一、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題及產(chǎn)生的原因
關(guān)于開展農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的原因，有各種各樣的解釋，如生產(chǎn)與需求脫節(jié)、生產(chǎn)成本高產(chǎn)品競爭力低、水土資源退化等。從自然資源角度來講，資源稟賦肯定是最主要原因之一，但這是不可能被改變的。我認為最根本原因在于沒有處理好政府職能和市場作用之間的關(guān)系。
我以玉米為例，來說明為什么政府對市場干預(yù)是其供給側(cè)存在問題的根本原因。實際上，在2008年啟動玉米臨時收儲政策之前，中國玉米在國際市場上還具有競爭力，國內(nèi)玉米批發(fā)價低于玉米進口到岸；但之后受玉米收儲的托市政策影響，前幾年玉米國內(nèi)外市場出現(xiàn)價格倒掛，庫存、生產(chǎn)和進口同時增長等“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性”突出問題。玉米價格上升還嚴重影響了玉米下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因為玉米主要是用作飼料的，其價格上升對畜牧業(yè)產(chǎn)生負面影響，畜產(chǎn)品進口也隨之上升；同樣由于高企的玉米價格，影響了玉米加工業(yè)的發(fā)展。另外，玉米價格上升，也對許多玉米替代品產(chǎn)生顯著的負面影響，即導(dǎo)致了大麥、高粱、玉米干酒糟高蛋白飼料、木薯等玉米替代品進口的劇增，同時還對國內(nèi)生產(chǎn)雜糧地區(qū)的農(nóng)民造成了生產(chǎn)和價格上的沖擊。現(xiàn)在，2016年開始，實施玉米的價補分置政策，玉米加快開始回落，國內(nèi)外價格倒掛現(xiàn)象很快消失了，玉米替代品進口也消失下降，市場又開始進入正常的運作狀態(tài)。實際上，前段時期糧棉油糖都存在類似的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題。
供給側(cè)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性問題的另一重要原因是市場失靈。蔬菜、水果、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品等生鮮農(nóng)產(chǎn)品最易出現(xiàn)食品質(zhì)量和食品安全問題，這是因為這些產(chǎn)品在生產(chǎn)、加工、流通等領(lǐng)域存在市場信息不對稱，從而容易導(dǎo)致市場失靈，使優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、綠色、無公害、有機等食品要么難以發(fā)展，要么短期泛濫發(fā)展（如以假充真）而失去消費者信任。如果政府在解決食品市場失靈問題上力度不大，以上問題就難以解決。
二、未來農(nóng)產(chǎn)品需求和生產(chǎn)展望
從消費者需求上看，隨著收入的增長和城市化，口糧需求下降，而高價值食品如農(nóng)產(chǎn)品、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、蔬菜水果等，無論是數(shù)量上還是質(zhì)量及安全上的需求都會不斷增長。從國家社會需求來看，農(nóng)業(yè)多功能需求也將不斷增長，比如對農(nóng)業(yè)生態(tài)、景觀、旅游和文化的需求，這些多功能的農(nóng)業(yè)多數(shù)是難以貿(mào)易的農(nóng)產(chǎn)品與服務(wù)，可避免國際市場競爭，是中國農(nóng)業(yè)增值并得以永續(xù)發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)。根據(jù)我們的預(yù)測，未來我國糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品在需求增長將相對較慢，大米和小麥需求還會下降；而未來農(nóng)業(yè)的增長將主要來自畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、蔬菜、水果和多功能農(nóng)業(yè)。
三、食物安全與水土資源安全
我國現(xiàn)在有接近世界20%的人口，可耕面積只占全世界的8%，前年我國的食物自給率達到了95%，這是非常了不起的。能取得這樣的成就，是因為過去40年農(nóng)業(yè)年均增長達到4.6%。但這個增長是以犧牲環(huán)境與資源為代價的，這種增長是那樣延續(xù)的。我們預(yù)測，從2015年到2030年，我國食物自給率還會再下降4%至5%，自給率在91%左右，我們認為這不會對中國的食物安全造成威脅，從主要貿(mào)易國家的生產(chǎn)能力和出口能力看，國際市場食物的供給能力還相當大。我們研究表明，到2030年如果我們進口10%的食物，將極大地節(jié)約國內(nèi)水土資源并顯著緩解我國水土資源危機。到2030年，10%的食物進口所節(jié)約的水相當于我國2015年灌溉水總用量的35%-40%，所節(jié)約的土地相當于現(xiàn)在全國耕地面積的49%。
四、政策建議
首先，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，最關(guān)鍵的是要處理好政府和市場的關(guān)系。要充分發(fā)揮市場與政府相輔相成、不可互相替代的作用。市場的作用是優(yōu)化資源配置、滿足農(nóng)產(chǎn)品市場的需求，而政府主要作用是改善市場環(huán)境、彌補市場失靈，同時提高對生產(chǎn)力和競爭力的投資。提高生產(chǎn)力的投資，要靠四大驅(qū)動力，包括制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、市場改革和農(nóng)村投入，靠補貼是提高不了生產(chǎn)力的。
其次，要重新調(diào)整與轉(zhuǎn)變目前的財政支農(nóng)政策體系。在產(chǎn)品上，要投入上，要逐漸加大對養(yǎng)殖業(yè)和其他高值農(nóng)業(yè)的投入，要明確區(qū)分政府和市場的作用，把有限的財政資金用在生產(chǎn)力提高、可持續(xù)發(fā)展和解決食品安全、資源安全等市場失靈領(lǐng)域的公共物品與服務(wù)的投資。
最后，要在全球背景下解決中國的食物安全、水資源安全和土地安全。要在中央層面，協(xié)調(diào)國家食物安全和水土資源安全戰(zhàn)略，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和社會經(jīng)濟的永續(xù)發(fā)展。
（作者系北京大學(xué)中國農(nóng)業(yè)政策研究中心主任、教授，清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院學(xué)術(shù)委員會委員。本文根據(jù)作者在“清華三農(nóng)論壇2018”分論壇一“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和糧食安全、基本制度建設(shè)”上的發(fā)言整理，經(jīng)本人確認并授權(quán)。僅代表作者個人觀點。）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院 微信公眾號（原創(chuàng)）
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