編者按：改革開放40年來，我國農業經營體制經歷了不斷演變的過程。如何認識農業經營體制的40年演變？當前，農業經營體制有什么深刻的結構性變化？在未來30多年的國家現代化進程中，創新農業經營體制應如何順應城鄉經濟社會的結構性變化？本刊特約國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員葉興慶對這一主題進行深入探討。本文為第二篇，重點談創新農業經營體制必須順應土地功能、農業經營形態、代際差異三大結構性變化。
選擇什么樣的農業經營體制才能有效釋放農業發展潛力，取決于土地經營在農民就業和增收中的作用、農業技術進步和社會化服務對農業經營形態的影響。我國正在向2035年基本實現現代化、2050年全面建成現代化強國的目標邁進。在未來的現代化進程中，我國城鄉關系、農村經濟社會等都將發生深刻的結構性變化，創新農業經營體制必須遵從發展規律，順應時代變遷。
順應土地功能的結構性變化，以有利于發揮土地的要素功能為目標創新農業經營體制
長期以來，一些人有一個根深蒂固的觀念，認為我們面臨的是“三農”問題，而非僅僅農業效率問題，農業效率問題與農民出路問題必須統籌解決；土地流轉集中勢必造成農民失地，失地農民勢必成為流民，危及社會穩定；創新農業經營體制、完善土地權利結構，必須充分考慮到土地對維護小農生計的極端重要性，充分認識到土地承載的生計保障功能和社會穩定功能。這個認識有其合理性，但也有其局限性。
從合理性來看，一個時期以來，土地確實承載著多種功能，不能單純從效率的角度考慮問題。1985年“家家包地、戶戶種田”的格局剛剛形成時，全國鄉村人口數占全國人口總數的76.3%，全國第一產業就業人數占全社會總就業人數的62.4%，土地提供了近2/3的全社會就業、提供了絕大部分農村戶籍勞動力的就業；全國農民人均純收入中家庭經營凈收入占比為81%，第一產業經營凈收入占比為62%，種植業經營凈收入占比為48%，土地提供了近一半的農民收入。那個時候，農民基本沒有社會保障，子女教育、醫療衛生、養老等都得靠土地。此時，把土地視作農民最可靠的生計來源，突出強調土地的社會保障功能，是恰當和合理的。受此影響，盡管后來農民就業和收入來源日趨多元化，農村社會保障制度逐步健全，國家政策層面卻始終強調土地的生計保障和社會穩定功能，強調土地流轉和規模經營的發展必須“與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應”。
從局限性來看，土地承載的多種功能在快速分化，解決農民問題的出路日趨多元，繼續忽視效率問題不利于農業現代化和農業競爭力提高。首先，土地承載的就業和增收功能在下降。2016年，全國第一產業就業份額下降到27.7%，全國農民工達到28171萬人，農村集體經濟組織成員中的勞動力從事農業的比重已經很低。同年，全國農民人均可支配收入中，家庭經營凈收入占比下降到38.3%，第一產業經營凈收入占比下降到26.4%，種植業經營凈收入占比下降到19.7%，種地收入已不足農民收入的1/5。其次，土地承載的社會保障功能逐步被政府主導的農村社會保障體系替代。自2003年試點以來，全國新型農村合作醫療的參合率和籌資水平逐步提高，2017年各級財政對新農合的人均補助標準達到450元、農民人均繳費標準全國平均達到180元。自2009年試點以來，全國新型農村社會養老保險制度的推進速度超出預期，原定2020年前基本實現對農村適齡居民全覆蓋的目標已于2012年提前實現，全國每人每月基礎養老金標準由最初的55元提高到目前的70元，部分地區標準更高，如2017年北京城鄉居民基礎養老金標準達到每人每月610元。從2007年開始，最低生活保障制度由城鎮拓展到農村，此后全國農村低保標準逐步提高，截至2017年9月，全國農村低保標準達到4211元/人/年，農村低保對象達到4078.2萬人。第三，農民的出路不再局限于土地。在進入工業化、城鎮化時代之前，土地是農民唯一的出路，土地兼并往往導致流民出現、進而導致社會動蕩。進入工業化、城鎮化時代之后，越來越多的農民在土地之外尋找出路。1978年我國城鎮人口和鄉村人口分別為17245萬人和79014萬人，如果城鄉之間人口不流動，按照全國9.467‰的年均人口自然增長率推算，2017年全國城鎮人口和鄉村人口分別應為24903萬人和114104萬人，但實際分別為81347萬人和57661萬人，這意味著40年來全國有56444萬人從鄉村轉入了城鎮。貴州省湄潭縣已實行近30年的“生不增、死不減”試驗也表明，在工業化、城鎮化時代，天無絕人之路，即使沒有承包地，新增農村人口也可以在其他領域找到謀生之路，甚至生活得更好。
以上分析表明，隨著時代的發展，土地的生計保障功能在減退，農民的出路在多元化。對越來越多的農民而言，繼續持有承包地主要是為了心理上的安全感。誠然，目前政府主導的農村社會保障體系所提供的保障水平還不高、土地還能為部分農民提供一定的收入來源，為數眾多的農村轉移人口還沒有融入城鎮、處于不穩定狀態。但從政策導向上看，與其把農民的生計保障繼續寄托在一畝三分地上，不如在健全農村社會保障體系、促進進城農民市民化上采取措施。土地的生計保障功能在淡出，生產要素功能在彰顯，這為創新農業經營體制提出了新要求，也提供了新空間。
順應農業經營形態的結構性變化，以有利于捕獲多種形式的規模經濟為目標創新農業經營體制
農業是自然再生產與經濟再生產相交織的特殊產業，勞動成果與勞動過程存在分離，對勞動過程很難實行及時、有效的監督，需要勞動者在勞動過程中具有高度的自覺性和責任感。而這種自覺性和責任感僅靠道德說教是不夠的，需要合理的制度安排。家庭就是一種有效的制度安排，家庭成員結成了利益共同體，彼此之間搭便車的概率極低，無需進行高成本的監督。這是以家庭承包經營替代生產隊集中勞動后我國農業實現快速發展的內在邏輯，也是目前家庭經營在全球農業中占主導地位的重要原因。然而，隨著要素相對價格的變化、以信息技術為核心的現代農業科學技術的廣泛運用，國內外農業經營形態正在發生深刻變化，甚至是顛覆性變化。
從國內看，服務外包、土地股份合作制和農業企業的發展對“農業天然適合家庭經營”提出了挑戰。一是外包環節的增多使家庭承擔的生產經營職能下降。從產前、產中到產后，農業生產經營可以分解成為若干個環節。在典型的家庭經營中，幾乎所有這些環節都由家庭內部自己完成。但不同環節所需要的物質技術裝備、人力資本是不一樣的，規模報酬出現拐點時所對應的土地規模也是不一樣的，有些環節通過服務外包由專業化的服務商完成更具效率。最早出現的這種環節是小麥收割，隨著農業勞動力機會成本的上漲，雇請收割機收割比靠自家勞動力收割更劃算。隨著要素相對價格的變化、信息技術的進步，適合外包的環節越來越多，服務外包的覆蓋面越來越大。據農業農村部統計，2016年，全國從事農業生產托管的服務組織有22.7萬個，服務農戶3656萬戶，托管服務土地面積1500多萬公頃。二是土地股份合作制的發展直接替代了家庭的生產經營職能。與專業合作社只對部分生產經營環節進行合作、農戶家庭繼續保持獨立生產經營主體地位不同，土地股份合作制中農戶家庭把土地入股、由合作社統一經營。雖然農戶家庭作為股東可以參與合作社的經營管理、家庭勞動力可以到土地股份合作社務工，但農戶家庭不再作為一個獨立的生產經營主體而存在。截至2017年6月底，全國家庭承包經營耕地流轉入農民專業合作社的約742萬公頃，約占全國家庭承包經營耕地流轉面積的22.4%。三是農業企業的發展直接替代了家庭的生產經營主體地位。憑借資金、技術、管理和市場營銷等方面的優勢，一些工商資本租賃農戶承包地發展高效農業，農戶家庭除了收取租金外不再參與農業生產經營管理。特別是農業生產組織的工廠化、生產過程的流水線化，使勞動過程的監督效率接近工商業，超越了家庭經營在這方面的傳統優勢。截至2017年6月底，全國家庭承包經營耕地流轉入企業的約348萬公頃，約占全國家庭承包經營耕地流轉面積的10.5%。
從國外看，土地、資本和勞動力結合方式的變化，使“家庭農場”撐破了家庭的外殼，趨近現代公司制企業。在目前發達國家的農業中，家庭農場從數量上看仍占絕大多數，但家庭農場呈現兩極分化，占個數比重較大的小規模家庭農場提供的農業產出在下降，而占個數比重較低的大規模“家庭農場”提供的農業產出在上升，而且大規模“家庭農場”越來越背離家庭農場的本質屬性、趨近現代公司制企業。以美國為例，家庭農場曾對其歷史和文化產生了深遠影響，家庭農場甚至被視作美國“國家特征”（national character）的一個重要方面。但近半個世紀以來，家庭農場逐步被大規模、依靠機械和雇傭勞動力的企業型農場所取代。據美國農業部數據，美國農業總產值的一半是由其最大的2%農場所生產的，73%是由占農場個數9%、平均面積10000畝（1676英畝）的大農場生產的。目前美國200萬個農場，共雇傭60萬到80萬具有美國公民或長期居留身份的農業雇工，另雇傭100萬到200萬外來移民工。根據美國農業部的統計口徑，“家庭農場”（family farm）指經營者及其家人擁有農場一半以上所有權，目前96%的美國農場是家庭農場。但按照家庭農場指主要依靠自家勞動力的農場的傳統定義，美國大部分所謂“家庭農場”已不是典型意義的家庭農場，只能稱作“部分產權屬家庭所有的企業型農場”。
目前我國農業中農戶家庭經營仍占主導地位。截至2017年6月底，在全國家庭承包經營耕地中，63.5%仍由原承包戶自己經營，在36.5%的流轉面積中有20.7個百分點流轉入其他農戶，農戶經營合計達到家庭承包經營耕地面積的84.1%。但從發展趨勢看，土地股份合作社、農業企業經營的耕地面積將繼續增加；仍然由農戶家庭經營的，服務外包也將繼續發展。創新農業經營體制必須對這一變化趨勢有足夠的估計。
順應代際差異的結構性變化，以契合農二代的行為特征為目標創新農業經營體制
我國農村社會結構正在發生千年未有之變革，突出標志是代際差異快速擴大。如果把開始實行家庭承包經營時分得了承包地的農民稱作農一代，把1984年以后出生、未分得承包地的農民稱作農二代，這兩代人的就業選擇、對土地的依賴和對鄉村的眷戀程度、對城市和外部世界的適應能力都明顯不同。這種不同，不僅影響我國城鄉結構的變遷，而且影響“誰來種地”和鄉村振興。
從就業選擇看，兩代人存在明顯差異。目前全國農業生產經營人員中，以農一代為主。據第三次全國農業普查，2016年全國農業生產經營人員為31422萬人，其中，年齡在55歲及以上的為10551萬人、占33.6%，年齡在36至54歲之間的為14848萬人、占47.3%，年齡在35歲及以下的為6023萬人、僅占19.2%，35歲以上的農一代合計占80.8%。與此相比，全國農民工中農一代占比更低、農二代占比更高。據國家統計局發布的全國農民工監測調查報告，2016年全國農民工為28171萬人，其中，41歲以上的農一代為13015萬人、占46.2%，40歲及以下的農二代為15185萬人、占53.9%（見表1）。由于統計口徑的原因，這兩組數據揭示的代際差異比人們印象中的代際差異要小。如果有條件對全國農村集體經濟組織成員中各年齡段勞動力的就業情況進行分析，會發現農一代和農二代之間存在更明顯的結構性差異。四川省瀘縣的典型調查表明，農一代與農二代的就業結構的確存在更明顯的結構性差異（見表2）。據清華大學中國農村研究院2012-2016年連續5年的暑期調查，純務農人口平均年齡約55歲，比外出務工勞動力大16歲；受教育年限平均不到7年（婦女6年），比外出務工勞動力平均受教育年限低3年左右。
從居住地選擇看，兩代人的差異開始顯現。農一代大多在農村有宅基地，通過家庭經營收入和外出務工收入的積累，在宅基地上不斷建造更高質量的農房，既是為了給日后的生活提供保障，也是一種增加財富積累和成就感的載體。但農二代在城鎮長期生活和定居的意愿正在增強，一個突出表現是在城鎮購房的人在增加。例如，近年來農村新婚家庭在城鎮購房的越來越多，而以前農村新婚家庭一般是把婚房建在村里。又如，農民工在務工地和城鎮購房的也在增多，2009年全國僅有0.9%的外出農民工在務工地自購房；2016年全國進城農民工中，購房的已占17.8%，其中購買商品房的占到16.5%。在外買房的大多為替農二代著想的農一代，他們希望農二代能夠在城市扎下根來。
從外出農民工返鄉務農意愿看，兩代人之間也存在較大差異。農二代是在我國工業化、城鎮化快速發展的進程中成長起來的，比農一代就業機會更多，選擇余地更大，因而離農傾向和進城定居愿望更強烈；農二代大多數沒有種過地，對土地沒有農一代那樣的感情，對農村沒有農一代那樣的依戀。一些局部地區的抽樣調查表明，農二代回鄉務農的意愿很低。據對陜西389位新生代農民工的返鄉務農意愿及其影響因素的調查，73.78%的人表示將一直留在城鎮務工，不愿意返鄉務農。據深圳市總工會對5000個樣本的調查，新生代農民工中沒有務農經歷的占85.4%，只有1%的人愿意回農村務農。日本的情況也表明，是否有過務農經歷，對外出務工人員是否返鄉務農有重要影響。2015年日本新進入農業的人員為65030人，其中60歲及以上者為32300人、占49.7%，這些人大多在外出務工前曾在家務過農，類似我國的農一代。
代際差異對我國農業轉型和鄉村振興的影響將逐步顯現出來。農一代中，目前仍在務農者今后外出務工的可能性越來越低，目前在外務工者中的相當部分隨年齡增長將逐步返鄉；農二代中，目前仍在務農者中的大部分將外出務工，目前在外務工者中的大部分卻不會返鄉務農。順應這一變化趨勢，既需要進一步完善農業經營體制，為大量繼續務農的農一代提供社會化服務，實現小農戶和現代農業發展有機銜接；也需要深化農村集體產權制度改革，為退出農業農村的部分農一代和絕大部分農二代建立土地承包經營權、宅基地使用權、集體資產份額權的市場化退出通道。
（作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部部長）
中國鄉村發現網轉自：《農村工作通訊》2018年第15期
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