一、農業供給側結構性問題及產生的原因
關于開展農業供給側改革的原因，有各種各樣的解釋，如生產與需求脫節、生產成本高產品競爭力低、水土資源退化等。從自然資源角度來講，資源稟賦肯定是最主要原因之一，但這是不可能被改變的。我認為最根本原因在于沒有處理好政府職能和市場作用之間的關系。
我以玉米為例，來說明為什么政府對市場干預是其供給側存在問題的根本原因。實際上，在2008年啟動玉米臨時收儲政策之前，中國玉米在國際市場上還具有競爭力，國內玉米批發價低于玉米進口到岸；但之后受玉米收儲的托市政策影響，前幾年玉米國內外市場出現價格倒掛，庫存、生產和進口同時增長等“供給側結構性”突出問題。玉米價格上升還嚴重影響了玉米下游產業的發展。因為玉米主要是用作飼料的，其價格上升對畜牧業產生負面影響，畜產品進口也隨之上升；同樣由于高企的玉米價格，影響了玉米加工業的發展。另外，玉米價格上升，也對許多玉米替代品產生顯著的負面影響，即導致了大麥、高粱、玉米干酒糟高蛋白飼料、木薯等玉米替代品進口的劇增，同時還對國內生產雜糧地區的農民造成了生產和價格上的沖擊。現在，2016年開始，實施玉米的價補分置政策，玉米加快開始回落，國內外價格倒掛現象很快消失了，玉米替代品進口也消失下降，市場又開始進入正常的運作狀態。實際上，前段時期糧棉油糖都存在類似的供給側結構性問題。
供給側出現結構性問題的另一重要原因是市場失靈。蔬菜、水果、畜產品、水產品、綠色產品等生鮮農產品最易出現食品質量和食品安全問題，這是因為這些產品在生產、加工、流通等領域存在市場信息不對稱，從而容易導致市場失靈，使優質優價、綠色、無公害、有機等食品要么難以發展，要么短期泛濫發展（如以假充真）而失去消費者信任。如果政府在解決食品市場失靈問題上力度不大，以上問題就難以解決。
二、未來農產品需求和生產展望
從消費者需求上看，隨著收入的增長和城市化，口糧需求下降，而高價值食品如農產品、畜產品、水產品、蔬菜水果等，無論是數量上還是質量及安全上的需求都會不斷增長。從國家社會需求來看，農業多功能需求也將不斷增長，比如對農業生態、景觀、旅游和文化的需求，這些多功能的農業多數是難以貿易的農產品與服務，可避免國際市場競爭，是中國農業增值并得以永續發展的新產業。根據我們的預測，未來我國糧棉油糖等大宗農產品在需求增長將相對較慢，大米和小麥需求還會下降；而未來農業的增長將主要來自畜產品、水產品、蔬菜、水果和多功能農業。
三、食物安全與水土資源安全
我國現在有接近世界20%的人口，可耕面積只占全世界的8%，前年我國的食物自給率達到了95%，這是非常了不起的。能取得這樣的成就，是因為過去40年農業年均增長達到4.6%。但這個增長是以犧牲環境與資源為代價的，這種增長是那樣延續的。我們預測，從2015年到2030年，我國食物自給率還會再下降4%至5%，自給率在91%左右，我們認為這不會對中國的食物安全造成威脅，從主要貿易國家的生產能力和出口能力看，國際市場食物的供給能力還相當大。我們研究表明，到2030年如果我們進口10%的食物，將極大地節約國內水土資源并顯著緩解我國水土資源危機。到2030年，10%的食物進口所節約的水相當于我國2015年灌溉水總用量的35%-40%，所節約的土地相當于現在全國耕地面積的49%。
四、政策建議
首先，供給側結構性改革，最關鍵的是要處理好政府和市場的關系。要充分發揮市場與政府相輔相成、不可互相替代的作用。市場的作用是優化資源配置、滿足農產品市場的需求，而政府主要作用是改善市場環境、彌補市場失靈，同時提高對生產力和競爭力的投資。提高生產力的投資，要靠四大驅動力，包括制度創新、技術創新、市場改革和農村投入，靠補貼是提高不了生產力的。
其次，要重新調整與轉變目前的財政支農政策體系。在產品上，要投入上，要逐漸加大對養殖業和其他高值農業的投入，要明確區分政府和市場的作用，把有限的財政資金用在生產力提高、可持續發展和解決食品安全、資源安全等市場失靈領域的公共物品與服務的投資。
最后，要在全球背景下解決中國的食物安全、水資源安全和土地安全。要在中央層面，協調國家食物安全和水土資源安全戰略，實現農業和社會經濟的永續發展。
（作者系北京大學中國農業政策研究中心主任、教授，清華大學中國農村研究院學術委員會委員。本文根據作者在“清華三農論壇2018”分論壇一“農業現代化和糧食安全、基本制度建設”上的發言整理，經本人確認并授權。僅代表作者個人觀點。）
中國鄉村發現網轉自：清華大學中國農村研究院 微信公眾號（原創）
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