2013年11月12日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出中國將要“設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰略，確保國家安全。”這標志著黨中央今后將會從戰略高度全方位審視我國的國家安全問題。國家安全有傳統安全與非傳統安全之分，隨著爆發大規模戰爭可能性的逐步降低，非傳統安全問題就越來越成為影響國家安全的重要因素。對中國來說，在這些非傳統安全因素中，農業安全尤其值得關注。
一、農業生產的特點及其重要作用
眾所周知，農業是通過人類勞動去實現并強化植物、動物、微生物的自然再生產來獲取有效產品的社會物質生產部門。換言之，農業的生產過程是不斷創造生命的過程，是使對人類有用的生物不斷生長和繁殖的過程，農業的生產對象是有生命活力的生物有機體。這一根本特點決定了農業是一個比工業、商業等其他產業要承擔更多風險的產業，它不但要像其他產業一樣要面臨市場風險，還要承擔其他產業所不會遇到的自然風險。
因為生物有機體的生長和繁育要受制于自然條件和生物規律，一般生產周期比較長。在農作物長達數月的生長過程中，水旱災害、病蟲害、氣溫異常、時機不當的刮風下雨等等都有可能是致命的危害。對養殖業來說，疾病防控非常重要，莫名其妙的傳染性病變很可能就會演變為滅頂之災。
而即使是像其他產業一樣具有的市場風險，對鮮活農產品有時更是致命的。因為工業品至少還可以存放，而像一些水產、水果、蔬菜等鮮活農產品必須及時銷售，如不能及時銷售，則可能會血本全無。最近幾年在我國部分地區經常上演水果、蔬菜價格暴跌的慘劇，如2011年山東、江蘇等地的大白菜2分錢都無人收購，而湖北嘉魚的圓白菜則跌到1分錢也沒人要；2013年2月，海南定安辣椒收購價跌至3毛，爛在地里無人收購；2013年10月，江西贛州安遠百萬公斤甜柚遭遇銷售難，出現了大量滯銷的現象；2014年春節過后，浙江臺州溫嶺約有1000畝冬季大白菜滯銷，菜農只能眼巴巴地看著大白菜爛在地里。這些現象確實著實令人痛心，但是此類現象在今后一個比較長的時期內仍然可能不時發生。
所以，農業自身的特點決定了它是一個比工業、商業等其他產業要承受更多風險的產業，是一個天然的弱質產業。
但是，盡管農業是一個天然的弱質產業，其產值在世界各個國家的國內生產總值中的比例也不高，尤其在發達國家，農業產值的比例可謂微乎其微，世界各國尤其是發達國家都非常重視農業這個特殊的產業，原因在于農業對于各個國家具有特殊的重要意義。
傳統觀念中對農業重要作用的理解大體上有兩個方面：一是農業為我們提供了各種食物等日常所必需的生活資料，二是農業為工業提供了生產所需要的原材料，因此農業是國民經濟的基礎。但是從一個更加現代、更加全面的來看，農業的重要意義要遠高于此。除了上述重要意義外，農業還在以下方面具有重要意義：
第一，農業具有環境與生態價值。適宜的農業不僅能提供人類生活必要的農產品，而且還能產生怡人的風景和潔凈的空氣，將成為人類健康生存的重要保障。隨著城市化程度的提高和后現代價值觀的不斷擴散，農業在環境與生態方面，以及人類健康生存方面的價值將會越來越凸顯。
第二，農業具有保存和延續文化多樣性的功能。生產方式決定生活方式，與農業的生產方式密切相連的是農村的生活方式，與城市的生活不同，農村的生活更加接近自然，生活節奏更加平和，能給人更大的想象空間。隨著城市化進程的加快，體驗農村生活方式的機會將會越來越稀缺，幸好農業的存在為保存和延續農村生活方式提供了可能，為人們提供了實現這種夢想的機會。隨著農村基礎設施的不斷完善以及生產和生活條件的不斷改善，農業以及農村生活的生存能力將會進一步得到增強，其吸引力也會進一步提高。
第三，最重要的是農業具有政治意義和戰略價值，關系到國家的社會政治穩定和國家安全。這是由農產品的商品特性和農業生產的特點決定的，一方面，農產品尤其是糧食作為一種特殊的商品，需求缺乏彈性，需要長期穩定的供應，一旦出現短缺，就會危及民眾的基本需求，產生社會恐慌；另一方面，由于農業生產需要一定的季節和周期，所以當農產品出現短缺的時候就無法依靠本國的力量快速組織生產，只能依賴國際市場，這就有可能受制于人，危及國家安全。中國是一個人口大國，糧食安全和農業安全的壓力更加突出，農業在國家政治和安全戰略方面的重要意義就更加特殊了。
二、中國農業的不利條件
由于客觀和歷史的原因，中國農業的不利條件比起其他國家則更為突出。除了農業自身天然劣勢的因素外，還有三個主要的方面：一是農地規模過小，二是缺乏社會化服務體系，三是科技投入嚴重不足。
中國農民的農地規模過小，是由于客觀條件和歷史原因形成的。中國本來就人多地少，加之正處于城市化的進程之中，因此每家農戶平均擁有土地的土地就少得可憐，連0.5公頃都不到，而發達國家平均每個農場的規模高達數百公頃甚至數千公頃。過小的農地規模難以實現起碼的規模效益，更遑論能夠為農民帶來較高的收入，也不可能具有較強的市場競爭力。
雖然西方國家的農業經營方式同中國一樣，也是家庭經營，但是發達國家的農業生產有著非常發達的社會化服務體系。農業社會化服務體系是為農業生產提供社會化服務的成套的組織機構和方法制度的總稱。它是運用社會各方面的力量，使經營規模相對較小的農業生產單位，適應市場經濟體制的要求，克服自身規模較小的弊端，獲得大規模生產效益的一種社會化的農業經濟組織形式。發達國家的農民大多加入了某種農業合作社，甚至有的農戶同時加入了多個農業合作社，歐洲各國農戶加入合作社的比例在90%以上，北美和澳洲的農戶參加合作社的比例也在80%以上，他們可以通過合作社取得必要的生產資料供應、信貸服務、生產技術、貯藏運輸、市場等全方位的社會化服務。而中國農戶加入專業合作社的比例僅僅只有10%左右，而且這些合作社發揮社會化服務的能力也是遠遠不夠的。因此，中國農業經營活動嚴重缺乏相應的社會化服務體系。
在農業科技投入方面，盡管中國政府這些年對農業科技投入的數量在不斷增加，但是與歐美發達國家仍然存在較大的差距。從1950年開始，美國政府和企業對農業的科研經費一直在穩步增加，2008年達到96億美元，約占全球農業科技研發經費的20%左右。而美國政府對農業科技的投資主要在于那些沒有直接經濟效益但對農業未來發展具有重大影響作用的基礎研究領域，其農業科技投資額的年增長率保持在8％以上。而中國農業科技投入主體單一、數量偏少，2011年的中央財政科技投入僅達到187億元人民幣，加上地方政府的投入，總量不會超過200億元。如果從農業科技投資強度來比較，中國不僅落后于發達國家，而且還低于發展中國家的平均水平。我國農業科技的投資強度僅為0.54%，僅僅相當于美國的1/7，或發展中國家的50%。
三、中國農業安全面臨的主要風險
農業之于中國，有重要的政治和戰略價值。因此，對于中國這樣的正在崛起的人口大國來說，農業的不利條件所產生的后果要更加嚴峻，甚至會加劇當前中國面臨的安全形勢。
鑒于農業生產的特點所具有的天然弱質性以及由于客觀和歷史原因形成的不利條件，當前中國農業安全形勢所面臨的風險十分嚴峻。近些年，在西方大國的外交政策和跨國公司操縱炒作的共同作用下，世界上的石油、水和糧食等資源越來越稀缺，各個國家對這些資源的爭奪態勢已經顯現，將來勢必愈演愈烈。糧食、種子等農產品資源將會成為大國之間競爭博弈、限制中國崛起的重要武器。因而，我們必須要認識到，當前中國農業安全面臨的風險是復雜而多重的：
第一，農業缺乏足夠的吸引力。農業較低的收益率和較高的經營風險及其特殊地位，世界發達國家一般都會采取各種措施來確保本國農民實現的經濟利益的實現，降低農業的經營風險。盡管進入21世紀以來黨和政府出臺了一系列惠農政策，但由于中國農業生產的不利條件的阻礙，總體來說中國農民難以通過市場來充分實現自身經濟利益的最大化，農業對于農民的吸引力不斷衰減。進而引致農民普遍對農業生產缺乏興趣，或者不愿意從事農業生產，或者僅僅為了自己生活需要種植少量農作物，而不愿意進行商業化生產，更不愿意去研究如何提高農業生產的技術。同時，由于缺乏必要的指導和幫助，農民更愿意遵循短期市場的信號進行自己的生產決策，當某種農產品價格下跌時他們便會紛紛退出這種農產品的生產。如中國是大豆的原產國，在1995年以前是大豆的凈出口國，但由于進口大豆的沖擊，中國農民紛紛退出了大豆的種植，到2000年時中國成了世界上最大的大豆進口國。中國2013年大豆進口量為6340萬噸，大豆的進口依存度達到80%以上。中國大豆的遭遇是一個的例子，如果農業不能對農民產生足夠的吸引力，而農民又完全聽從市場的短期信號，那么中國的其他農產品也極有可能步大豆的后塵。
第二，糧食安全存在風險。糧食是一種特殊商品，需求缺乏彈性，人們不會因為價格低而多吃，也不能因為價格高而不吃，一旦發生糧食短缺，勢必引起恐慌乃至社會政治的不穩定。在這個意義上，糧食絕對不是一般的商品，而是具有戰略價值的商品。中國人口多，對糧食的需求量大，再加上“民以食為天”的傳統觀念，糧食短缺的后果可能更加嚴重，勢必影響政治穩定與國家安全。2013年11月，習近平總書記在山東農科院座談會上指出，保障糧食安全對中國來說是永恒的課題，任何時候都不能放松。歷史經驗告訴我們，一旦發生大的饑荒，有錢也沒用[5]。
可能有人認為這種現象似乎不太會發生，世界是個大市場，從國際市場大量進口糧食滿足國內需要，似乎并不是什么壞事。但我們必須要注意到一個事實，那就是幾家農產品跨國公司在全世界的壟斷地位已經基本形成，少數農業跨國公司通過強化其在全球糧源、物流、貿易、加工、銷售“全產業鏈”布局，已經控制全球糧食貿易的80%。再次需要注意的是，而這些居于主導甚至壟斷地位的嘉吉、ADM、杜邦、雀巢、聯合利華、孟山都等農業綜合巨頭，無一例外全部來自西方大國。同時，WTO的規則由“四國集團”（即美國、加拿大、日本和歐盟）所主導。它們舉行閉門會議，為所有134個國家制定政策。在四國集團內部，以美國為首的農業綜合巨頭企業控制了重大政策的制定權。由嘉吉、ADM、杜邦、雀巢、聯合利華、孟山都和其他農業綜合企業起草了《WTO農業協定》，并明確地表達了自己的意圖，瓦解各國法律，保護農業綜合企業巨頭的強大定價權。
也許中國永遠不會出現糧食安全問題，但一旦出現的時候恐怕就無人相救了。因為這些西方跨國公司即使不聽命于他們國家的政府，也都是以追求利潤為目的的，到時候絕對不會大發慈悲、雪中送炭的。中國出現大規模糧食安全的后果不堪設想，我們不希望在任何時候出現這種情況，所以我們必須不斷強化糧食安全的戰略意識，防患于未然。
第三，種子安全潛藏危機。種子作為一種武器，在中國歷史上的春秋時期已經成功使用過。而在當前世界，種子可以申請專利，受到知識產權保護，如果將其用作武器，方式可能就更加簡單了。如果受制于人，輕者可能要付出高額費用，重者可能會造成糧食對外依賴，進而危害國家安全。因此，糧食安全和種子安全關乎國家安全，絕對不可受制于人。
而目前農產品種子的專利權也是由少數西方公司所壟斷。六家生物科技公司，即安萬特、陶氏化學、杜邦、三井物產、孟山都、先正達，擁有全球稻米、小麥、玉米、大豆和高粱專利權的69%，這些作物占全球糧食供應的75%。需要注意的是，目前在我國登記注冊的外商投資農作物種業公司已有76家，其中包括26家獨資公司、42家合資公司、8家中外合作經營公司。這些名義上只能占合資公司49%股份的公司，卻實際上掌握著種子公司的核心技術與專利?？鐕N業公司在我國的擴張，主要采取收購、兼并國內種子公司，以及通過與國內頂級育種實驗室“合作”的方式，掠奪我國種子科研資源。這樣一來，一是可以獲得他們所需要的人脈，在國家政策制定等方面擁有一定的話語權，二是可以獲得所需要的國內種質資源，三是可以吸引中國科研院所的科研骨干力量，獲得大量人才資源。
而據資料顯示，當前中國50%以上的生豬、蛋肉雞、奶牛良種，90%以上的高端蔬菜花卉品種依賴進口，這是一個非常危險的現象[7]?！把笃贩N”依仗其在品質、產量、抗病性等方面的優勢，可以漫天要價。壽光的菜農們不得不接受“一克種子一克金”的現實，如某些外國產的番茄種子、茄子種子和甜椒種子等，每克售價100元上下，而甜椒品種“蔓迪”更是開出了每克種子180元的天價。國外公司每年僅在壽光及其周邊地區通過銷售其高檔蔬菜種子就拿走6億元人民幣。
第四，非法轉基因農作物存在失控的危險。中國雖然制定了法律和政策嚴格控制轉基因農作物的進口和種植，但是由于利益的驅動和監管的困難，目前中國境內非法進口和種植轉基因農作物的現象時有發生，大有失控的趨勢。
已知中國境內最早的非法種植轉基因農作物事件發生于2004年，綠色和平組織當年發現在湖北存在轉基因水稻種植的現象，并于2005年4月13日發布了《非法轉基因水稻污染中國大米》調查報告。2005年8月11日，湖北省政府委托省農業廳就“轉基因水稻事件”首次發表聲明，此次事件是武漢科尼植物基因有限公司、武漢禾盛種衣劑有限責任公司和華中農大新技術研發公司在承擔轉基因水稻生產性實驗過程中，擅自擴大制種造成的。湖北省農業廳隨即對已種植的上萬畝轉基因水稻進行鏟除，并對農民進行每畝四五百元的補助。2010年，農業部曾開展堪稱“史上最大”的種子執法專項行動，有超五分之一的種子企業被責令限期整改，超十分之一企業的許可證被注銷。根據農業部的總結，這次執法的一個重大突破是首次進行轉基因檢測。2010年12月13日，農業部發布了第1504號公告，清退了27個玉米品種，其中登海3686、中農大236、中農大4號、鐵研124等四個品種被知情人士指出系轉基因品種[9]。但問題的嚴重性在于，此類事件仍在不斷上演，2014年3月31日，海南省農業廳宣布在2013年年開展的農業轉基因作物執法檢查工作中，查出并依法銷毀了9個玉米、棉花轉基因試驗作物，還有6個涉嫌樣品正在進一步檢驗檢測核實中[10]。
非法種植轉基因農作物已經影響到中國的農產品出口。盡管中國從未允許在境內商業化種植轉基因主糧，但在中國出口歐盟的大米制品中，“非法轉基因”卻被屢次查獲。2012年6月，歐盟發出《歐盟食品和飼料快速預警通報》，稱在中國輸歐大米制品中檢出“非法轉基因”。僅2012年前6個月，歐盟已經19次通過預警通報指出從中國進口的食品中檢出非法轉基因[11]。
除了非法種植轉基因農作物的問題外，非法進口轉基因農產品的事件也頻頻上演。2010年11月，深圳出入境檢驗檢疫局披露，一批從美國進口的5.4萬噸的轉基因玉米被作出退貨決定，原因是被檢出我國不允許的轉基因成分MON89034[12]。2013年10月，深圳口岸從進口的一船美國玉米中檢出MIR162成分后，此后深圳、福建、廈門、山東、廣東、浙江等口岸出入境檢驗檢疫部門持續從進口美國玉米中檢出MIR162成分。截至2014年2月24日，全國出入境檢驗檢疫機構共在88.7萬噸進口美國玉米中，檢出“非法”MIR162轉基因成分[13]。
以上發生的事件僅是經過相關機構查實并公布的，可能只是冰山之一角，我們非常有理由擔心，非法轉基因作物在中國境內種植和進口的情況可能比這些要遠為嚴重和復雜。由于轉基因作物具有穩定的遺傳性，可以在自然條件下與同類作物雜交，因而很難對其擴散進行有效控制。按照目前情形判斷，非法轉基因農作物在中國境內的擴散存在著極高的失控風險。
四、從戰略高度保障中國農業安全
由上可知，農業對于中國有著十分特殊的重要意義，但中國的農業卻處于一種非常脆弱的狀態，所以中國必須大力發展農業；而農業本身又天然是一個要承受雙重風險的弱質產業，因而絕對不能聽天由命，任其自然發展，或遵從市場價格信號聽任“看不見的手”來自行調節。所以，中國未來的農業發展，一定要有宏觀戰略。這些宏觀戰略至少應該包括如下內容：
第一，在思想認識上要從戰略高度重視農業。中國必須要重視農業，不僅僅是從農業產業的角度來重視，而是應該把農業提升到國防軍事等國家安全的戰略高度來重視。實際上，不僅是中國重視農業，西方發達國家同樣非常重視農業。如在美國，農業人口的比例已經下降到人口總數的1%-2%，數量不到600萬，但農業部卻是雇員人數最多的聯邦機構之一，高達10萬之眾；并且，美國政府一直在提高對農業的直接補貼。1995-2002年，美國共提供1140億美元的農業補貼，年平均142.5億美元[14]。即使是進入21世紀以來，美國政府補貼也從未停止過對農場主的補貼，每年高達數百億美元。根據國際食品政策研究所2003年的研究報告顯示，發達國家每年對國內農業實施的補貼總額為2350億美元，因此使發展中國家每年減少出口額達400億美元。如前所述，由于農業對于中國的特殊性，我們必須始終從戰略高度來認識和對待中國農業。
第二，加大對農業科技的投入。2012年中央一號文件就是一個專門關于加大農業科技創新的文件，文件明確提出，要堅持科教興農戰略，把農業科技擺上更加突出的位置，下決心突破體制機制障礙，大幅度增加農業科技投入，推動農業科技跨越發展。由于農業科技創新具有顯著的公共性、基礎性、社會性，因此要求政府充分發揮主導作用，由財政承擔主要責任。同時，由于增加對農業科技投入和農業科技體系建設是一項復雜的系統工程，所以也應該向發達國家學習，通過立法的形式確定下來，作為一項長期戰略推進實施。
第三，建立完善的社會化服務體系。農業生產經營的最佳方式是家庭經營，但是家庭經營的最大劣勢是抵御自然風險和市場風險的能力弱，因此發達國家的農業生產雖然是以家庭經營為主，但是卻輔之以非常強大的社會化服務體系。強大的社會化服務網絡體系保障了農民所需要的產前、產中和產后所需要的供求信息、生產資料、技術支持、政府政策、貯存運輸和市場買賣等一系列服務，確保了農業生產的順利進行和農民利益的有效實現。當前中國農業基本上是以小規模的家庭經營為主，抵御自然風險和市場風險的能力都比較弱，因此對于農業的社會化服務體系更有迫切的需要，國家應該從戰略高度審視這個事實，做出重大部署。
第四，優先考慮種子安全。在知識產權已經覆蓋到種子產業的今天，完全可以說，種子產業是整個農業產業的基礎。因此，確保中國的農業生產和糧食安全，必須優先發展種子業。我國現已保存38萬份農作物種質資源，名列世界第一。但我國種質資源的基因鑒定、研究和利用工作嚴重滯后，影響了農作物新品種的選育效率。國家應該通過有效措施，把生物技術運用到作物品種改良上來，培育一些在高產、優質、抗病蟲等方面有重大突破性的品種。同時，我們也要注意制定法律法規，加強對農業種質資源的保護。我們必須提高警惕，一方面要加強對我國種質資源的保護，另一方面要加大在種子研發方面的投入。
第五，加強對農產品進出口的監管和外資準入的控制。加入世界貿易組織之后，中國大大放寬了農產品進出口和外資準入的限制。中國入世后農業貿易政策調整主要有以下幾個方面：一是取消了進口許可、數量限制等非關稅措施，逐步降低農產品關稅。2004年，農產品平均關稅稅率由入世前的21%降到15.8%，隨后進一步降低到15.2%。二是對糧棉油糖等10種大宗農產品實行關稅配額管理，不斷完善配額管理制度，擴大向非國有企業的配額發放比例，配額內實施關稅為1%-15%。從2006年起取消了對植物油的關稅配額管理，實行9%的單一關稅。三是取消了所有農產品的出口補貼，更多使用對貿易無扭曲作用或扭曲作用最小的國內支持政策。
由于農產品對于中國的特殊性，開放和保護應該適度，今后中國應該強化對農產品進出口的管理，加強對農產品市場的監管，積極推進農業管理體制改革，建立健全統籌管理農業對外開放的體制機制。對于水稻等關系國家糧食安全根本利益的主糧產品，明確納入國家糧食安全戰略保障范疇。在維護國家糧食安全戰略利益的原則下，建立和完善農產品進出口政策體系，建立健全外資準入和管理制度，建立外資并購境內涉農企業報告和安全審查機制。
第六，慎重對待轉基因農產品。轉基因農產品目前在世界范圍內存在巨大的爭論，除了其食用安全性的風險之外，生態的安全性、專利的壟斷性以及技術的不確定性和不可逆性等因素都是要綜合評估的因素。轉基因農產品之所以得到推廣，最主要是由于特殊利益集團運用不當方式影響公共政策的結果。我們不能迷信關于轉基因農產品的虛假宣傳，必須要認識到一個基本事實：依靠傳統的育種方式和農業生產技術完全可以解決全世界人口的吃飯問題，轉基因技術對于農業生產來說并不是唯一選擇；掌握轉基因技術的跨國公司并不是像他們自我鼓吹的那樣是解決世界人口的饑餓問題的，恰恰相反，通過壟斷和專利保護攫取高額利潤才是其主要目的。至少，我們完全沒有必要匆匆忙忙地把中國的主糧轉基因化。
作者系南開大學政治學系系主任、教授
中國鄉村發現網轉自:《中共中央黨校學報》
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