中國生態(tài)農(nóng)業(yè)的制度構(gòu)建可以分為指導(dǎo)如何進(jìn)行生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的農(nóng)業(yè)綠色行動清單制度和指導(dǎo)如何認(rèn)定生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證制度。生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證制度主要考察農(nóng)業(yè)表現(xiàn)出來的結(jié)果是否符合資源匹配、生態(tài)友好、環(huán)境保護(hù)和食品安全等關(guān)鍵判別標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)綠色行動清單則是指導(dǎo)開展生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)時，對農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能、輸入和輸出實施有效調(diào)控的一系列可選擇措施。生態(tài)農(nóng)業(yè)制度的構(gòu)建需要遵循原則清晰、指標(biāo)簡潔、因地制宜、操作容易、激勵有效、核查方便的方法。
前言
中共中央、國務(wù)院在2017 年發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》。文件要求通過“強(qiáng)化改革創(chuàng)新、激勵約束和政府監(jiān)管”以期達(dá)到“轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，優(yōu)化空間布局，節(jié)約利用資源，保護(hù)產(chǎn)地環(huán)境，提升生態(tài)服務(wù)功能，全力構(gòu)建人與自然和諧共生的農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局”。為此，文件提出了幾個層面的制度建設(shè)工作。第1 方面是開展技術(shù)層面的制度建設(shè)，優(yōu)化空間布局，厲行資源保護(hù)與節(jié)約措施，加強(qiáng)產(chǎn)地環(huán)境保護(hù)與治理，養(yǎng)護(hù)修復(fù)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。第2 個層面是管理制度建設(shè)，包括科技制度、經(jīng)濟(jì)制度、法律制度、監(jiān)測制度、宣傳教育制度。第3 個層面是建立農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展保障制度，通過落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、建立考核獎懲制度和全民綠色發(fā)展行動來實施保障。這個意見為我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革和生態(tài)轉(zhuǎn)型的制度建設(shè)提出了方向，有利于克服我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展制度目前存在的短期項目多、長期政策少，原則陳述多、操作辦法少，定性目標(biāo)多、定量指標(biāo)少等問題。
追求生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)“綠色發(fā)展”是社會生態(tài)文明建設(shè)的一個重要領(lǐng)域。“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”又是“綠色發(fā)展”中的一個重要組成。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展要求在“農(nóng)業(yè)主要依靠資源消耗的粗放經(jīng)營方式?jīng)]有根本改變，農(nóng)業(yè)面源污染和生態(tài)退化的趨勢尚未有效遏制，綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品供給還不能滿足人民群眾日益增長的需求”的情況下尋求一種新的發(fā)展方式。生態(tài)農(nóng)業(yè)就是一種通過積極采用生態(tài)友好方法，全面提升農(nóng)業(yè)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)方式。生態(tài)農(nóng)業(yè)與循環(huán)農(nóng)業(yè)、低碳農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)、多功能農(nóng)業(yè)、環(huán)境友好農(nóng)業(yè)、氣候智慧型農(nóng)業(yè)等概念互為表里。生態(tài)農(nóng)業(yè)就是促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的生產(chǎn)方式。生態(tài)農(nóng)業(yè)的制度建設(shè)是構(gòu)建我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展體制機(jī)制的重要方面。
隨著我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，構(gòu)建生態(tài)農(nóng)業(yè)制度的時機(jī)也逐漸成熟。總的來說生態(tài)農(nóng)業(yè)的制度構(gòu)建應(yīng)當(dāng)遵循原則清晰、指標(biāo)簡潔、因地制宜、操作容易、激勵有效、核查方便的途徑。
1 生態(tài)農(nóng)業(yè)制度構(gòu)建的兩個方面
我國生態(tài)農(nóng)業(yè)從提出概念至今已經(jīng)走過約40 年。這個階段主要的挑戰(zhàn)除了討論學(xué)術(shù)概念與理論體系以外，最重要的就是如何開展生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)。為此政府農(nóng)業(yè)主管部門支持了各類生態(tài)農(nóng)業(yè)試點和示范工作，農(nóng)業(yè)專家和技術(shù)人員深入開展了大量的科研、調(diào)研和研討。各地農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)在農(nóng)業(yè)一線累積了豐富的經(jīng)驗，我國農(nóng)耕傳統(tǒng)的保護(hù)和挖掘也為生態(tài)農(nóng)業(yè)提供了很多可以借鑒的寶貴案例。迄今為止，我國生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)方法的核心是科學(xué)調(diào)控農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能。具體調(diào)控方法可以分為“生態(tài)農(nóng)業(yè)模式”及相關(guān)的“生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)體系”。現(xiàn)在我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)從僅僅關(guān)注如何開展生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，轉(zhuǎn)向同時更加關(guān)注如何界定生態(tài)農(nóng)業(yè)的階段。只有科學(xué)認(rèn)定生態(tài)農(nóng)業(yè)，才有可能更好地實施農(nóng)業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償，才可以建立生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場，才可以建立起消費者對生態(tài)農(nóng)業(yè)的信任，從而也才可能增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)的信心。如何建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)與如何認(rèn)定生態(tài)農(nóng)業(yè)的切入點非常不同。如何認(rèn)定生態(tài)農(nóng)業(yè)關(guān)鍵是看農(nóng)業(yè)運行的結(jié)果，考察其外在表現(xiàn)。“英雄不問出處”，農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和功能反而顯得次要(圖 1)。
因此生態(tài)農(nóng)業(yè)的制度建設(shè)可以分為：1)建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)綠色行動清單制度，主要指導(dǎo)如何開展生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)；2)對農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位開展的生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證制度，主要規(guī)范如何界定生態(tài)農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)綠色行動清單制度應(yīng)當(dāng)與生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證制度分開，因為即使沒有達(dá)到生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位，政府也應(yīng)當(dāng)鼓勵其依據(jù)綠色行動清單開展生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)。而就算是達(dá)到了生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位，政府也應(yīng)當(dāng)繼續(xù)鼓勵其根據(jù)自身條件采用更多農(nóng)業(yè)綠色行動清單推薦的行動。因為生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)沒有最好，只有更好。
2 生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證制度的構(gòu)建
生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證制度包括指標(biāo)體系構(gòu)建、認(rèn)證核查制度、公開信息制度、誠信記錄制度、認(rèn)證激勵制度和認(rèn)證程序制度等。
2.1生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證的指標(biāo)體系
要建立生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證的指標(biāo)體系需要重溫一下建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)的“初心”。因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)采用方法的失當(dāng)，導(dǎo)致了嚴(yán)重的資源耗竭、環(huán)境污染、生態(tài)破壞與食品安全問題。這些問題逐步成為全社會所關(guān)注的焦點問題，因此人們希望為農(nóng)業(yè)找到一條資源匹配、生態(tài)友好、環(huán)境清潔、食品安全的生產(chǎn)方式，和一條全面提升農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)功能的可持續(xù)發(fā)展途徑。這就是生態(tài)農(nóng)業(yè)。因此生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證的一級指標(biāo)體系可以分為：1)資源匹配與生態(tài)友好狀況；2)環(huán)境保護(hù)狀況；3)食品安全狀況。值得指出的是為什么在設(shè)計一級指標(biāo)體系時沒有把經(jīng)濟(jì)效益與社會效益指標(biāo)納入呢？在經(jīng)濟(jì)效益方面，農(nóng)業(yè)企業(yè)如果長期虧本就會被市場淘汰，不用在生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證的時候太多關(guān)注。一些農(nóng)場建立之初就是僅僅為了內(nèi)部安全食品供應(yīng)、團(tuán)體休閑體驗、傳統(tǒng)農(nóng)耕傳承等，農(nóng)場目標(biāo)為非盈利。當(dāng)這些農(nóng)場嚴(yán)格按照資源匹配、生態(tài)友好、環(huán)境清潔、食品安全的要求運作時，生態(tài)農(nóng)業(yè)不應(yīng)當(dāng)排除他們。因此生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證指標(biāo)體系中可以不列出經(jīng)濟(jì)效益。在社會效益方面，農(nóng)業(yè)的社會效益涉及社會穩(wěn)定、就業(yè)充分、社區(qū)和睦、文化熏陶、心靈教化、民俗傳承等。單一農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位在這方面的影響力有限，除了特殊情況以外，一般需要在有一定規(guī)模的社區(qū)、村落和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面開展社會效益評估更為合適。因此，面對單一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證應(yīng)當(dāng)聚焦在生態(tài)環(huán)境效益這個主要矛盾上。
生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證的一級指標(biāo)要進(jìn)一步分解為有利于量度和便于操作的二級指標(biāo)。為了減少執(zhí)行成本，只要抓住關(guān)鍵指標(biāo)，這些二級指標(biāo)也是越少越好。二級指標(biāo)一個可行的方案如下。
2.1.1 資源匹配與生態(tài)友好
（1）灌溉資源：農(nóng)業(yè)用水量≤區(qū)域可持續(xù)水源補(bǔ)充量，具體可考慮用區(qū)域農(nóng)業(yè)用水總量定額是否被遵守作為衡量指標(biāo)。
（2）耕地資源：耕地質(zhì)量保持和提升。具體可用土壤有機(jī)質(zhì)含量沒有下降、有機(jī)肥施用量占施用總氮量30%以上作為衡量指標(biāo)。
（3）漁業(yè)資源：捕撈量≤可持續(xù)最大收獲量。具體可用遵守休漁期規(guī)定，沒有在禁漁區(qū)捕魚，積極實施增殖放流措施來衡量。
（4）草地資源：放牧量≤草地可持續(xù)載畜量。具體可以用實際養(yǎng)殖量少于當(dāng)?shù)匾?guī)定的草原最高載畜量來衡量。
（5）生態(tài)狀態(tài)：妥善保護(hù)和積極建設(shè)重要生態(tài)功能區(qū)、水源林、濕地、灘涂、半自然植被等，注重保護(hù)瀕危物種、農(nóng)家特色品種、農(nóng)業(yè)生物野生資源等生物資源。
2.1.2 環(huán)境保護(hù)
（1）水體污染：農(nóng)田排水與養(yǎng)殖業(yè)排水達(dá)標(biāo)，周圍水體沒有受到污染。
對于種植業(yè)，考慮到施肥量、作物產(chǎn)量與養(yǎng)分流失量之間的關(guān)系(圖 2)，施肥量可考慮比當(dāng)?shù)貎H僅以產(chǎn)量作為指標(biāo)的傳統(tǒng)作物高產(chǎn)施肥推薦量減少15%~25%作為指標(biāo)。
在容易發(fā)生水土流失的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)要求水土流失和沙化得到有效控制。
在降雨量大的區(qū)域，要求農(nóng)田排水體系有正常運轉(zhuǎn)的生態(tài)溝、人工濕地、氧化塘等設(shè)施，對外的排水達(dá)標(biāo)。
對于養(yǎng)殖業(yè)，養(yǎng)殖場有完整的污水存儲和處理設(shè)備，運行正常，對外的排水達(dá)標(biāo)。
（2）氣體污染：無空氣污染和臭氣污染。在作物種植區(qū)域，秸稈、腳葉、廢枝條等沒有隨意焚燒，養(yǎng)殖區(qū)與居民區(qū)間有安全距離或者采取了有效的封閉和半封閉除臭措施。
（3）固體污染：農(nóng)業(yè)固體廢棄物(秸稈、糞便、剩菜、剪枝、農(nóng)藥包裝、肥料包裝、塑料膜)得到妥善處理和回收利用。
2.1.3 食品安全
生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的食品在致病性微生物、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質(zhì)、食品添加劑等方面應(yīng)當(dāng)達(dá)到國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)。為了更加簡便地考核，可以考慮使用以下指標(biāo)：作物的農(nóng)藥使用量比當(dāng)?shù)赝扑]用藥量減少30%以上，養(yǎng)殖業(yè)抗生素和化學(xué)藥物在半年內(nèi)使用不超過一次，飼料的激素、重金屬和抗生素含量符合國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。
達(dá)到無公害食品、綠色食品和有機(jī)食品(簡稱“三品”)標(biāo)準(zhǔn)，并獲得相關(guān)認(rèn)證的食品也自然認(rèn)可符合生態(tài)農(nóng)業(yè)對食品安全的要求。值得指出的是“三品”認(rèn)證不能替代生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證。生態(tài)農(nóng)業(yè)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)與“三品”認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)有重要差別。“三品”關(guān)注的重點是食品質(zhì)量本身，為了食品質(zhì)量，也關(guān)注產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量。然而，生態(tài)農(nóng)業(yè)關(guān)注的除了食品安全以外，還十分關(guān)注資源匹配、生態(tài)友好與環(huán)境保護(hù)(圖 3)。
2.1.4 農(nóng)場記錄
為了給生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證指標(biāo)體系提供證據(jù)，也為了主管部門的核查，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位要求有完備的生產(chǎn)記錄。這些記錄應(yīng)包括：（1）生產(chǎn)資料購入記錄和支出憑證：例如種子、種苗、肥料、農(nóng)藥、農(nóng)膜、飼料、獸藥、燃料、農(nóng)機(jī)、水電、溫室、畜舍等；（2）產(chǎn)品收獲和銷售記錄和憑證：主要是農(nóng)畜產(chǎn)品的銷售量和總收入；（3）人力資源的雇傭與支出：包括管理人員與操作人員的工資福利等；（4）主要農(nóng)事操作記錄：對于種植業(yè)的有翻耕、播種、施肥、灌溉、病蟲害防治、收獲、秸稈處理、排水處理等，對于養(yǎng)殖業(yè)的有幼畜接納、日常喂飼、疾病防控、房舍清潔、糞便處理、死畜處置、排水處理等。
生產(chǎn)記錄的方式包括購銷票據(jù)、財務(wù)流水賬、農(nóng)事日記、現(xiàn)場照片、實況錄像等。沒有完好的生產(chǎn)記錄，就不可能提供客觀的認(rèn)證指標(biāo)證據(jù)。因此生產(chǎn)記錄是生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證的必備條件之一。考慮到生態(tài)農(nóng)業(yè)對資源、生態(tài)、環(huán)境很多影響是中長期的，因此要求農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位在初始認(rèn)證中，要出具3 年以上的生產(chǎn)記錄。
2.2生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證的核查
建立低成本的生態(tài)農(nóng)業(yè)核查機(jī)制是認(rèn)證體系能否實施的關(guān)鍵。為此需要建立自查自檢和抽查抽檢制度。
2.2.1 自查自檢
自查：農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過培訓(xùn)之后，針對生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證的各項指標(biāo)，根據(jù)農(nóng)場前3 年的情況自行判別。根據(jù)是否達(dá)到要求分別填寫“是”或“否”(表 1)。對于達(dá)到要求的指標(biāo)， 要有相應(yīng)的客觀依據(jù)，例如農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位投入生產(chǎn)資料的購買記錄、產(chǎn)出產(chǎn)品的銷售記錄、主要農(nóng)事活動的生產(chǎn)記錄等。實在很難取得客觀依據(jù)的情況下也應(yīng)當(dāng)填寫主觀認(rèn)為該指標(biāo)達(dá)標(biāo)的具體理由。
自檢：對于一些沒有把握的認(rèn)證指標(biāo)，申報者可以自費通過第三方進(jìn)行檢測，例如食品質(zhì)量、土壤質(zhì)量、水質(zhì)量等。為降低申報成本，鼓勵生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證申報，政府可以對通過了生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證的農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位實行檢測成本的部分或全部補(bǔ)貼。
2.2.2 抽查抽檢
凡是在生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證自查表中有不及格指標(biāo)的實施一票否決，不列入抽查抽檢范圍。在生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證初始階段，認(rèn)證數(shù)量少的情況下，可以百分之百進(jìn)行普查，以累積經(jīng)驗。在生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證越來越普及的情況下，面對千家萬戶，普查是不可能的。因此應(yīng)當(dāng)采取抽查抽檢辦法。抽查比例的確定需要根據(jù)抽查執(zhí)行單位的人力資源配置，被抽查經(jīng)營者的數(shù)量和素質(zhì)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的誠信記錄等。一般可以考慮在10%~20%申報單位中抽查抽檢認(rèn)證指標(biāo)中的1/3 重要指標(biāo)。對遭到舉報、有不誠實記錄和有違規(guī)記錄的單位，列入必查名單。
2.3信息公開制度
如果說誠信檔案的建立是促進(jìn)經(jīng)營者行為“自律”的機(jī)制，那么信息公開機(jī)制就是要建立起一種“他律”措施。
（1）農(nóng)業(yè)經(jīng)營場所的認(rèn)證公示：農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位所在農(nóng)場要按規(guī)定樹立公示牌，列出生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督舉報渠道，讓周邊群眾可以參與監(jiān)督農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位的實際狀態(tài)。
（2）網(wǎng)絡(luò)公示：利用信息系統(tǒng)和通訊系統(tǒng)，公示申報單位的有關(guān)信息。建立生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證網(wǎng)站和手機(jī)APP，且具備舉報功能。
（3）部門溝通：向環(huán)保、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、國土、衛(wèi)生、食品等部門通報申報生態(tài)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營單位名錄，并間接征詢或直接查詢是否有違規(guī)記錄。
（4）產(chǎn)品追溯：所有生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品建立產(chǎn)品可追溯機(jī)制，有消費者監(jiān)督和舉報渠道。
2.4誠信記錄制度
（1）申報與核實：發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位有弄虛作假情況后，地方農(nóng)業(yè)主管部門告知農(nóng)業(yè)經(jīng)營負(fù)責(zé)人。經(jīng)營者認(rèn)為信息有誤可以上訴到同級申訴部門或者上一級主管部門。經(jīng)認(rèn)真復(fù)核后，形成最后裁定。觸及法律的可以通過司法途徑解決。
（2）誠信檔案分類：分守信與不守信記錄，對于不守信行為按實際情況進(jìn)一步分無意、有意， 輕微、中等、嚴(yán)重， 初次違反、屢次違反等。
（3）記錄的利用：對于誠信良好的生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，可以考慮采用免抽查和增加補(bǔ)貼等獎勵措施。根據(jù)違規(guī)的誠信缺失嚴(yán)重程度，分別采用減少生態(tài)補(bǔ)貼，停止生態(tài)補(bǔ)貼，取消生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證，索取損害補(bǔ)償。違反法規(guī)的還應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)的法律責(zé)任。
2.5激勵政策
鑒于在傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體維護(hù)資源、生態(tài)與環(huán)境質(zhì)量等公共利益時會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)外部性，其經(jīng)濟(jì)付出不能夠完全在市場中得到回報。為此政府可以通過差異化市場的建立和政府補(bǔ)貼的方法來彌補(bǔ)市場失靈問題。
2.5.1 生態(tài)農(nóng)業(yè)標(biāo)志
獲得生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證的單位由政府授予“生態(tài)農(nóng)業(yè)”標(biāo)志，其產(chǎn)品可以使用“生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品”標(biāo)志，以便在市場上讓生態(tài)農(nóng)業(yè)維護(hù)生態(tài)環(huán)境的付出能夠獲得回報。該標(biāo)志同時含產(chǎn)品可追溯信息和舉報途徑。
2.5.2 生態(tài)農(nóng)業(yè)獎勵
生態(tài)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者為了維護(hù)資源、生態(tài)與環(huán)境會產(chǎn)生額外支出，表現(xiàn)在成本增加或者產(chǎn)量下降等方面。為此，政府應(yīng)當(dāng)建立生態(tài)農(nóng)業(yè)補(bǔ)償機(jī)制。補(bǔ)償水平可以根據(jù)政府支付能力與生態(tài)農(nóng)業(yè)實際情況。考慮到圖 2 所示的生態(tài)產(chǎn)量與高產(chǎn)產(chǎn)量的差距，作為一個簡便的參考標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)貼產(chǎn)品產(chǎn)值的10%~20%是可以考慮的。如果申報生態(tài)農(nóng)業(yè)過程中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者自查中進(jìn)行了環(huán)境質(zhì)量和食品質(zhì)量的檢測，在獲得生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證之后，政府可以考慮進(jìn)行“事后補(bǔ)貼”，在檢測成本50%~100%范圍內(nèi)確定補(bǔ)貼水平。
2.6生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證程序
生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證程序可以分為自查自檢、提出申報、信息公開、抽查核實、審核批準(zhǔn)、頒證獎勵、證照使用、誠信記錄和違規(guī)申訴等。
（1）完善指標(biāo)：由于全國各地資源、環(huán)境、生態(tài)條件的差異和不同生產(chǎn)部門和產(chǎn)品的差異，生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證的二級指標(biāo)需要由各省市自治區(qū)具體化，有些地方甚至需要由縣級因地制宜把指標(biāo)具體化。由于科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)狀況的變化，當(dāng)新情況出現(xiàn)后，也需要及時進(jìn)行年度修訂。
（2）自查自檢：農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位根據(jù)生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證指標(biāo)體系，進(jìn)行自查、自檢， 并針對每條指標(biāo)提供3 年或3 年以上的證據(jù)和說明。
（3）認(rèn)證申報：農(nóng)業(yè)經(jīng)營者向農(nóng)業(yè)主管部門提出生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證申報，提交有關(guān)材料。在試點期間可以由農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護(hù)總站接收申報。根據(jù)生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證發(fā)展情況，審批權(quán)應(yīng)逐步下放到省、市，最后可以下放到縣。
（4）信息公開：農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)公開生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證申報信息，并負(fù)責(zé)收集反饋信息。
（5）抽查工作：農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)抽查部署，可委托第三方進(jìn)行專業(yè)抽查。
（6）審核批準(zhǔn)與認(rèn)證：農(nóng)業(yè)主管部門進(jìn)行內(nèi)部審核。組織各方面專家對收集到的匯總材料進(jìn)行審閱討論，并通過投票方式?jīng)Q定獲得生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證的農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位。
（7）頒證獎勵：農(nóng)業(yè)主管部門頒發(fā)“生態(tài)農(nóng)業(yè)”證書，并按照政策執(zhí)行生態(tài)農(nóng)業(yè)獎勵。有關(guān)資金按年度發(fā)放到該農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位專屬的銀行賬戶。考慮到認(rèn)證前3 年的農(nóng)業(yè)綠色行為具備了持續(xù)性，為了降低認(rèn)證成本，可以考慮生態(tài)農(nóng)業(yè)的第1 次認(rèn)證有效期為3 年，第2 次認(rèn)證有效期為5 年，第3 次認(rèn)證有效期可以延長至10 年。
（8）證照使用：農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位可以在其單位張貼“生態(tài)農(nóng)業(yè)”標(biāo)識，可以在產(chǎn)品上使用“生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品”標(biāo)識。標(biāo)識上有產(chǎn)地追溯條碼和舉報渠道信息。
（9）年度自檢：農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位每年要對照認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)開展自查和自檢工作，并向管理部門提交自查報告。
（10）誠信記錄：農(nóng)業(yè)主管部門建立誠信檔案，接受各方面的投訴，根據(jù)投訴情況進(jìn)行核查、分類、登記。對確實違反了認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位，主管部門停止其使用“生態(tài)農(nóng)業(yè)”標(biāo)識，并按照規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)處罰。
2.7生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證的發(fā)展階段
生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證的發(fā)展階段可以根據(jù)發(fā)展規(guī)模分為：試點階段、擴(kuò)大階段、普及階段和常態(tài)階段(表 2)。不同階段的主要矛盾不同，因而采取的管理措施也應(yīng)當(dāng)有所差別。
（1）試點階段：參與單位數(shù)量少，生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證辦法和農(nóng)業(yè)綠色行動清單的執(zhí)行流程不成熟，因此農(nóng)業(yè)主管部門可以由農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護(hù)總站負(fù)責(zé)，有關(guān)補(bǔ)貼經(jīng)費來源可以依靠年度認(rèn)證專項撥款。
（2）擴(kuò)大階段：參與單位數(shù)量迅速增加，有關(guān)認(rèn)證辦法和流程已經(jīng)取得經(jīng)驗， 因此認(rèn)證主要負(fù)責(zé)的農(nóng)業(yè)部門可以下放到省、市、自治區(qū)級。農(nóng)業(yè)部主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督和備案。有關(guān)生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證與綠色補(bǔ)貼資金逐步列入各級政府的穩(wěn)定預(yù)算體系。國家開始積極制定生態(tài)農(nóng)業(yè)相關(guān)的政策法規(guī)，推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展走向法治軌道。
（3）普及階段：由于生態(tài)農(nóng)業(yè)的社會認(rèn)可度逐步提高，超過半數(shù)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體愿意按照生態(tài)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實施管理和遵照農(nóng)業(yè)綠色行動規(guī)范進(jìn)行操作。
面對眾多的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，即使在省、市、自治區(qū)級也已經(jīng)難以直接操作，因此需要把主要業(yè)務(wù)下放到縣級農(nóng)業(yè)主管部門。生態(tài)農(nóng)業(yè)激勵性補(bǔ)貼經(jīng)費已經(jīng)列入政府經(jīng)常性預(yù)算，有穩(wěn)定來源。有關(guān)生態(tài)農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)綠色行動的一系列支持政策逐步轉(zhuǎn)化為國家穩(wěn)定的法規(guī)，以“生態(tài)農(nóng)業(yè)促進(jìn)法”或“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展促進(jìn)法”等形式出現(xiàn)。
（4）常態(tài)階段：農(nóng)業(yè)經(jīng)營實體普遍按照生態(tài)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實施管理和遵照農(nóng)業(yè)綠色行動規(guī)范進(jìn)行操作。
不符合生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和綠色行為規(guī)范的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式已經(jīng)被認(rèn)為是違規(guī)甚至是違法行為。因此政策取向可以從激勵為主，轉(zhuǎn)為激勵與懲罰相結(jié)合，即綠色清單與紅色清單結(jié)合的方法。
各階段經(jīng)歷時間的長短取決于各級政府的決心、投入的人力財力、生態(tài)農(nóng)業(yè)制度建設(shè)的進(jìn)展、各地生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)驗的累積、農(nóng)業(yè)經(jīng)營者對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的認(rèn)識等都有關(guān)系。
3 農(nóng)業(yè)綠色行動清單制度
生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)過程推薦采用的農(nóng)業(yè)綠色行動，采用清單制度，成為農(nóng)業(yè)綠色行動清單。農(nóng)業(yè)綠色行動清單屬于《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》中提到的“優(yōu)化農(nóng)業(yè)主體功能與空間布局”、“強(qiáng)化資源保護(hù)與節(jié)約利用”、“養(yǎng)護(hù)修復(fù)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)”等技術(shù)層面的制度建設(shè)。假如說生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證把農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位看成是一個“黑箱”，主要看其對外部資源、環(huán)境、生態(tài)及產(chǎn)品的影響，有一個相對一致的一級標(biāo)準(zhǔn)。那么農(nóng)業(yè)綠色行動清單就是要打開農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位這個“白箱”，根據(jù)其內(nèi)部結(jié)構(gòu)與功能，因地制宜、量身定做，選擇適合自己的農(nóng)業(yè)綠色行動組合。考慮到農(nóng)業(yè)的區(qū)域性和行業(yè)特性，農(nóng)業(yè)綠色行動清單不應(yīng)當(dāng)追求全國統(tǒng)一，而應(yīng)按照各地生態(tài)農(nóng)業(yè)累積的經(jīng)驗和成果分別在省市自治區(qū)一級或者縣一級建立起來。
3.1農(nóng)業(yè)綠色行動清單的分類
農(nóng)業(yè)綠色行動清單可以根據(jù)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的主要措施和農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能進(jìn)行分類。根據(jù)駱世明研究成果，可以選擇如下的分類方法：
（1）屬于生物層面的農(nóng)業(yè)生物多樣性利用與保護(hù)：包括輪間套作、立體種植、種養(yǎng)結(jié)合、立體養(yǎng)殖、輪牧制度、套養(yǎng)制度、果園覆蓋、腐生食物鏈生物(蚯蚓、蠅蛆、食用菌)利用、病蟲害天敵利用、微生物制劑利用、半自然植被(蜜源植物帶、沿河植被緩沖帶、坡地植物籬)的構(gòu)建、農(nóng)家品種的收集與利用、農(nóng)業(yè)生物野生資源的保護(hù)與利用等。
（2）屬于生態(tài)系統(tǒng)層面的農(nóng)業(yè)循環(huán)體系構(gòu)建：秸稈和植物副產(chǎn)物循環(huán)利用，包括直接回田、土地覆蓋、堆肥還田、飼料原料、沼氣發(fā)酵、食用菌生產(chǎn)、生物炭制作、工業(yè)利用(造紙、纖維、能源)等。畜禽糞便循環(huán)利用，包括堆肥制作、食用菌生產(chǎn)、蚯蚓生產(chǎn)、沼氣生產(chǎn)、有機(jī)無機(jī)復(fù)合肥生產(chǎn)等。
（3）屬于景觀層面的農(nóng)區(qū)景觀布局：包括農(nóng)區(qū)防護(hù)林體系與農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)，水源林建設(shè)，綠色廊道與綠色斑塊建設(shè)，水土流失攔截帶(綠籬、緩沖帶)構(gòu)建，田埂、河道、排灌渠、道路、村落周邊的綠化與美化等。
（4）與系統(tǒng)輸入有關(guān)的資源節(jié)約、替代與增殖技術(shù)：資源節(jié)約技術(shù)包括節(jié)肥(因土配方施肥)、節(jié)水(滴管、噴灌、覆膜)、節(jié)能(節(jié)能灶、節(jié)能燈)、節(jié)藥(無人機(jī)施藥、新型噴霧器)等。資源替代技術(shù)包括有機(jī)肥替代化肥、綠肥替代化肥、有害生物綜合防控方法(IPM)替代農(nóng)藥(誘蟲燈、黃板、性誘劑、陷阱植物、驅(qū)趕植物、抗性品種)、再生能源替代化石能(風(fēng)能、太陽能、生物能)等。資源增殖技術(shù)包括耕地資源輪作休耕技術(shù)、水產(chǎn)資源增殖與放流技術(shù)、農(nóng)區(qū)有益生物資源的保護(hù)與增殖技術(shù)等。
（5）與系統(tǒng)輸出有關(guān)的污染防治與環(huán)境保護(hù)與修復(fù)技術(shù)：包括人工濕地、生態(tài)溝、氧化塘、沼氣池、攔沙壩、重金屬污染土壤修復(fù)等。
3.2農(nóng)業(yè)綠色行動清單的內(nèi)容表述
一個理想的完整農(nóng)業(yè)綠色行動清單表述內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：行動名稱、行動內(nèi)容、行動預(yù)期效果、行動預(yù)計成本、激勵措施等(表 3)。制定農(nóng)業(yè)綠色行動清單的過程就是把過往的研究和推廣成果進(jìn)行系統(tǒng)歸納總結(jié)的過程。發(fā)現(xiàn)支撐材料不足時，有利于促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)綠色行動的進(jìn)一步調(diào)研、研究和查詢。個別農(nóng)業(yè)綠色行動缺乏資料或者還沒有建立激勵政策的情況下，只要實踐證實具備綠色效應(yīng)，這些行動也應(yīng)當(dāng)先列出來。每個農(nóng)業(yè)行動除了文字表述外，可以配以簡單易懂的圖表，最后裝訂成冊，構(gòu)成一本農(nóng)業(yè)綠色行動指南。讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營者、農(nóng)民、農(nóng)場職工通過網(wǎng)絡(luò)或者贈送方式獲取，人手一冊。這將有利于行動落地。歐盟有關(guān)國家為了落實歐盟共同農(nóng)業(yè)政策和實施多功能農(nóng)業(yè)制定了改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境行動有關(guān)的實施手冊，美國各州為了水土環(huán)境保護(hù)制定了“最佳農(nóng)業(yè)管理措施”手冊。這些經(jīng)驗都值得參考。
3.3農(nóng)業(yè)綠色行動的經(jīng)濟(jì)支持政策
農(nóng)業(yè)綠色行動的主要目的是協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益，實現(xiàn)資源匹配、生態(tài)優(yōu)良、環(huán)境友好、食品安全。維護(hù)資源、生態(tài)與環(huán)境的努力屬于公共服務(wù)范疇，因此政府可以通過轉(zhuǎn)移支付對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的綠色行動實施經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。補(bǔ)貼水平應(yīng)當(dāng)依據(jù)農(nóng)業(yè)綠色行動成本大小、行動產(chǎn)生外部正效應(yīng)大小、所在區(qū)域?qū)υ摼G色行動的緊迫性、政府的支付能力、農(nóng)業(yè)經(jīng)營者對補(bǔ)貼水平的預(yù)期等。
綠色行動補(bǔ)貼的資金來源：（1）整合已經(jīng)有的與綠色行動有關(guān)的支農(nóng)項目和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼經(jīng)費，實施統(tǒng)籌使用，例如：耕地保護(hù)與質(zhì)量提升補(bǔ)助項目、秸稈養(yǎng)畜項目、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項目、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助項目、測土配方施肥補(bǔ)助項目、田園綜合體建設(shè)項目、區(qū)域生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)示范項目、國家級稻魚綜合種養(yǎng)示范區(qū)項目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目等都可以納入農(nóng)業(yè)綠色行動清單補(bǔ)貼范疇；（2）新增的政府農(nóng)業(yè)綠色行動專項投入經(jīng)費；（3）因為農(nóng)業(yè)綠色行動可以實現(xiàn)碳減排和COD 減排等污染減排，因此可能從新興污染排放市場獲得資金。
目前我國農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)包括“農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼”、“產(chǎn)品價格支持補(bǔ)貼”和“農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)支持補(bǔ)貼”等(圖 4)。“產(chǎn)品價格支持政策”扭曲了農(nóng)產(chǎn)品市場價格，因而補(bǔ)貼數(shù)量受到WTO“黃箱”政策的嚴(yán)格限制。由于近年來這部分補(bǔ)貼已經(jīng)產(chǎn)生了產(chǎn)品國內(nèi)外價格嚴(yán)重倒掛、生產(chǎn)利潤下滑和國家收儲代價巨大等問題，國家正在積極開展改革。“農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼”需要與面積及產(chǎn)量脫鉤，以免扭曲產(chǎn)品市場價格，落入“黃箱”范疇。“農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼”還需要根據(jù)生態(tài)農(nóng)業(yè)要求，逐步增加農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的約束性要求，實現(xiàn)補(bǔ)貼的權(quán)責(zé)平衡。“農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)支持”補(bǔ)貼中目前實行“生態(tài)環(huán)境保護(hù)獎勵補(bǔ)貼”，有草原生態(tài)獎勵和退耕還林還草補(bǔ)貼。這僅僅是局限在個別區(qū)域?qū)€別行為實施的綠色補(bǔ)貼。今后在“農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)支持政策”方面應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)業(yè)綠色行動清單增加“生態(tài)環(huán)境保護(hù)獎勵補(bǔ)貼”的種類，并擴(kuò)大補(bǔ)貼實施區(qū)域。
3.4農(nóng)業(yè)綠色行動補(bǔ)貼的運行程序
農(nóng)業(yè)綠色行動補(bǔ)貼的申報、審批、發(fā)放和核查也需要建立一個低成本的運行程序：
（1）行動選擇：農(nóng)業(yè)經(jīng)營者根據(jù)農(nóng)場的實際情況和各個省市自治區(qū)的生態(tài)農(nóng)業(yè)綠色行動清單，因地制宜，自主選擇要采用的綠色行動組合。
（2）補(bǔ)貼申報：農(nóng)業(yè)經(jīng)營者向農(nóng)業(yè)主管部門報告要采取的行動，詳細(xì)闡述實施地點、實施時間、實施規(guī)模、估計生態(tài)環(huán)境效益和投資成本等，根據(jù)有關(guān)政策，在不超過補(bǔ)貼上限的范圍內(nèi)提出補(bǔ)貼水平申請。
（3）統(tǒng)籌審批：根據(jù)政府的對口經(jīng)費預(yù)算、實施區(qū)域生態(tài)環(huán)境的敏感性、綠色行動的有效性、申報補(bǔ)貼水平，農(nóng)業(yè)主管部門統(tǒng)籌審批，逐一落實。
（4）補(bǔ)貼發(fā)放：根據(jù)綠色行動的實際情況，可以分別采用事先投入、事后補(bǔ)貼、分批補(bǔ)貼等方式發(fā)放。
（5）效果核查：農(nóng)業(yè)主管部門對接受補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位，參考上述的生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證方法，建立其農(nóng)業(yè)綠色行動的信息公開制度、自查自檢制度、抽樣核查制度和誠信記錄制度。
生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證制度和農(nóng)業(yè)綠色行動清單制度的構(gòu)建將會有力推動我國農(nóng)業(yè)的生態(tài)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展。
（作者單位：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國生態(tài)農(nóng)業(yè)學(xué)報》2018年05期
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