問題，而對生態環境問題的重視程度較低。但是，在這次農業供給側結構性改革中，我們把環境問題放在更加突出的位置。當前工業領域要去產能，農業領域還未涉及去產能的問題，但是我們要清醒地認識到，農業領域中有相當一部分產能是以犧牲生態環境為代價換來的，它們是不健康、不可持續的產能，因此這一部分產能是應該退出的。例如，占用濕地造田種植糧食、造池養魚、開墾陡坡耕地和易沙化土地等，這些可能都會對生態環境造成嚴重破壞，是應該退出的。
第三個問題是動能衰減。在前三次農業結構調整中，包括2004—2013年農業黃金十年期間構建起來的農業政策體系在內的一系列推進農業農村發展所用的手段和政策工具已經不能適用于當前的農業供給側結構性改革，有很多政策需要調整。目前我們要用改革的辦法解決農業領域存在的產品結構、生產方式、生態環境、動能等結構性問題，這也是農業供給側結構性改革最核心的內容。前一個時期，中國糧食和農業收入均實現十二連增，其中一個重要原因是中國分享了加入WTO時的紅利，GDP高速增長，財政收入也高速增長，每年中央財政和地方財政用于支持“三農”的資金也不斷增加。但是，現在經濟發展進入新常態，財政收入的增長速度有所下降，用于支持“三農”的資金也有所減少。
前面梳理過農業供給側結構性改革面臨的問題，我還想借此機會提出農業供給側結構性改革推進的三個方向：
第一個方向是提高農業競爭力。圍繞這個方向我們可以從兩個方面入手，一方面是拼成本、拼價格，政府托市收購價格使得農產品的國內價格水平高于國際價格，推進深化改革以后，國內價格有所下降，對阻擋農產品的進口也有一定效果。但目前我們實行市場定價的棉花、大豆和玉米還要以當季掛鉤的生產者補貼來支撐產量不下降，因此要通過逐步擴大經營規模來提高勞動生產率，降低單位產品的人工成本。另外，中國的農業支持政策體系是有問題的，從OECT最近發布的報告來看，這些年來中國對農業支持的水平，也就是生產者補貼等值已經比較高了。在這個生產者補貼等值里，市場價格占的比重太高，而一般公共服務占的比重太低。與我們不同的是，美國和歐盟正在調整他們的農業支持體系，也就是降低農業市場價格支持，增加一般公共服務支持，這些都能夠顯著降低農業生產者承擔的直接費用，這相當于降低了生產經營的成本。然而，我們人多地少的資源稟賦改變不了，這也決定了我們拼成本、拼價格的潛力是有限的。另一方面是拼特色、拼功能，我們要延長產業鏈，把第二產業和第三產業的增值部分更多地留給農業生產者；要提高農產品質量，讓消費者愿意為高品質的產品買單。同時還要拓展農業內涵，比如挖掘油菜的觀賞功能，使得農業從單純提供物質產品向具備更多功能轉變。
第二個方向是提高農業可持續發展能力。這里面最關鍵的問題是種植業里已經存在的邊際產能怎么退出的問題。例如，2016年中國輪作休耕面積為616萬畝，2017年擴大到1200萬畝；2017年中央一號文件提出南方的生豬養殖要減量，要引導這一部分產能向北方轉移；內陸、江河湖泊的水產養殖也要降低密度，2015年中國近海捕撈量是1300萬噸，按照農業部的規劃，到2020年，要降到1000萬噸。
第三個方向是培育農業農村發展新動能。以前我們支持農業農村發展有很多政策工具，但是現在都不能用了，我們需要培育新的動能。這個新動力、新動能如何培育？我認為可以從人、地、錢三個角度入手。首先，要加強對農民的培訓，正確引導外出務工人員返鄉創業。其次，要積極探索農地改革，為農村三產融合發展提供用地保障，為農村休閑旅游養老產業發展提供用地保障，提高宅基地空心屋的利用率。再次，在財政收入下降的背景下，財政支農資金增量不會太多，因此我們要用好存量，完善信貸擔保機制和兩權抵押貸款機制。
作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部部長，研究員
中國鄉村發現網轉自:《區域經濟評論》2017年第6期(有節選)
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