從2004年開始，中央每年都要發一個聚焦“三農”問題的一號文件。2017年的中央一號文件主題就是深入推進農業供給側結構性改革，加快培育農業農村發展新動能。2018年中央一號文件提出實施鄉村振興戰略的意見，明確指出要以深入推進農業供給側結構性改革作為主線。
中央為什么要提出深入推進農業供給側結構性改革？什么是農業供給側結構性改革？怎樣推進農業供給側結構性改革？我想圍繞這三個問題，結合我調研的一些體會，談一點看法，供大家參考。
為什么要推進農業供給側結構性改革？
中央把推進農業供給側結構性改革作為當前和今后一個時期做好“三農”工作的主線，這是中共中央、國務院審時度勢，根據“三農”形勢的變化，特別是農業主要矛盾的轉化，作出的一個科學判斷和重要決策。
很長一段時間，我國農業的主要矛盾是農產品供給總量不足，農產品短缺，農業戰線上最主要的任務是增加產量。改革開放以來，我們都圍繞著這個任務奮力拼搏。經過多年的不懈努力，現在我國的農業綜合生產能力已邁上了一個新臺階。糧食產量已經穩定在1.2萬億斤的高水平上，很多重要農產品，像肉、蛋、菜、果、魚等產量都是全世界第一，中國人吃得飽的問題基本上解決了。
從數據上看，1978年我們的糧食產量是3億噸，現在是6億噸。1978年時，中國人均糧食占有量是623斤，現在人均糧食占有量是889斤。最重要的指標是恩格爾系數，城市人口的恩格爾系數1978年是57.5%，2017年下降到28.6%。農村人口的恩格爾系數1978年是67.7%，2017年下降到31.2%，下降了一半多。現在我們面臨的是吃得好不好的問題、吃得有沒有營養的問題、吃得有沒有質量的問題。
這樣，我國農業的發展就進入了一個新階段。新形勢下，農業的主要矛盾已經從總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性的供過于求和供給不足并存。過去是總量矛盾，現在是結構性矛盾。推進農業供給側結構性改革，提高農業綜合效益，是當前和今后一個時期我國農業政策改革和完善的主要方面。
那么，在主要矛盾轉變以后，農業農村發展面臨哪些新情況、新問題、新挑戰呢？主要從以下四個方面來看。
第一，農產品有效供給的結構性矛盾突出。一方面，一些農產品出現階段性的供大于求。比如，這幾年的稻谷和前幾年的玉米，產量和庫存量遠大于消費量，大量的稻谷、玉米全都堆在庫里，不僅容易造成陳化和霉變，特別是增加了財政的負擔。還有不少農產品滯銷積壓，面臨著生產出來能不能賣得出去、能不能賣一個好價錢的問題。
另一方面，有些農產品結構性短缺。比如，從90年代中期開始，國內大豆供不應求，開始從美國、拉美國家進口大豆，到去年我國進口大豆9553萬噸，占國內消費量的87%。又比如做方便面、面包一定要用的強筋小麥，國內生產不足，需要大量進口。
食品安全問題也是結構性矛盾的體現，最著名的案例就是河北三鹿集團的三聚氰氨案，還有水產品的綠孔雀石、鴨蛋的蘇丹紅、地溝油、養豬用瘦肉精、畜牧業濫用抗生素等問題，都影響到食品安全。人們對綠色食品、無公害食品、有機食品的需求還遠遠得不到滿足，迫切需要農業轉型升級。
第二，農業資源環境的承載力不堪重負。過去，我們的農業是主打產量，為了把產量搞上去，使資源環境付出了相當大的代價。最典型的就是化肥和農藥使用量過多。中國現在平均每畝地化肥使用量是20多公斤，是世界平均水平的3倍，而且使用效率不高，農業排放的COD超過了工業和城鎮，造成土壤有機質下降和水環境污染等問題。大量使用的農膜是不可降解的，容易造成耕地的板結，將來子孫后代種地就是很大的麻煩。東北有些地方過度墾荒，黑土層平均厚度由80-100厘米減少到20-30厘米，使非常寶貴的農業資源失不再來。青海省瑪多縣原來人均收入全國最高，后來因為過度放牧淪為貧困縣。如果我們不能很好地處理和自然環境的關系，終究會受到大自然對我們的懲罰。
第三，我國農業的競爭力面臨新的挑戰。我國的農戶具有小規模、半自給、兼業化的特點，過去農產品生產還有低成本的優勢，但是從200１年加入世貿組織以來，我國農產品價格逐年提高。2005-2015年，我國3種糧食的生產成本年均上升9.9%，其中人工成本和土地成本上升最快，分別達到18%和13%。我國大豆、玉米、小麥、棉花的畝生產成本分別比美國高38%-220%，再加上我國每畝地的用工量多，單產水平又比美國低，單位農產品的成本較美國更高，導致在國際市場上我們競爭力下降。2004年以來，我國從農產品凈出口國轉為凈進口國，去年農產品貿易逆差達到503億美元。所以說要做到中國人的飯碗任何時候都牢牢端在自己手上，是一個非常大的挑戰。
第四，農民收入增長速度放緩。由于總的供求形勢決定農產品價格處于下行周期，又由于近年外出農民工的凈增數量和工資水平增速出現“雙降”趨勢，導致近年來全國農民收入的增速比此前5年下降了3.3個百分點，迫切需要為農民就業增收開辟新空間。
總之，進入新階段后，我國農業的主要矛盾、外部環境、內在動因都發生了深刻的變化。特別是要注意到，當總量不足的矛盾基本解決以后，農業就從賣方市場變成買方市場了，這個階段出現的問題就主要是供給側的問題了。過去是賣方市場，“蘿卜快了不洗泥”，只要能生產出來都能賣出去；現在是買方市場，農民不愁東西生產不出來，而是愁賣不出去。這個時候，就要把我們工作的主要精力放在供給側，通過深化供給側結構性改革，優化供給結構，提高供給質量，這才是解決當前農業主要矛盾的根本途徑。
什么是農業供給側結構性改革？
我下鄉調研的時候問基層干部，什么是農業供給側結構性改革？回答五花八門，有人簡單地把農業供給側結構性改革等同于農業結構調整，也有人張冠李戴地用“三去一降一補”套農業的供給側結構性改革，這是不對的。比如說去杠桿，農業的金融服務還很不夠，很難說是去杠桿，而是要加強金融服務。
說到底，我們要從面臨的問題來理解什么是農業的供給側結構性改革。重要的是，不僅要看到新階段的主要矛盾是結構性矛盾，更要看到解決結構性矛盾，背后的體制機制問題也要一并解決，體制機制問題不解決，農業的供給質量是很難提高的。所以，正確理解農業供給側結構性改革，就應該包括三件事：優化供給結構、轉變發展方式、培育發展新動能，概括起來就是“調結構、轉方式、促改革”。
一、調結構。這包括兩方面，一是優化農業的產品結構和生產結構。大家要看到，新一輪的農業結構調整與以往有所不同，不能僅僅停留在多種點什么、少種點什么的層面上，也不是一時的調整或某個地區的調整，而是要更好地對接國內外市場需求，更充分地發揮不同地區的比較優勢，以打造“三區”即糧食生產功能區、重要農產品生產保護區和特色農產品優勢區為基本框架，在全國范圍內形成長期管用的農業生產力布局。比如中國的玉米生產帶應該怎樣布局，不同的經濟作物應怎樣向優勢產區集中，又比如中國生豬生產的布局，如何從南方人口稠密地區和水網地區轉移到環境容量大的地方去，比如東北這幾年生豬生產勢頭很猛，過去是“南肉北運”，將來可能要“北肉南運”了。
二是優化農村產業結構，就是要促進農村一二三產業融合發展。以一產為基礎，接二連三，把農業產業鏈條拉長，增加農業的附加值，形成完整的產業鏈。這里最主要的就是農產品加工業。我國農產品加工業增加值與農業增加值之比已從上世紀90年代中期的0.8：1提高到現在的2.2：1，但與發達國家的3：1至4：1相比還有不少差距，特別是在品質和質量方面還有很大的提升空間。所以，我國進行農產品精深加工的潛力很大。
還要高度重視電商、鄉村旅游業等新業態的發展。今天中午，我和幾位朋友聊到電商向農業的滲透，對傳統農業改造提升的影響非常大。還有鄉村旅游，這也屬于開拓農業多功能，農業不僅有產品供給功能，還有休閑養生功能。這幾年，鄉村旅游業的發展勢頭非常迅猛，所以深挖農業的潛力，增值空間很大。
二、轉方式。就是轉變農業的生產方式和經營方式。在轉變農業生產方式方面，要強調“綠色、標準、品牌、科技”4個關鍵詞。推進綠色發展，是農業可持續發展的根基，首當其沖的就是按農業部的部署推進化肥農藥的零增長，還有實施休耕輪作、黑土地保護、退耕還林還草還湖、地下水漏斗區的治理、土壤污染的治理、秸稈的綜合利用、禽畜糞便無害化處理等，促進寶貴的農業資源永續利用。
推進標準化，就是要形成良好的農業生產規范和技術規程，這是提高農產品質量和食品安全的重要基礎。比如說科學養豬，沒有技術規范行嗎？還有蔬菜，越是大棚蔬菜越容易產生病蟲害，什么時間可以灑農藥，什么時間不能灑農藥，這都有講究，這叫標準化。
推進品牌化，就是要強化供給側的市場意識，以品牌打開市場，以品牌提高效益。農業的品牌化太重要了，有沒有品牌，價格區別很大。當然品牌得是真的，貨得是真貨。
強化科技支撐，這不僅是推動農業轉型升級的第一生產力，也是促進農業節本增效的最有效的手段。農業的技術體系也要轉變，我把它歸納為三個方面：從過去追求數量增長向追求質量增長轉變；從過去圍繞糧食作物生產向圍繞整個大農業轉變；從過去只關心種養環節向全產業鏈轉變。農業科技創新上去了，農業才有競爭力，這是一個大有前途、大有用武之地的領域。
在轉變農業經營方式方面，關鍵是要培育新型農業經營主體，光靠自給自足的小農戶，永遠實現不了農業現代化。伴隨著農村勞動力的轉移，農業的經營體制要創新，要在家庭承包經營的基礎上培育“3+1”體系，“3”就是家庭農場、農民合作社、產業化龍頭企業，“1”就是全產業鏈的農業服務體系。有了“3+1”的經營體系，中國農業才有可能現代化。
三、促改革。這里的內容很多，比如農產品價格形成機制的改革、集體產權制度的改革、承包地的三權分置改革、集體經營性用地制度改革、農村金融改革、支持下鄉返鄉人員創業就業等。改革的核心是什么？核心是把農村的生產要素激活，把沉睡的資源喚醒，讓它們動起來、流起來、重新組合起來，這樣農業農村的發展就有新動能了。
怎樣推進農業的供給側結構性改革？
實際上，農業供給側結構性改革早在幾年前就已經起步了，各地都進行了大量的探索和實踐，積累了豐富的經驗，有很多創新點和亮點，我們要很好地總結起來、推廣開來、深入下去。
全國的農業結構調整深入展開。從東北地區積極發展綠色有機農業，到西南地區大力發展山地特色農業；從西北地區大力發展旱作農業，到東南地區推動農業上檔次上水平發展，我感到這一輪農業結構調整范圍之廣、力度之大、內容之深刻，是改革開放以來少見的。人們的觀念也開始轉變，比如市場的觀念、工業化的理念、體制機制創新的意識等，都成為結構調整中的新動力。不同地區農業的比較優勢又進一步彰顯，農業的資源配置效率進一步提高。
農村一二三產業融合發展取得新進展。農產品加工水平明顯提升，全行業的主營業務收入達到22萬億元。農村電商以每年兩位數的速度增長，2017年全國農產品網絡銷售額1.2萬億，比上年增長39.1%；鄉村旅游，2017年接待游客28億人次，營業收入7400億元，都有效地帶動了農村就業和農民增收。
農業的生產方式和經營方式深刻變化。到2017年，我國已經提前三年實現了化肥農藥使用量零增長的目標，農作物的綜合機械化率超過了66%，農業科技進步貢獻率達到57.5%，農業的勞動生產率明顯提高。全國農產品的注冊商標240萬件，農業部登記認證的“三品一標”（無公害產品、綠色食品和有機農產品和地理標識產品）超過12萬個。新型經營主體發展很快。全國承包地的流轉率達到36%，新型農業經營主體超過300萬個，其中，家庭農產40多萬家，種植業家庭農場平均經營規模170畝；農民合作社187萬家，入社農戶1.1億戶；龍頭企業12.9萬家，帶動了1.2億農民，表明農業的經營方式上了一個新臺階。總體上看，我國農業供給側的質量明顯提升，區域化布局、規模化經營、標準化生產、社會化服務、品牌化營銷的現代農業格局已經顯現。
下面再重點講幾項事關重大的改革問題。
一、重要農產品價格形成機制和收儲制度改革。大家知道，國家從2004年開始對稻谷、小麥實行最低收購價，從2007年開始先后對玉米、大豆、油菜籽、棉花和食糖實行臨時收儲政策，目的是為了保護農民的生產積極性。政策性收儲在實踐中發揮了重要作用，但也暴露出一些預想不到的問題。主要是，為了應對農產品成本的加速上升，國家連續幾年不斷上調收購價，使政策性收儲價格水平不僅高過了市場價，而且高過了配額內進口完稅價，結果陷入了進退兩難的境地。一方面，由于國內外價格倒掛、產銷價格倒掛、原料與加工品價格倒掛，導致在國內產量增加的同時，進口壓力陡然加大，庫存積壓嚴重，財政不堪重負，市場收購主體和加工企業都沒有了入市的積極性。另一方面，如果不提高收儲價格，又不能保護和調動農民生產的積極性。顯然，這些問題只能通過改革來解決。
改革的基本思路就是“市場定價、價補分離”，即一方面把附加在價格上的保收入功能剝離出來，充分發揮價格調節市場供求的作用；另一方面通過價外補貼的方式應對農產品生產成本的上升，保證農民的合理收益。改革的基本方略是“分品種施策、漸進式推進”。國家2014年啟動了新疆棉花、東北大豆目標價格改革；2015年取消了油菜籽的收儲政策；2016年啟動了東北玉米的價格和收儲制度改革；2017年首次下調了稻谷、小麥最低收儲價；今年正式推出了稻谷最低收購價政策改革。這些改革都不同程度地收到實效，特別是新疆棉花目標價格改革、東北玉米價格和收儲制度改革的效果超出預期，實現了市場定價和多渠道收購，減輕了進口壓力，改善了庫存積壓狀況，搞活了整個產業鏈，帶動了農業結構調整，同時也基本保障了農民的收益。更重要的是，改革為最終建立適合我國國情的農產品市場調控體系奠定了堅實的基礎。
二、農村集體產權制度改革。農村集體經濟長期存在著產權界定不清、所有者主體缺位、少數干部說了算、農民的權益體現不夠等問題。深化農村集體產權制度改革，就是要探索市場經濟條件下農村集體經濟更有效的實現形式。按照黨的十八屆三中全會的要求，國家在29個省（區、市）的一些縣市組織開展了這項改革試點。
改革的主要內容是對集體經濟進行股份合作制改造，賦予農民集體資產股份權能。主要做法是，通過清產核資、界定成員權、設置股權，把集體經營性資產按人頭量化到個人，過去的集體資產是“人人有份、人人無份”，現在是真正的按份共有了。改革還實現了確權賦能，賦予了農民占有、收益、繼承的權利，并積極探索賦予農民抵押、擔保、有償退出的權利，還成立了社員（股東）代表大會，組建了股份合作社或經濟合作社，進行了法人登記。
我到這些試點地區去看，改革確實取得了明顯的成效，不僅摸清了家底，重新賦予了農民財產權利和民主權利，增加了農民財產性收入，而且建立了決策和分配的激勵機制、約束機制，農民對集體經濟更關心了，要素可以流動了，多數地方的集體經濟在改革后得到了發展壯大。
集體產權制度改革還有兩個問題要特別注意。一是農村集體經濟組織帶有鮮明的社區性和合作性，股份通常只能在組織成員之間流轉，這與企業的股份制改革是很不相同的。因此，改制后的集體經濟要實現與市場的有效對接，還要進行新的組織創新和制度創新。二是不同地區集體經濟實力差異很大，直接影響到改革后分紅的兌現和實際效果。因此，推進這項改革要統籌謀劃、突出重點，確保改革取得實效。
三、農村宅基地改革。以往農村宅基地領域存在的問題相當突出，主要是：管理缺失，超標準占地、超面積建房、“一戶多宅”現象普遍存在；土地利用粗放，一方面大量擠占耕地，另一方面村莊空心化現象嚴重；保障難度大，一些建設用地緊張的地方已經到了無宅基地可批的程度，以及農戶的宅基地用益物權權能不完整，極易引發矛盾。2015年，經全國人大授權，國家在15個省（區、市）的15個縣市開展了改革試點，重點是圍繞“兩完善、兩探索”（完善宅基地權益保障和取得方式、完善宅基地管理制度、探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制）先行先試。
試點地區積極探索，不僅通過調查摸底、登記造冊，摸清宅基地和房屋基本情況，重新界定“戶”的概念和“宅”的標準，該騰退的騰退，特別有意義的是把有償使用貫穿于宅基地取得、置換、轉讓、流轉、退出全過程，增強了集體經濟調節宅基地供求和利益平衡的能力，是一個很大的進步。改革不僅解決了積弊多年的宅基地占有使用不公平問題，還有效地節約和保護了耕地，一般可節地5-8%，若以全國農村居民點占地2.6億畝計，節地5%，就是1300萬畝。
推進農村宅基地改革，要特別注意處理好保障性與財產性的關系。為什么呢？因為農村宅基地本質上是集體經濟組織為其成員提供的住房保障，它的取得只能限于集體經濟組織成員，這種屬性決定了農戶擁有的宅基地使用權和房屋產權是有邊界的，不可能完全資本化和市場化，改革要正確把握好這個方向。
作者系國務院參事、國家發展改革委原副主任
中國鄉村發現網轉自：新華網
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