我們現(xiàn)在談農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不能僅從當(dāng)前的、短期的視角來(lái)看待，而應(yīng)放到改革開放以來(lái)的歷史周期里來(lái)認(rèn)識(shí)。改革開放以來(lái)，中國(guó)出現(xiàn)過(guò)多次類似目前的這種困境，我們以糧食為例來(lái)追溯一下，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)重要規(guī)律，38年間糧食共出現(xiàn)過(guò)三次波動(dòng)，分別是1985—1986年、1991—1992年和1999—2003年，這三次波動(dòng)期間國(guó)家也都明確提出要推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不能劃等號(hào)，因?yàn)槲覀冞@次要解決的問(wèn)題以及解決問(wèn)題的手段和途徑都比前幾次復(fù)雜。我們這次要重點(diǎn)解決三個(gè)問(wèn)題。
第一個(gè)問(wèn)題是成本倒掛。這個(gè)問(wèn)題在前三次波動(dòng)中并不存在，前三次波動(dòng)期間，中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品主要存在價(jià)格和成本偏低的問(wèn)題，因此那時(shí)候解決農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題所采取的手段也不能適用于目前的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。近年來(lái)，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易一直存在逆差，2011年以來(lái)三大作物連續(xù)出現(xiàn)凈進(jìn)口，特別是玉米產(chǎn)量、庫(kù)存量、進(jìn)口量三量齊增，背后的原因就是價(jià)格倒掛，那么我們就要反問(wèn)價(jià)格倒掛背后的原因是什么？因?yàn)閮r(jià)格變動(dòng)受很多因素影響，如國(guó)內(nèi)政策性托市、國(guó)際石油市場(chǎng)波動(dòng)等，這些短期因素或中期因素的變動(dòng)都會(huì)造成價(jià)格倒掛。如果我們拋開短期因素的影響，價(jià)格變動(dòng)背后最根本的力量就是成本變動(dòng)，因此價(jià)格倒掛最根本的原因就是成本倒掛。我們看一下爭(zhēng)論比較多的價(jià)格問(wèn)題，棉花實(shí)行價(jià)格補(bǔ)貼政策和玉米實(shí)行市場(chǎng)化收購(gòu)政策以后，大家感到比較自信，認(rèn)為我們實(shí)行的市場(chǎng)定價(jià)政策使得價(jià)格有所下降，具備更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。但是，我認(rèn)為這只是看到了問(wèn)題的表面，因?yàn)槟壳懊藁ê陀衩椎氖袌?chǎng)價(jià)格與產(chǎn)量之間并不完全匹配。按照當(dāng)前的市場(chǎng)價(jià)格能有這樣的產(chǎn)量，是因?yàn)橛幸环N手段在起作用，即生產(chǎn)者補(bǔ)貼，而這種生產(chǎn)者補(bǔ)貼是跟當(dāng)期生產(chǎn)行為掛鉤的，也就是說(shuō)它是要受到約束的且是不可持續(xù)的。因此，我們對(duì)市場(chǎng)定價(jià)以后的價(jià)格與產(chǎn)量之間的匹配關(guān)系要有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)，即雖然價(jià)格下降了，但并不等于中國(guó)的棉花和玉米的競(jìng)爭(zhēng)力就提高了，這完全是兩個(gè)概念。為什么這樣說(shuō)呢？因?yàn)槊藁ê陀衩椎某杀静]有降下來(lái)。我們?cè)倏匆幌轮袊?guó)和美國(guó)土地密集型農(nóng)產(chǎn)品成本的比較，基本上中國(guó)這些農(nóng)產(chǎn)品的成本都超過(guò)了美國(guó)。這個(gè)時(shí)間點(diǎn)出現(xiàn)在哪一年呢？也就是說(shuō)成本倒掛的拐點(diǎn)年份出現(xiàn)在哪一年呢？我們看看這些品種，早的有玉米，十幾年前其成本就已經(jīng)超過(guò)了美國(guó)，還有棉花、稻谷、小麥的成本也在近幾年超過(guò)了美國(guó)，那么，這些農(nóng)產(chǎn)品的成本超過(guò)美國(guó)的幅度到底有多大呢？我們以2015年為例，中國(guó)稻谷的單位產(chǎn)品成本比美國(guó)高48%，玉米比美國(guó)高120%，大豆比美國(guó)高110%，這主要是因?yàn)橹袊?guó)的土地成本和人工成本比較高，其深層原因是中國(guó)人多地少的自然稟賦隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定水平以后，得到充分暴露。
第二個(gè)問(wèn)題是環(huán)境超載。這在以前的波動(dòng)中就存在，但是重視不夠，因?yàn)樵谖覀円酝恼J(rèn)識(shí)中，制定農(nóng)業(yè)政策首先要解決人吃飽肚子的問(wèn)題，而對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的重視程度較低。但是，在這次農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，我們把環(huán)境問(wèn)題放在更加突出的位置。當(dāng)前工業(yè)領(lǐng)域要去產(chǎn)能，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域還未涉及去產(chǎn)能的問(wèn)題，但是我們要清醒地認(rèn)識(shí)到，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中有相當(dāng)一部分產(chǎn)能是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換來(lái)的，它們是不健康、不可持續(xù)的產(chǎn)能，因此這一部分產(chǎn)能是應(yīng)該退出的。例如，占用濕地造田種植糧食、造池養(yǎng)魚、開墾陡坡耕地和易沙化土地等，這些可能都會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，是應(yīng)該退出的。
第三個(gè)問(wèn)題是動(dòng)能衰減。在前三次農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，包括2004—2013年農(nóng)業(yè)黃金十年期間構(gòu)建起來(lái)的農(nóng)業(yè)政策體系在內(nèi)的一系列推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所用的手段和政策工具已經(jīng)不能適用于當(dāng)前的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，有很多政策需要調(diào)整。目前我們要用改革的辦法解決農(nóng)業(yè)領(lǐng)域存在的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生態(tài)環(huán)境、動(dòng)能等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，這也是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最核心的內(nèi)容。前一個(gè)時(shí)期，中國(guó)糧食和農(nóng)業(yè)收入均實(shí)現(xiàn)十二連增，其中一個(gè)重要原因是中國(guó)分享了加入WTO時(shí)的紅利，GDP高速增長(zhǎng)，財(cái)政收入也高速增長(zhǎng)，每年中央財(cái)政和地方財(cái)政用于支持“三農(nóng)”的資金也不斷增加。但是，現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度有所下降，用于支持“三農(nóng)”的資金也有所減少。
前面梳理過(guò)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革面臨的問(wèn)題，我還想借此機(jī)會(huì)提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推進(jìn)的三個(gè)方向：
第一個(gè)方向是提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。圍繞這個(gè)方向我們可以從兩個(gè)方面入手，一方面是拼成本、拼價(jià)格，政府托市收購(gòu)價(jià)格使得農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)價(jià)格水平高于國(guó)際價(jià)格，推進(jìn)深化改革以后，國(guó)內(nèi)價(jià)格有所下降，對(duì)阻擋農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口也有一定效果。但目前我們實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)的棉花、大豆和玉米還要以當(dāng)季掛鉤的生產(chǎn)者補(bǔ)貼來(lái)支撐產(chǎn)量不下降，因此要通過(guò)逐步擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模來(lái)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，降低單位產(chǎn)品的人工成本。另外，中國(guó)的農(nóng)業(yè)支持政策體系是有問(wèn)題的，從OECT最近發(fā)布的報(bào)告來(lái)看，這些年來(lái)中國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)支持的水平，也就是生產(chǎn)者補(bǔ)貼等值已經(jīng)比較高了。在這個(gè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼等值里，市場(chǎng)價(jià)格占的比重太高，而一般公共服務(wù)占的比重太低。與我們不同的是，美國(guó)和歐盟正在調(diào)整他們的農(nóng)業(yè)支持體系，也就是降低農(nóng)業(yè)市場(chǎng)價(jià)格支持，增加一般公共服務(wù)支持，這些都能夠顯著降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者承擔(dān)的直接費(fèi)用，這相當(dāng)于降低了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的成本。然而，我們?nèi)硕嗟厣俚馁Y源稟賦改變不了，這也決定了我們拼成本、拼價(jià)格的潛力是有限的。另一方面是拼特色、拼功能，我們要延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，把第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的增值部分更多地留給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者；要提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，讓消費(fèi)者愿意為高品質(zhì)的產(chǎn)品買單。同時(shí)還要拓展農(nóng)業(yè)內(nèi)涵，比如挖掘油菜的觀賞功能，使得農(nóng)業(yè)從單純提供物質(zhì)產(chǎn)品向具備更多功能轉(zhuǎn)變。
第二個(gè)方向是提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。這里面最關(guān)鍵的問(wèn)題是種植業(yè)里已經(jīng)存在的邊際產(chǎn)能怎么退出的問(wèn)題。例如，2016年中國(guó)輪作休耕面積為616萬(wàn)畝，2017年擴(kuò)大到1200萬(wàn)畝；2017年中央一號(hào)文件提出南方的生豬養(yǎng)殖要減量，要引導(dǎo)這一部分產(chǎn)能向北方轉(zhuǎn)移；內(nèi)陸、江河湖泊的水產(chǎn)養(yǎng)殖也要降低密度，2015年中國(guó)近海捕撈量是1300萬(wàn)噸，按照農(nóng)業(yè)部的規(guī)劃，到2020年，要降到1000萬(wàn)噸。
第三個(gè)方向是培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能。以前我們支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展有很多政策工具，但是現(xiàn)在都不能用了，我們需要培育新的動(dòng)能。這個(gè)新動(dòng)力、新動(dòng)能如何培育？我認(rèn)為可以從人、地、錢三個(gè)角度入手。首先，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)，正確引導(dǎo)外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。其次，要積極探索農(nóng)地改革，為農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展提供用地保障，為農(nóng)村休閑旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地保障，提高宅基地空心屋的利用率。再次，在財(cái)政收入下降的背景下，財(cái)政支農(nóng)資金增量不會(huì)太多，因此我們要用好存量，完善信貸擔(dān)保機(jī)制和兩權(quán)抵押貸款機(jī)制。
作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)，研究員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2017年第6期(有節(jié)選)
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