成都經驗最重要的一點是，將自上而下的各種轉移支付拿出一部分作為村社共同經費，從而給村民以自下而上參與表達偏好的機會。因為有資源，村民可以表達意見，資源使用就可以回應農民在生產生活中所遇到的共同困難。這些困難的解決不僅便利了農民的生產生活，而且加深了農民村社的認同，從而使村社有能力組織村民共同回應其他事關自身利益的事務。
國家每年向農村投入數以萬億計的資金，以為農民提供基礎設施、公共服務，解決農民生產生活中靠一家一戶難以解決應對的公共事務。不過，當前普遍出現的問題是，雖然國家出錢修建了大型水利設施、通村公路、鄉村圖書館、農技服務站，卻因為進入到農戶的“最后一公里”未能修建，而使惠農工程難以發揮作用，農民無法真正享受到惠農工程的好處。當前國家幾乎所有惠農工程都存在或多或少的“最后一公里”問題。
一般理解“最后一公里”問題，是從工程角度來理解。比如，水利建設，國家修建了大型水利設施，也修建了通往農田的主干渠道，卻因為修到農民田間地頭的毛渠不通，而使農民無法真正利用大中型水利設施進行灌溉；再如修公路到村，卻很容易出現到戶的路修不通及修通后卻無人維護而壞掉的斷頭路，由此引發交通不便；再如鄉村圖書館工程，很多村莊都設了圖書室，卻因為管理不配套，農民無法使用；再如農技推廣，國家花了很多錢來建設鄉鎮農技站，農技站卻缺少向農民推廣農業技術的動力與積極性；等等，幾乎所有惠農工程都是國家花大錢將主干工程修好了，在最后面向農戶的一刻出現了問題。這樣的問題當然是修建工程沒有到位的問題，因此一般被被理解為需要政府撥更多款來修通最后一公里的工程問題。
實際上，最后一公里可能不是工程問題而是組織問題。以灌溉為例，即使國家修建了完善的水利設施，分散的農戶如何協調起來使用水利設施卻大有問題。因為農田水利不可能精確計量用水，使用大型水利設施就需要農民集體行動。如何分攤水費，如何分攤清理毛渠的費用，都需要農戶協商形成共同意志。問題是，當前分散農戶集體行動的成本極高，很難解決農戶中的搭便車問題。一戶不愿意分攤水費或清理毛渠費用，就會有更多戶跟進，從而導致農戶集體使用大中型水利設施的行動失敗。申端鋒稱這種因為農民無法集體行動導致灌溉難從而造成的干旱為治理型干旱，這種干旱是相對氣候型干旱和工程型干旱來講的。治理型干旱不是真的干旱，也不是現有工程無法將水抽到田里，而是分散農民無法組織起來分攤用水成本和分攤維護管道的費用。
在人民公社時期甚至在取消農業稅前很少有所謂治理型干旱的問題，因為村社集體可以強制收取共同生產費，從而可以與大中型水利設施進行灌溉的談判與交易，也可以組織勞力清理渠道。取消農業稅也一并取消了村社集體向農民收取共同生產費的權利，分散的千家萬戶的農戶再組織起來就很難，他們不僅不能組織清淤，而且無法達成分攤水費的協議。國家當然也不可能為每個農戶提供精確的專門服務。或者說，即使國家有意愿為農戶解決灌溉的最后一公里，國家也很難有能力來解決之。
農業技術推廣的問題同樣如此。國家十分重視農技推廣，因為眾所周知，農業的前途在于科技進步。國家也大量投資建設基層農技站。但是，基層農技站卻在村莊中缺少支點。之前的農技推廣，農技站的技術員到了村組，有村組干部協助就可以很快進行農田試驗。現在，農技員進村了，村組干部不愿理睬，農技員不可能在缺少村組干部支持的情況下在村莊進行農田試驗和農技推廣，結果就是，無論農技站如何建設，這個農技站卻很難與農民群眾的需要結合起來。
當前幾乎所有國家惠農政策都存在最后一公里的問題，這些最后一公里幾乎也都無一例外地非工程問題，而是治理問題和組織問題。既然不是工程問題，也就不可能靠增加自上而下的轉移支付及靠強化自上而下的條條專政的權力可以解決，而必須要進行農村基層組織建設。
潘維曾經論證說，國家治理能力的關鍵不僅在于辦大事的能力，而且在于辦小事的能力。要辦成小事，就要讓社區性事務與農民的利益結合起來，且要給農民以參與的渠道。農民有著強烈的維護基本生產生活秩序的需求，無論是灌溉、修路或農業技術，都與農民的利益有著極大的關系，但如果所有這些事情都只是國家在安排，外來力量在支配，農民缺少參與渠道，沒有發言權，農村內部就會出現搭便車的力量甚至出現釘子戶為一已私利反對國家做的好事，當外來力量與農村社會內部的釘子戶糾纏撕打時，一般群眾只是在旁邊圍觀起哄。國家每年花費上千億元進行國土整治，通過平整土地，修建路渠，提高了土地耕作的便利和土地的生產能力。但在很多地方的土地整理卻因為農民缺少參與渠道，而致好事變成壞事，不僅土地整理的成效大打折扣，而且經過整理的土地無法再分配到村民那里，為了減少土地整理中發生的沖突，地方政府有意識將土地整理項目給到轉包農民大片土地的農業企業。
中國現在和未來很長時期還仍然會保持數以億計的分散農戶。小規模經營的農戶，數量龐大，農業利益很少，而且，在當前快速城市化背景下面，承包土地的很多農戶已全家進城，他們的土地已轉包給其他農戶，這樣一來就發生了土地承包人與土地耕種者的分離，這就進一步復雜化了農村土地的利益關系，及進一步復雜化了農民生產生活基本公共品供給的復雜性。離開村社組織，離開由分散個體農民參與所形成的村社共同意志，外來力量即使做好事也往往做不成，也都會出現最后一公里難題。
當前基層村社組織渙散軟弱，無法也無力真正回應農民復雜多樣的公共品需求偏好，無法回應事關農民切身利益的各種呼聲。基層村社組織越是無法和無力回應農民需要，基層組織就越是沒有威信，就越是辦不成事情。農民也越是不信任基層組織。若基層組織掌握有一定資源，基層組織就可能回應農民的需要，解決農民的問題，基層組織就可能與農民之間形成良性互動。但現在，國家不相信基層干部，擔心掌握公共資源的基層干部用公共資源謀私，國家現在正通過確權和清產核資的辦法將所有村社集體資源量化到人。這就會進一步弱化渙散基層村社組織，最后一公里也就無解。
成都市在進行城鄉統籌實驗區建設時發明了村民議事會制度，其中關鍵是，每年由國家定額撥付20~30萬元公共品建設資金由村民議事會來議決使用。公共品建設資金當然只能用于公共品建設而不能做其他事情，為了規范和管理方便，成都市政府列了七大項二十多小項的公共品建設目錄，村民議事會在這個目錄范圍內議決公共資金的使用。實踐的結果是，通過村民議事會來議決自上而下轉移到村的公共資金，提高了農民的參與能力，較好地決定了資金的使用方向，極大地提高了資金使用效率，尤其是提高了村民的參與意識，形成了真正基于村民利益的公共意志。村社組織的權威也大為提高。也就是說，國家資源下鄉了，農民組織能力提升了。
成都經驗最重要的一點是，將自上而下的各種轉移支付拿出一部分作為村社共同經費，從而給村民以自下而上參與表達偏好的機會。因為有資源，村民可以表達意見，資源使用就可以回應農民在生產生活中所遇到的共同困難。這些困難的解決不僅便利了農民的生產生活，而且加深了農民村社的認同，從而使村社有能力組織村民共同回應其他事關自身利益的事務。
國家每年拿出上萬億資金支農，若拿出其中很少的一部分用作村社公共品建設資金，并因此給農民以參與的機會，這樣的資金可能不僅有效地解決很多僅靠自上而下資源無法解決的最后一公里問題，而在基層組織建設中起到意想不到的積極作用。
2015年4月5日下午
中國鄉村發現網轉自:《區域中國》
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