——基于中部X省綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項目實施過程的分析
【摘要】當前我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革仍面臨著農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模的制約，中部X省綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項目實施過程表明，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項目面臨著基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)產(chǎn)品市場適應(yīng)性不足，農(nóng)村市場體系發(fā)育不健全以及農(nóng)民的生產(chǎn)能力和技術(shù)水平低下等多重發(fā)展困境。因此，農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要圍繞農(nóng)民的需求偏好開展地方政府治理，重塑中央與地方政府之間的資源傳遞通道，圍繞農(nóng)民的公共需求，建構(gòu)政府、農(nóng)民與市場的三方互動機制。同時，重構(gòu)新型的府際合作關(guān)系，夯實農(nóng)民公共物品需求為導(dǎo)向的組織基礎(chǔ)，厘清各級地方政府之間的責任分擔機制，激發(fā)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的內(nèi)在動力。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)民；農(nóng)民需求；農(nóng)業(yè)供給側(cè)；公共物品供給；地方政府治理
一、文獻回顧及問題的提出
2015年12月，中央農(nóng)村工作會議首次提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這個理論和實踐命題，并指出農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的核心旨在通過體制機制的調(diào)整，促使農(nóng)產(chǎn)品供給符合消費者的需求，實現(xiàn)產(chǎn)地與消費地的無縫對接[1]。2017年2月，我國農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實施意見》，明確提出要推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，啟動建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，推進基層農(nóng)技推廣體系改革，集中建設(shè)產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)體系。中國農(nóng)業(yè)的供給側(cè)改革一直是在各級政府主導(dǎo)下進行的，政府也是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的決策者[2]。關(guān)于農(nóng)村供給側(cè)改革中的農(nóng)民需求問題，學(xué)術(shù)界已取得一系列的研究成果。黃祖輝認為，當前農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的供給側(cè)改革主要包括土地制度、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域去產(chǎn)能、農(nóng)業(yè)補貼等方面[3]。近年來，我國基層政府財力受到擠壓而顯現(xiàn)出較嚴重的財政危機，農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革越來越傾向于依靠高層政府自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付，部分學(xué)者側(cè)重探討農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中農(nóng)民需求表達的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)、特點、問題、實現(xiàn)機制等論題[4，5，6，7，8，9]。另一些學(xué)者則關(guān)注農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中農(nóng)民需求得到滿足的制約因素、組織困境和對策等議題[10，11，12，13]。還有一些學(xué)者則從地方政府治理創(chuàng)新和改革的視角來探究農(nóng)村公共物品的有效供給策略與路徑[14，15，16，17]。因此，地方政府應(yīng)當如何協(xié)調(diào)各方的利益訴求以實現(xiàn)利益整合和良性治理是制約農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的關(guān)鍵性因素。
總體而言，學(xué)者從農(nóng)民需求維度指出了當前農(nóng)村供給側(cè)改革的核心影響因素，并據(jù)此提出了諸多有建設(shè)性的政策思路和舉措。但是，對綜合性的農(nóng)業(yè)服務(wù)項目的實證調(diào)查和學(xué)理研究較少，從而難以充分展現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革有效關(guān)照農(nóng)民需求的過程、機制與邏輯。同時，關(guān)于農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中地方政府治理的研究主要集中在地方政府集權(quán)化和分配不公等層面，而對不同層級的地方政府之間的利益訴求、行為方式和治理體制的差異性關(guān)注不夠，還未意識到地方政府的分權(quán)傾向以及與市場和社會組織等力量之間的互動，尤其是較少運用合作治理、協(xié)同治理等理論資源對農(nóng)村公共物品供給諸要素展開深入的實證分析和學(xué)理解釋。本文以中部X省“綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項目”為研究對象，基于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項目實例進行描述和分析，從農(nóng)民需求偏好和地方政府治理兩個維度深入探尋農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的決策過程和運轉(zhuǎn)機制，進而提煉出在農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革過程中農(nóng)民需求偏好與地方政府治理的方向，為農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革提供一種新的研究視角。
二、綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項目的實施背景和框架
中部X省綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項目從2015年開始著手立項，到2018年項目完全竣工，共持續(xù)了兩年多的時間。在該項目立項之前，X省農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨著許多難以破解的瓶頸和難題，這也是大多數(shù)中西部農(nóng)業(yè)省份的共通性困境。其最核心的發(fā)展困境是農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、農(nóng)產(chǎn)品市場適應(yīng)性不足、農(nóng)村市場體系發(fā)育不健全以及農(nóng)民的生產(chǎn)能力和技術(shù)水平低下等多重因素的制約和限制。
在綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項目的框架和內(nèi)容設(shè)計過程中，省級項目規(guī)劃辦經(jīng)過實地調(diào)查和集體決策，制定了一套內(nèi)容詳實的項目實施辦法，并通過允許地方自主申報的形式選擇合適的項目區(qū)具體實施。綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項目共分為四個子項目，即農(nóng)田水利灌溉子項目、改善農(nóng)田生產(chǎn)子項目、市場體系建設(shè)子項目以及項目管理、監(jiān)測和評價子項目。四個子項目并行不悖，相輔相成，共同服務(wù)于項目總目標，以改善項目區(qū)的農(nóng)田水利灌溉設(shè)施為重點，以健全農(nóng)田生產(chǎn)體系和強化農(nóng)村市場體系為支撐，著眼于實現(xiàn)項目區(qū)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民收入的可持續(xù)增加。其中，除了項目管理、監(jiān)測和評價子項目外，其余三個子項目又包括若干個分項目。這三個子項目分別從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民技術(shù)援助和農(nóng)村市場建設(shè)三個方向供給農(nóng)民所需的公共物品，項目管理、監(jiān)測和培訓(xùn)子項目則從提供設(shè)備和培訓(xùn)、建立包括環(huán)境和社會指標的監(jiān)測和評價系統(tǒng)、開發(fā)和加強各級項目辦實施項目的能力、促進社區(qū)有效地參與項目活動等層面為農(nóng)民提供服務(wù)。
綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項目是由X省2016年報請國家批準，利用世界銀行貸款的大型農(nóng)業(yè)綜合性項目“X省綜合農(nóng)業(yè)開發(fā)2期項目”，同年更名為“X省綜合農(nóng)業(yè)項目”。經(jīng)過前期調(diào)研、論證和規(guī)劃，于2016年3月正式實施。當項目實施到2016年10月，由于一些項目縣（市、區(qū)）申請退出，不得不進行初期調(diào)整，導(dǎo)致了項目區(qū)的“八進八出”。2017年3月，項目在實施過程中遇到人民幣升值，農(nóng)田水利子項目和市場建設(shè)子項目均不能適應(yīng)農(nóng)民需求而使項目難以推進等問題，進行了將近1年中期布局和調(diào)整。此后項目實施進度快速推進，到2018年7月順利竣工。項目的整個實施過程保持了一定的連續(xù)性，但在其間又出現(xiàn)若干發(fā)展節(jié)點和拐點，使得項目進展出現(xiàn)暫時滯緩繼而又快速推進，尤其以項目的中期調(diào)整表現(xiàn)得最為明顯。
三、綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項目的過程分析：以中期調(diào)整為中心
在X省綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項目的實施過程中，項目的中期調(diào)整是一個關(guān)鍵節(jié)點，也是一個對農(nóng)村公共物品供給績效影響甚大的轉(zhuǎn)捩點。筆者試圖以項目初期調(diào)整時項目區(qū)的進退和中期調(diào)整時農(nóng)田水利子項目的重心轉(zhuǎn)移、市場建設(shè)子項目的內(nèi)容轉(zhuǎn)變?nèi)検录榉治鲚d體，描述與分析農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中農(nóng)民需求偏好和地方政府治理的現(xiàn)實境況、運行機理與基本特點。
（一）項目區(qū)“八進八出”：府際關(guān)系的調(diào)適
從2016年3月啟動實施的綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項目，在縣級政府自愿申報和省級項目辦審核甄選的基礎(chǔ)上，項目區(qū)覆蓋了4個設(shè)區(qū)市的21個縣。然而，項目實施到2017年，部分項目縣受制于領(lǐng)導(dǎo)班子頻繁換選和項目資金遲遲未能到位，使得本項目區(qū)域內(nèi)項目進度緩慢，制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的問題在開展項目之后也長久得不到解決，農(nóng)民實難獲取項目申報之時所承諾的諸多好處和回報，也都慢慢表現(xiàn)得消極懈怠。項目進度滯后的部分縣級項目辦考慮到整個縣的全盤發(fā)展利益和農(nóng)民需求受挫的現(xiàn)實，不愿再受項目之累“勞民傷財”，決定從本縣的實際利益和需求出發(fā)，與省級項目辦溝通請求退出項目。總共有8個項目縣、區(qū)提出退出項目的申請。突發(fā)的申請退出是擺在省級項目規(guī)劃辦面前一個十分嚴峻的難題，如何應(yīng)對是考驗政府治理能力和水平的有效指標。
省項目團隊針對這一情況，采取了一系列措施。省項目辦通過召開申請退出縣（市、區(qū)）項目辦負責人座談會，對這些縣（市、區(qū)）為何申請退出項目的原因做了深入的調(diào)查分析。針對能力不足或者進度嚴重滯后的項目區(qū)，省項目辦允許其退出或者調(diào)整項目。隨后，省項目辦又針對其他有意愿加入的縣（市、區(qū)）召開溝通宣傳會議，并對參會的各縣（市、區(qū)）的代表講明整個項目的安排。對導(dǎo)致先前項目縣（市、區(qū)）退出的配套資金難以到位的問題，省項目辦作出了解釋與說明，聲明世行貸款的操作手冊、國內(nèi)配套資金審批撥付和項目實施方案等前期準備工作已經(jīng)全部就緒，資金撥付延誤等問題將得到解決，并對項目的實施框架、內(nèi)容設(shè)計、投資方向、工作進展、進入程序、預(yù)期成效、注意事項等進行了充分、細致的溝通與講解。同時，針對地方政府項目辦工作人員能力不足的問題，世行和省項目辦結(jié)合項目管理、采購、財務(wù)、安全保障政策、受益人參與、監(jiān)測評價等方面舉辦了業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，較大地提升了項目團隊的知識水平、管理能力和執(zhí)行能力。經(jīng)過一段時間的重新申報和審核，最終省項目辦將其他有加入意愿的8個市縣納入到項目中來，如此就彌補了項目區(qū)不足的問題。其調(diào)整結(jié)果是，總共8個縣（市、區(qū)）退出，8個縣（市、區(qū)）申請進入，因此這次項目區(qū)的調(diào)整被稱之為“八進八出”。根據(jù)先前總體實施計劃，省項目辦針對這些新加入的項目縣（市、區(qū)），重新制定了項目投資和工作規(guī)劃。
省項目辦團隊利用近一年的時間，完成了項目區(qū)的調(diào)整、項目投資方向的調(diào)整等一系列變革。項目區(qū)的退出與重新進入盡管在一定程度上影響了項目的總體進度，然而由于項目區(qū)的進退過程是借助于上下互動、多方溝通等機制進行協(xié)商和決策的結(jié)果，項目區(qū)調(diào)整工作結(jié)束后，項目實施進度比預(yù)期更快，而且受到各級項目實施主體的強力支持和持久關(guān)注，有效地推動了項目總體目標的完成，也保證了項目的有效實施。
（二）農(nóng)田水利到果園水利：農(nóng)民需求的表達
項目設(shè)計之初，為了響應(yīng)當時國家和X省大力倡導(dǎo)改善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的號召，在設(shè)計農(nóng)田水利子項目時將該子項目概念化地框定在標準型灌溉區(qū)的農(nóng)田水利之上，因而GZ市的果園水利并未作為農(nóng)田水利子項目的內(nèi)容來開展。GZ市各個項目縣在進行申報時為了成功申報的考慮，不得不接受已經(jīng)規(guī)劃好的項目計劃。譬如，盡管GZ市山區(qū)地形居多，其境內(nèi)的水利設(shè)施主要是在山上為種植臍橙服務(wù)，12個項目縣申報的項目內(nèi)容依然從農(nóng)田水利著手，修建排灌區(qū)。
因此，項目框架所設(shè)計的在GZ市推行標準型灌溉區(qū)的理想方案根本不適應(yīng)當?shù)氐陌l(fā)展實際和現(xiàn)實需求，項目無法解決農(nóng)民最迫切需要的果園水利問題，農(nóng)民的積極性受到很大的挫傷，對推進農(nóng)田水利建設(shè)積極性不高。縣項目辦在項目受到農(nóng)民抵觸時也持消極無為的態(tài)度，項目一度無法推進而停滯。可見，項目的內(nèi)容設(shè)計與當?shù)剞r(nóng)民的實際需求之間出現(xiàn)了較大的錯位。
當農(nóng)民對公共物品的需求偏好得不到滿足時，各級項目辦“投其所好”地按需供給是十分必要且關(guān)鍵的，直接影響著農(nóng)村公共物品的供給成效和各級項目辦的工作績效。省項目辦在2017年開展的實地調(diào)研中，通過組織各縣項目辦和農(nóng)民代表召開座談會，反復(fù)調(diào)查研究，充分了解到GZ市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱是臍橙產(chǎn)業(yè)，果園水利才是農(nóng)民所迫切需要的。于是，根據(jù)農(nóng)民的實際需要，省項目辦向世界銀行提出改變原有的農(nóng)田水利項目，轉(zhuǎn)而在GZ市實施果園水利項目的建議和請求。世界銀行在聽取了X省的相關(guān)報告后，派遣專家到GZ市通過實地調(diào)查和市場調(diào)查進行效益評估，于2017年1月測算臍橙完善灌溉設(shè)施后的效益分析，內(nèi)部報酬率（IRR）由沒有灌溉的14%提高到34%。因此，世界銀行同意在GZ市大力推行果園水利，省項目辦重新擬定果園水利的實施計劃，將果園水利灌溉區(qū)從0個增加到668個。果園水利實施之后，從項目區(qū)政府到農(nóng)民的發(fā)展積極性都大大提高，農(nóng)民利用世界銀行的貸款和中央、地方政府的配套資金，全力支持和參與果園水利建設(shè)。
雖然農(nóng)民有決心使用來自世行的貸款和地方政府的配套資金發(fā)展果園水利，但是具體如何籌建又遇到了技術(shù)上的瓶頸，農(nóng)民缺乏果園水利建設(shè)、使用和維護等方面的技術(shù)知識，因此對供給何種農(nóng)村公共物品又產(chǎn)生新的需求。但是先前世界銀行資助的用于農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)的50萬贈款到此時已經(jīng)使用殆盡。為滿足農(nóng)民對果園水利技術(shù)的需求，省項目辦與省財政廳協(xié)商溝通之后，決定由省里獨立資助有關(guān)果園水利的培訓(xùn)活動，由政府農(nóng)田水利資金中出資，分別于2017年3月在GZ市舉辦兩期“世行項目果園水利培訓(xùn)班”，專門邀請水利專家和工程師為農(nóng)民和項目培訓(xùn)者進行了果園水利的專項培訓(xùn)。其后，GZ市項目辦也相繼舉辦了一系列小規(guī)模的培訓(xùn)，如組織市水利局和果業(yè)局技術(shù)人員進行各項目縣的培訓(xùn)。通過水利專家和工程師的講解，農(nóng)民的技術(shù)能力不足的問題也得到了解決。
2017年8月GZ市項目區(qū)實行果園水利之后，項目取得明顯進展，而且對整個項目進度也產(chǎn)生了很大的推動。GZ市實行果園水利子項目之后，取得了巨大的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，果園灌溉保證率由原來的50%~60%提高到95%，臍橙每畝增產(chǎn)636公斤。整個項目在中期調(diào)整后取得重大突破的一個重要推動力就是GZ市果園水利的實施，而對農(nóng)民需求的尊重是貫穿于整個過程的核心要素。
（三）市場建設(shè)子項目的內(nèi)容調(diào)整：政府、農(nóng)民與市場的互動
在實施農(nóng)田水利投資和農(nóng)田改善投資的基礎(chǔ)上，對項目區(qū)縣、鄉(xiāng)農(nóng)副產(chǎn)品交易市場進行改造和升級，扶持和支持小型農(nóng)加工企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶和農(nóng)民營銷小組是市場體系建設(shè)子項目的重要內(nèi)容。原計劃在所有項目區(qū)要建設(shè)36個有形市場，66個農(nóng)民營銷小組，然而在實際運行時已經(jīng)建立起來的有形市場和農(nóng)民營銷小組卻陷入無用武之地的尷尬境地。原來，分散農(nóng)戶和生產(chǎn)大戶出于自身便利和銷售偏好，很少將自己生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品運送到當?shù)剞r(nóng)貿(mào)市場上交易或通過農(nóng)民營銷小組進行交易。省項目辦也坦承該子項目市場模式設(shè)計過于超前，而農(nóng)民對市場化的認識還處于比較低的水平。過于專業(yè)化的有形市場和農(nóng)民營銷小組與實際的市場經(jīng)濟發(fā)展水平不符，沒有考慮到農(nóng)民的市場意識和交易慣習(xí)。
通過實地走訪、召開座談會和入戶調(diào)查，省項目辦了解到農(nóng)民是愿意通過在市場上交易農(nóng)產(chǎn)品來致富的，不過需求的點不在于政府提供完善的市場交易媒介，而在于提高自身農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出規(guī)模、品質(zhì)以及與交易對象的直接對接上。隨后省項目辦以市場化水平和農(nóng)民需求為立足點，對市場建設(shè)子項目進行了大幅調(diào)整，將市場建設(shè)子項目的重心由建立有形市場和營銷小組轉(zhuǎn)向鼓勵生產(chǎn)大戶和小型農(nóng)加工企業(yè)，報請世界銀行同意后施行。項目中期調(diào)整之后，有形市場的建設(shè)個數(shù)從原計劃的36個減少至4個，農(nóng)民營銷小組也從66個銳減至2個。同時，省項目辦將市場建設(shè)子項目的重點放在扶持生產(chǎn)大戶和小企業(yè)上，由原計劃的46個調(diào)整為114個。集中市場建設(shè)子項目的配套資金轉(zhuǎn)為生產(chǎn)大戶和小型加工企業(yè)提供貸款支持和技術(shù)培訓(xùn)，鼓勵這些生產(chǎn)大戶和小型農(nóng)加工企業(yè)通過“公司+基地+農(nóng)戶”或“公司+農(nóng)戶”的組織模式，將生產(chǎn)、加工、銷售有機結(jié)合，實施一體化經(jīng)營。這樣，既保護了農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性和經(jīng)濟利益，又保證了農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)穩(wěn)定的原料供給，許多生產(chǎn)大戶因此而迅速致富，并對周邊農(nóng)戶起到很好的示范帶頭作用。到2017年底，共計扶持了126戶生產(chǎn)大戶，許多農(nóng)戶真正成為這項農(nóng)村公共物品供給行為的直接受益者。這種以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的調(diào)整是項目獲取成功的重要因素。
四、農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中的農(nóng)民需求與地方政府治理
依托各級政府轉(zhuǎn)移支農(nóng)項目實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化供給的方式又可稱為項目化公共物品供給[18]。項目化公共物品供給目前已經(jīng)成為普遍的政府選擇，也是長期農(nóng)村基層財力疲軟的必然結(jié)果。農(nóng)村稅費改革之后，政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中往往把重心放在農(nóng)村，把農(nóng)村公共物品供給負擔由原來的“以農(nóng)民為主”轉(zhuǎn)向以“政府為主”[19]。一方面，項目化公共物品供給由國家財政來支付項目成本，各級地方政府落實各項項目計劃，生產(chǎn)何種公共物品、如何生產(chǎn)、生產(chǎn)多少便受到項目資金授予方和項目具體實施者的雙重監(jiān)管，地方政府的治理能力也成為直接影響農(nóng)村公共物品決策和供給體制的重要因素；另一方面，農(nóng)民作為生產(chǎn)出來的公共物品的接受者，其需求偏好在一定程度上形成對項目進度的制約力量，由此便促成各級地方政府在實施項目時不得不轉(zhuǎn)而以農(nóng)民的實際需要為行動依據(jù)，成為制約農(nóng)村公共物品有效供給的又一要素。前文的實證研究表明，在中央、地方政府乃至國際組織成為農(nóng)村公共物品供給主體時，各級地方政府間通過有效溝通和良性合作形成良好的府際關(guān)系，地方政府間的合作治理為農(nóng)村公共物品的供給決策的科學(xué)性和有效性提供穩(wěn)固的運作基礎(chǔ)。更為重要的是，農(nóng)民能夠參與并影響農(nóng)村公共物品的供給決策過程，地方政府逐漸正視農(nóng)民需求，農(nóng)村公共物品供給從“供給導(dǎo)向型”向“需求導(dǎo)向型”轉(zhuǎn)變得以實現(xiàn)，將農(nóng)民需求納入公共物品供給的制度結(jié)構(gòu)和安排之中，并使之成為制度的關(guān)鍵和靈魂。伴隨著經(jīng)濟快速發(fā)展與行政改革的進程，服務(wù)型政府被再次強調(diào)，其中，農(nóng)村公共物品供給問題越來越突出。農(nóng)村公共物品供給受到來自地方政府治理水平的影響。在農(nóng)村公共物品的供給過程中，地方政府在農(nóng)村公共物品供給中的合作治理和協(xié)同治理可以通過三項機制展現(xiàn)出來，即上下溝通機制、責任分擔機制和利益關(guān)照機制。
（一）建立新型合作的府際關(guān)系
導(dǎo)致公共物品供給失衡的主要原因在于供給主體退出渠道不暢通、意愿表達形式化，因此，提高不同類型公共物品的退出和意愿表達機制有助于改善公共物品供給狀況，提高組織運行的績效。在退出或意愿表達并不必須受到法律、制度、指導(dǎo)政策這些約束的領(lǐng)域，提高效率的方法就是破除這些壁壘。適當給予基層和地方政府一定程度的自由裁量權(quán)，基層和地方政府就能有表達自身意愿的機會。同時，中高層政府借助于一定的組織機制和交流平臺，及時聽取基層政府的意見，尊重其發(fā)展意愿和利益需要，就能實現(xiàn)上下級有效的溝通互動。通過集權(quán)和分權(quán)的巧妙轉(zhuǎn)換和準確拿捏，完善政府之間的上下溝通機制，府際關(guān)系從過去單一的“命令—服從”式轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向互動型、合作治理型，地方政府的治理能力逐漸凸顯出來。如前文所述，各縣（市、區(qū)）具有決定退出和進入項目的自由裁量空間，不必受制于省級項目辦的強制命令，省級項目辦關(guān)照縣（市、區(qū)）的發(fā)展意愿和地方利益準允其自主進退，并且雙方通過上下有效的溝通來轉(zhuǎn)變和調(diào)適自身的行為選擇。在公共物品供給過程中，絕不能僅僅依賴于地方政府，需要將視野擴展到地方政府與其他層級的政府間關(guān)系及其與私人機構(gòu)、志愿部門以及公民個人之間的關(guān)系[20]。在新項目區(qū)的進入過程中，省級項目辦通過召開交流會等方式向有意參與的縣（市、區(qū)）講明原由和利害，鼓勵他們自愿加入，而不是單方運用行政權(quán)威強制執(zhí)行。在經(jīng)過中期調(diào)整之后，項目的總體進度雖然有一點波動，但項目區(qū)內(nèi)生的動力而非外在的強制力極大加快了項目的進度。
（二）構(gòu)建各級地方政府之間的責任分擔機制
明晰各級政府的職權(quán)和責任，為達成高效的農(nóng)村公共物品供給提供機制保障。強化中央、省級政府和經(jīng)濟較發(fā)達的市級政府在農(nóng)村公共物品供給中的責任，并根據(jù)公共物品的受益范圍、數(shù)量與質(zhì)量要求等確定各類公共物品在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊和農(nóng)民之間的分擔機制，是農(nóng)村公共物品有序和高效供給的主要組織和體制保障。在綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項目中，省項目辦的角色定位于宏觀規(guī)劃的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌各方，經(jīng)過科學(xué)考證制定一套完備的項目實施方法，縣項目辦則根據(jù)實施手冊負責落實具體規(guī)劃。當項目規(guī)劃不合地方發(fā)展實際和利益時，責任則歸咎于省項目辦的規(guī)劃，縣級項目辦具體實施變形或消極懈怠也可以追責。GZ市農(nóng)田水利實施進展緩慢很大程度上歸咎于省項目辦的規(guī)劃不當，沒有充分考量當?shù)氐膶嶋H情況。為此，省項目辦在自己的職責范圍內(nèi)扭轉(zhuǎn)GZ市水利子項目實施進展滯后的不利局面，進而能夠迅速做出符合地方利益選擇的調(diào)整，轉(zhuǎn)而在GZ市實施果園水利的計劃，就得益于省項目辦和縣項目辦之間對如何實施項目的責任是分擔而非共擔。
（三）凸顯農(nóng)戶需求的利益表達渠道
當惠農(nóng)資金和項目計劃成為政府部門主導(dǎo)的農(nóng)村公共物品供給服務(wù)時，是否能真正惠及農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民受制于地方政府在資源分配上即利益選擇上的取舍。現(xiàn)行農(nóng)村公共物品供給體制脫胎于人民公社時期，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給基本由國家包辦，依靠政社合一、全社會資源高度壟斷的人民公社制度，國家成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的唯一提供者。無論是農(nóng)村公共產(chǎn)品的界定、項目選擇、資金來源及具體舉措等，均由各級政府依據(jù)社會調(diào)查和主觀判斷來進行。實際上，關(guān)照農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展利益除了要為農(nóng)村地區(qū)發(fā)展積極分配項目資金，也應(yīng)該關(guān)注他們是否具備實施項目的能力。在項目區(qū)的“八進八出”調(diào)整中，部分縣（市、區(qū)）級項目辦出于本縣（市、區(qū)）實施項目的組織力量不足和財政條件薄弱而選擇退出，省項目辦也是從關(guān)照它們的發(fā)展意愿出發(fā)準允退出，且通過良好的溝通協(xié)調(diào)并順利完成項目縣（市、區(qū)）的進退，地方發(fā)展意愿和利益得到很好的關(guān)照。所以關(guān)照地方發(fā)展意愿應(yīng)該做到尊重實際，靈活應(yīng)變，一味地給予并不是地方政府良性治理的體現(xiàn)，應(yīng)依托于各級政府及其政府部門之間完善的利益表達機制和追蹤監(jiān)管機制，真正發(fā)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展意愿所在并協(xié)商決策，使惠農(nóng)項目落到實處。
除了各級地方政府治理能力對農(nóng)村公共物品供給產(chǎn)生極大的制約之外，農(nóng)民需求偏好的滿足程度亦是衡量農(nóng)村公共物品供給的科學(xué)性和有效性的關(guān)鍵因素。在農(nóng)村公共物品的供給過程中，對農(nóng)民需求偏好的尊重，不僅僅是學(xué)者們提出種種舉措所要極力滿足的理想式原則。X省實施的綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項目在向農(nóng)村提供公共物品時，能充分尊重農(nóng)民的需求偏好，成功推進項目。其運轉(zhuǎn)機制在于，破除以往對農(nóng)村公共物品供給難以對接農(nóng)民需求的困境，從過去“自上而下”單向型、供給主導(dǎo)型的公共物品的供給決策體制開始逐漸轉(zhuǎn)向“上下雙向互動”型、需求導(dǎo)向型。
1.夯實農(nóng)民公共物品需求為導(dǎo)向的組織基礎(chǔ)。
地方政府和官員都有行政命令式的工作傳統(tǒng)，自上而下的決策方式在項目實施時使公共物品供給不盡如民意。綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項目在項目實施初期對此設(shè)計了應(yīng)對性的方案，從各級政府職能部門抽調(diào)官員成立專門負責項目實施的領(lǐng)導(dǎo)小組和項目辦。獨立的項目領(lǐng)導(dǎo)小組和項目團隊的組建，可以將公共物品的供給結(jié)果和農(nóng)民的滿意程度與各級項目辦的工作績效掛鉤，迫使各級地方政府不得不依照農(nóng)民需求提供公共物品。GZ市的農(nóng)田水利不合當?shù)貙嶋H需求而無法實施，省項目辦不得不進行新的調(diào)查和設(shè)計，否則項目將無法按預(yù)期計劃順利竣工，為此只能從農(nóng)民需求出發(fā)，從“自上而下”轉(zhuǎn)向“上下互動”實施農(nóng)民需求意愿強的果園水利，并且在農(nóng)民遇到籌建果園水利的技術(shù)瓶頸時，省項目辦也能及時籌資開展有關(guān)果園水利的技術(shù)培訓(xùn)。因此，具有較強的組織獨立性、自主運作能力的項目領(lǐng)導(dǎo)小組和團隊，實現(xiàn)了農(nóng)村公共物品供給的效用和項目團隊工作績效之間的有機對接，迫使地方政府在農(nóng)村公共物品供給過程中關(guān)照農(nóng)民的實際需求。
2.激發(fā)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的內(nèi)在動力。
項目區(qū)的農(nóng)民作為最直接和主要的利益相關(guān)者，其參與與否和程度高低就顯現(xiàn)為這項大規(guī)模、可持續(xù)的農(nóng)村公共物品供給活動最關(guān)鍵的內(nèi)在動力來源。農(nóng)民具有自己的需求偏好，其參與程度從不積極到積極的過程就是農(nóng)民的需求偏好從被漠視到受到尊重和正視的過程。市場體系建設(shè)子項目開始建設(shè)的有形市場和農(nóng)民營銷小組，因不合農(nóng)民需求而遭到棄用，農(nóng)民的不積極觸發(fā)了地方政府對供給行為的反思，隨后將該子項目的內(nèi)容做出有利于農(nóng)民的調(diào)整。在扶持生產(chǎn)大戶并開展技術(shù)培訓(xùn)之后，農(nóng)民可以直接申請貸款來擴大生產(chǎn)，其生產(chǎn)積極性很快被調(diào)動起來。而且，即使沒有縣（市、區(qū)）項目辦的監(jiān)管和督促，農(nóng)民也會主動利用貸款發(fā)展生產(chǎn)，自覺踴躍參加由項目辦舉辦的各種技術(shù)培訓(xùn)和講座。作為一種重要的政治參與形式，主動接觸不僅為農(nóng)民提供了一條表達真實意愿的渠道，而且為決策者追蹤公共物品供給狀況或發(fā)現(xiàn)問題提供了一種便捷的途徑。如此就達到市場體系建設(shè)子項目預(yù)期的項目目標，各級項目辦在后續(xù)的供給過程中也更能從農(nóng)民的需求出發(fā)。
概括而言，項目受益人的參與程度對農(nóng)村公共物品供給的內(nèi)在影響主要體現(xiàn)在兩個層面：一方面，農(nóng)民的“消極參與”促使地方政府更加清晰地認識到其供給行為與農(nóng)民需求之間的偏差，這種認知上的轉(zhuǎn)變成為地方政府調(diào)適公共物品供給方式的驅(qū)動力；另一方面，當?shù)胤秸赞r(nóng)民需求為導(dǎo)向提供公共物品時，基于需求導(dǎo)向和利益相關(guān)者分析，農(nóng)民的參與熱情被激發(fā)出來，以至于在缺乏地方政府的外部監(jiān)控而單純依靠農(nóng)民的自覺行動就可以取得預(yù)期成果，從而促進各級地方政府在農(nóng)村公共物品供給中能夠堅守遵循農(nóng)民需求導(dǎo)向的準則。因此，對于受益者來說，能否以及在多大程度上參與到項目的具體實施過程中，其公共意見和集體共識是否被吸納到項目的實施方案中，是項目績效高低的重要衡量指標。將農(nóng)民的參與程度作為一項考量供給農(nóng)村公共物品成效的關(guān)鍵指標，能夠引導(dǎo)地方政府的供給行為朝著更加有利于農(nóng)民并惠及自身的方向發(fā)展。
作者簡介：賀青梅，湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院講師；李海金，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）馬克思主義學(xué)院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《河南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第6期
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