鄉村治理既是國家治理的基礎，也是國家治理的重要組成部分，同時，鄉村治理還反映了國家治理的狀況和水平。鄉村治理既包括鄉村的自我治理，也包含國家對鄉村的治理兩個層面。鄉村治理是個大課題。有的治理在于控制人，限制人的自由而全面發展。我們的治理應當是有利于促進人的自由而全面發展。我們不能簡單地就鄉村治理說鄉村治理，必須把鄉村治理放在整個國家治理結構的框架中和社會變遷的進程中去認識和理解，既要跳出鄉村看鄉村，也要跳出鄉村治理看鄉村治理。如果僅僅滿足于從技術性角度推進鄉村治理，極可能導致鄉村治理扭曲和鄉村治理失效。我們既要關心鄉村治理的“術”，更要關注鄉村治理的“道”與“勢”。道是方向根本，術是方法技術，勢是形勢環境。
一、鄉村治理所處的三重體制結構
幾千年的中國傳統鄉村社會，形成了以皇權統治、宗法社會、小農經濟、儒家文化、鄉紳自治為主要特征的鄉村社會結構和鄉村社會秩序。1949年革命以后，傳統中國鄉村社會結構和秩序被徹底顛覆。經過30年的共產革命和40年的改革開放，中國鄉村發生了根本性的巨大變化。現在講鄉村治理，必須認清其所處的三重基本的體制結構，這三重基本的體制結構，從根本上左右和影響鄉村治理的水平與成效。
一是集體所有制。1950年代，中國所有的鄉村，無一例外地建立了以土地為基礎的集體所有制。集體所有制本質上是一種財產歸社區公有且由國家控制的產權制度安排，其基本特征是產權的政治性、集體性、社區性、封閉性。這是鄉村治理的一個產權基礎。使集體所有制適應市場化、城市化和城鄉融合發展的需要，是新時代農村改革的重要內容。
二是城鄉二元體制。1950年代建立的城鄉二元體制結構，將整個中國劃分為農村與城鎮兩種體制領域，實行城鄉分治，城鄉居民的身份、公共服務等完全不同，其最大的特征是城鄉居民權利的不平等以及對公民自由權利的限制甚至剝奪。這是鄉村治理的體制基礎。加強破除城鄉二元體制，構建城鄉融合發展的體制機制和政策體系，是實現鄉村善治的必然要求。
三是黨領導體制。我國照搬蘇聯模式建立的黨領導體制，是我國歷史上繼國民黨統治后所構建的新型國家結構和政治體制安排。在黨領導體制中，黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。黨領導體制的最大優勢是可以統一思想、統一行動、統一資源，“集中力量辦大事”。但黨領導體制的最大難點是對領導權力的制約和監督乏力。這是鄉村治理的政治基礎。深入推進政治體制改革，改革和完善黨領導體制，加快民主法治建設步伐，必將為鄉村治理奠定善治的基礎。
二、鄉村治理面臨的三股力量挑戰
對鄉村治理的挑戰是多方面的，但有三股力量對鄉村治理的沖擊是根本性的。
一是上級權力的任性化。政府（廣義）權力的任性，仍然是我們國家實現治理現代化的最大難題。長期以來，各級政府對村莊公共生活和私人生活的強力干預，是鄉村實現善治的最大挑戰。可以說，鄉村的自然秩序與寧靜生活，往往是被上級不受制約的政府權力打破的。比如，一些地方政府以種種借口和理由強拆老百姓的住房，使本來安居樂業的老百姓妻離子散、家破人亡。人類走向文明有三次重大的馴服，一是對野獸的馴服，二是對老百姓的馴服，三是對當權者的馴服。在成千上萬年的文明演進中，我們實現了對野獸和老百姓的馴服，但如何馴服當權者，將權力關進制度的籠子里，是至今沒有完成的偉大事業。只要權力不受制約和監督，就不可能有鄉村的善治。我們決不能在政府習慣于違法的情況下去指望鄉村能得到善治。習近平總書記作為國家最高領導人，提出要把權力關進制度的籠子里，這是我國執政者治國理念的歷史性突破和巨大飛躍。但如何將全部公共權力納入法治軌道，真正實現對當權者的馴服，使當權者不再執迷于追求特權，而是真心實意地保護人權，這是推進國家治理體系和治理能力現代化最重大的時代課題。
二是外來資本的蠻橫化。對于資本的特性，馬克思在《資本論》中曾指出：“資本來到世間，從頭到腳，每個毛孔都滴著血和骯臟的東西。”馬克思在書中的腳注中還引用過一句名言：“一旦有適當的利潤，資本就膽大起來。如果有10%的利潤，它就保證到處被使用；有20%的利潤，它就活躍起來；有50%的利潤，它就鋌而走險；為了100%的利潤，它就敢踐踏一切人間法律；有300%的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險。”資本是現代社會中一種十分強大的力量。幾十年來，我們在對待資本上有兩種極端的傾向，一種是改革以前，國家與老百姓結盟，實現權力與群眾的聯合，將資本踩在腳下，甚至徹底消滅了資本，從而也消滅了資本的為害。但沒有資本的社會，又陷入了極度的貧困之中。改革以來，國家轉身與資本結盟，實現權力與資本的強強聯合，老百姓成為被掠奪的對象。比如，一些地方政府為資本撐腰，公然將風景優美的傳統村落強行圈占據為己有大搞旅游開發，卻蠻橫地將原居的老百姓強行趕走。鄉村的建設與繁榮，肯定需要社會資本的進入。但如果放任外來資本進村恣意蠻橫掠奪，鄉村治理就無從談起；如果權力與資本勾結卻沒有得到制約和限制，那么社會的公共利益和老百姓的個人權利都將蒙受不可挽回的巨大損失。對于資本，既不能消滅之，也不能放縱它，但必須對資本進行合理節制和法治保障。
三是鄉村干部的黑惡化。相對于鄉村這個共同體來說，在外來的政府權力任意干預以及外來資本的公然掠奪中，有的鄉村共同體自身產生的代理人——鄉村干部，卻又蛻變為“土皇帝”，成為鄉村黑惡勢力的總代表，稱霸一方，橫行鄉里，欺壓百姓，無惡不作。2017年1月19日，最高人民檢察院曾印發《關于充分發揮檢察職能依法懲治“村霸”和宗族惡勢力犯罪積極維護農村和諧穩定的意見》，強調要堅決依法懲治“村霸”和宗族惡勢力刑事犯罪，突出打擊為“村霸”和宗族惡勢力充當“保護傘”的職務犯罪。鄉村社會中的惡人治村局面不改變，鄉村善治就無從談起。放眼世界，在民主法治健全的現代國家，既不可能產生“暴君”，也不可能產生“村霸”。我國鄉村的“村霸”現象說明，鄉村的民主法治建設還相當滯后。加強鄉村的民主法治供給，是實現人民對美好生活需要的戰略舉措。
三、鄉村治理要開放三個領域
鄉村治理至少要在以下三個領域實現新的開放，否則難以取得應有的治理績效。
一是集體產權改革要確權開放。集體產權的模糊性和封閉性，是市場化、城市化進程中制約鄉村治理的重要產權障礙。在堅持土地集體所有權不變的前提下，土地的使用權完全可以依法流轉或轉讓。例如，在承包地上，已實施“三權分置”，承包土地的所有權歸集體，承包權歸農戶，土地經營權可以對外流轉。這就實現了承包地產權的開放。而農村的宅基地、集體建設用地、集體經營性資產的股權等，在產權的改革開放上需要邁出新步伐。
二是公共事務管理要民主開放。農村社區公共事務管理的封閉性，不適應市場化、城市化進程中人口流動的需要。在市場化、城市化進程中，因人口的快速流動，中國農村出現了兩種不同類型的村莊，一種是大量人口外出的“人口空心村”，另一種是大量外來人口聚焦的城鄉結合部“人口倒掛村”。新時代的鄉村治理必須突破鄉村產權的封閉性和社區管理的封閉性這個雙重封閉格局，實行開放式的民主治理。在傳統的城鄉二元戶籍制度廢止后，要加快推進城鄉融合發展，構建鄉村社區公共事務由社區全體居民共同平等參與的新格局。
三是公共服務供給要補齊開放。鄉村基礎設施和基本公共服務的短缺，是城鄉發展不平衡、農村發展不充分的最突出問題之一。加大農村基礎設施建設投入，加快建立健全城鄉均等、城鄉一體的基本公共服務體系，是國家的基本職責所系，是各級政府的責任所在。各級政府應當將熱火朝天強拆老百姓房子的干勁，轉移到一心一意為老百姓提供基本公共服務的正道上來。要盡快使城鄉居民享有大致均等而可及的基本公共服務。要實現基本公共服務的全國統籌、自由接續轉移和開放享有，確保城鄉居民的社會保障隨著人口走，實現農民進城有社保，市民進村同樣享有社保。
四、鄉村治理重在保障“三權”
新時代的鄉村治理，要將中華優秀傳統文化與現代政治文明理念有機結合起來，關鍵是要加強民主法治建設，維護社會公平正義，核心是尊重、保障和實現公民權利，具體來說就要維護和發展農民的人權、產權、治權。
一是維護和發展農民的人權。就是要尊重、保障和實現農民的各項基本權利和自由尊嚴。習近平總書記在十九大報告中指出：“維護國家法制統一、尊嚴、權威，加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由。”要“保護人民人身權、財產權、人格權。”我國《憲法》以及國際人權憲章（包括《世界人權宣言》《經濟、社會、文化權利國際公約》《公民權利和政治權利國際公約》及兩個公約任擇決議書）對基本人權都作了明確規定。我國《憲法》已明確規定尊重和保障人權。農民應當享有的基本權利和自由的內容十分豐富，包括平等權、自由遷徙權、受教育權、健康權、社會保障權、生育權、環境權等基本人權，都應得到尊重和保障。特別是各級領導干部，要切實增強人權觀念和法治意識，要真正把人權觀念和法治意識融入到日常的治理之中去。在鄉村治理中，如果缺乏對農民基本人權的尊重和保障，就不可能真正的鄉村善治。
二是維護和發展農民的產權。就是要賦予和保障農民享有更加充分而完整的財產權利。賦予和保護村民的產權，是新時代“三農”工作的重要任務，是保障人民對美好生活需要的基礎工程，也是鄉村治理的重要目的。農民的財產權利可區分為集體財產權利和個財產權利，主要包括承包地權利、宅基地和住房權利、集體資產權利以及其他財產權利。農村集體產權具有歸屬不清、權責不明、流轉不暢、保護不嚴等問題，這是導致鄉村衰敗、制約鄉村有效治理的重要產權因素。實施鄉村振興戰略，提高鄉村治理水平，必須全面深化農村集體產權制度改革，發展農民財產權利，構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，助推城鄉融合發展，提升鄉村治理水平。如果集體的產權不理順、農民的產權得不到實現和保護，鄉村的善治也就無從談起。
三是維護和發展農民的治權。就是要發展社會主義民主政治，健全現代國家民主治理規則，用制度體系保證農民當家作主。農民的治權就是農民參與公共事務治理的權利，這是現代國家公民的政治權利。現代國家的一個基本特點就是民眾更廣泛地參與公共生活的治理。人民當家作主是中國特色社會主義民主的本質與核心。習近平總書記在十九大報告中提出：“我國社會主義民主是維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主。發展社會主義民主政治，就是要體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力，用制度體系保證人民當家作主。”堅持人民當家作主，就是要保障和實現人民對國家事務、社會事務、經濟和文化事業的管理和治理。農民的治權有兩個基本方面：一是參與國家和社會層面各項公共事務的治理；二是參與社區層面各項公共事務的治理。農民的治權，應當隨著經濟、政治、社會、文化、生態建設的發展而發展。如果農民不能有效地參與鄉村治理，不能成為鄉村治理的主體，那么，鄉村治理就不可能實現善治。
五、鄉村治理須重塑三種環境
新時代的鄉村治理，需要重塑三種環境，沒有良好的鄉村政治、文化、生態環境，就沒有良好的鄉村治理。
一是重塑鄉村政治環境。改革以前的全能主義以及改革以來的權貴資本主義，對鄉村正常的政治環境造成了歷史性的巨大破壞。鄉村腐敗、官商勾結、村霸橫行等問題，嚴重破壞了鄉村政治生態。沒有良好的鄉村政治生態，就不可能的良好的鄉村治理。習近平總書記強調要構建風清氣正的政治生態。這對于鄉村同樣適應。凈化鄉村政治生態，重塑鄉村政治環境，關鍵是要將全面從嚴治黨與全面依法治國向農村基層延伸和全覆蓋，既強力反腐敗，又強力反侵權，依法打擊歪風邪氣，著力張揚社會正氣。切實加強現代公民教育，保障公民權利，提高鄉村現代政治文明程度。
二是重塑鄉村文化環境。破壞一個舊世界容易，而建設一個新世界難。1949年以來，我國鄉村經歷了革命性破壞與建設性破壞兩次長時間的巨大破壞。傳統鄉村文化遭到了致命的摧殘。缺乏文化支撐的鄉村，也就失去了人文情懷和精神家園。重塑鄉村文化環境，必須將模糊了的是非觀念改變過來，使人能夠明是非；將顛倒了的善惡標準顛倒過來，使人能夠知善惡。振興鄉村，必須振興鄉村文化。重塑鄉村文化環境，必須實現中華優秀傳統文化與現代世界的共同價值結合起來。幾千年來，中國鄉村有歷史悠久的自治傳統和自治文化，有深入人心的以儒家文化為代表的道德傳統和道德文化。必須大力弘揚中華優秀傳統文化，同時大力吸收和借鑒人類文明的共同成果，使我國優秀的自治、德治傳統與現代文明中的民主、法治價值實現有機結合，從而建設新型的中華鄉村文化，開創新型的中華鄉村文明。
三是重塑鄉村生態環境。人是自然生態環境的產物，破壞了自然生態環境，也就破壞了人類生存的家園。工業化對自然生態環境的破壞是史無前例的。改革40年來，我國雖然取得了歷史性的物質成就，但也造成了空前的生態環境破壞。農村的空氣污染、水污染、土壤污染、農業污染、農產品和食品污染等觸目驚心，放眼放去，山頭幾乎都是光禿禿。自古以來的藍天白云、山青水秀、鳥語花香、生態有機的美麗鄉村，在我們這一兩代人中卻遭到了致命的破壞。在新時代，我們必須超越傳統的工業文明，堅持綠色發展，走生態文明之路。重塑鄉村生態環境，必須改變掠奪自然資源、浪費自然資源、破壞自然資源的生產方式和生活方式，堅決做到習近平總書記提出的那樣，像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境，堅決摒棄損害甚至破壞生態環境的發展模式，讓中華大地天更藍、山更綠、水更清、環境更優美。只有在健康優美宜居的自然生態環境中推進鄉村治理，才能實現文明的永續發展。
六、鄉村治理要創新“三治”方式和體系
中共十九大報告明確提出健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。中央農村工作會議也提出要創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路。現代鄉村治理是政治文明的重要內容，要真正提升鄉村治理水平，必須推進政治體制改革，發展社會主義民主政治，建設社會主義法治國家，創造社會主義政治文明。
一是要從發展地方自治的視野看待村民自治，大力加強地方自治立法。我國村民自治已經實行30年了，應該說取得了不少成就 ，但也面臨許多突出問題。比如村干部淪落為“村霸”、小官巨貪、村民自治異化為干部自治、村民難以真正做到民主決策、民主參與、民主管理、民主監督。經過30年的實踐，應當對村民自治進行認真總結和提升，實現自治的新跨越。關鍵是要從地方自治上看待村民自治，既要推進村民自治下沉，又要提高自治的層級與水平。應當在國家憲制層面明確中央和地方的關系，建立完善地方自治制度，從頂層設計上制定《地方自治法》，在縣、鄉鎮和村三級實行自治制度。要明確規定地方各級的自治事務范圍，處理好官治與自治、黨權與自治、經濟建設與社區自治的關系。要積極發展綜合農協組織和各種鄉村社會組織，激發廣大農民和鄉村社會活力，充分發揮農民和鄉村社會組織在自治中的主體作用。村民自治不應是民政部門重視和推進的工作，而應是國家政治文明建設的偉大事業，必須提高政治站位，推進村民自治的制度化、規范化、程序化建設，使村民自治制度真正有效有序運轉起來，切實保障村民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督。
二是要從建設法治中國的高度看待鄉村法治，切實推進民主法治建設。在全面推進依法治國進程中，要從法治中國建設的戰略高度，加強鄉村民主法治建設，重點是要建立健全有利于實現鄉村善治的法律法規體系，全面實現鄉村治理的民主化、法治化。習近平總書記在十九大報告明確提出，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，并指出人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。為此，我想強調三個重點：第一，“三農”工作要改變過去單純的追求增加農民收入的傾向，要把加強鄉村民主法治建設作為重中之重。要使廣大農民在共產黨領導下既過上富裕的物質生活，又享受現代的民主自由。這是共產黨的初心和使命。第二，各級人大及其常委會要改變政府化的工作思維和方式，要圍繞鄉村的民主法治建設加強立法調研和立法工作，切實改變鄉村民主法治制度供給短缺和滯后的局面。各級人大代表要發揮代表民意的真正作用。這方面的空間還非常非常大。第三，作為“關鍵少數”的各級領導干部，要真正帶頭樹立人權觀念和民主法治意識，特別要改變一些地方領導干部在抽象上高喊為人民服務，而在具象上卻損害群眾利益的現象；改變一些地方領導干部在宏觀上擁護正確描述：習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，而在微觀上卻違背正確描述：習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神的現象。比如，習近平總書記鮮明提出“以人民為中心的發展思想”，強調“把人民群眾的小事當作自己的大事，從人民群眾關心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起。”但一些地方領導干部在學習十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想上表現得積極高調，而在實際工作中又公然做出嚴重損害群眾利益的事。這種口言善而身行惡的現象，需要深思和糾正。
三是要從重建道德中國的目標看待鄉村德治，不斷提高道德文明水平。中國自古以來就是禮儀之邦，有以德治國的悠久傳統。但是，現在卻陷入了嚴重的道德危機。在新時代，要實現鄉村的德治，必須走出道德危機，重建道德中國。第一，必須建設一個講正氣、守誠信、重品德的政府。政府的品德決定和影響社會的道德風尚。孔子說：“政者，正也，子帥以正,孰敢不正。”社會道德的淪喪，許多情況是由于政府對社會道德的破壞造成的。比如，城鄉二元結構中的城鎮化模式，在城鎮造成了兩億多的農民工群體，在農村造成了上億的留守婦女、留守兒童、留守老人，造成了妻離子散、骨肉分離、家庭破壞。這是人類歷史上罕見的人倫悲劇。這種破壞家庭的城鎮化，對社會道德造成的影響無與倫比。又比如，強制性的計劃生育政策，造成千千萬萬家庭斷子絕孫，同時人為造成了嚴重的人口老齡化，使養老成為嚴重的社會問題。再比如，一些地方政府熱衷于強拆老百姓的住房，使原本安居樂業的老百姓立即陷入無家可歸的悲慘境地，等等。此外，政府的朝令夕改、不講誠信、掩蓋真相、懲善揚惡、腐敗濫權等行為，都是造成社會道德淪喪的重要原因。第二，必須建設一支講道德的領導干部隊伍，營造有道德的社會精英群體。孔子說：“君子之德風，小人之德草，草上之風必偃。”各級黨員領導干部以及社會其他精英群體的道德水準高低，直接影響整個社會風氣的好壞。上梁不正下梁歪。如果一個社會的精英群體都腐化墮落了，我們就不要指望社會道德的好轉。1978年美國國會通過《美國政府道德法》，對政府官員的職業道德進行法律規范。我國也有必要制定相關道德法律，對各級領導干部的道德進行規范，從加強官德建設入手，帶動民德的改善。第三，必須建設一批致力于社會道德建設的社會組織和鄉賢君子。建設一個道德中國和道德鄉村，單靠政府是不行的，必須激活社會的力量，大力發展致力于社會道德建設的各種社會組織，大力造就一批新鄉賢、新君子。政府要還權于社會，實行政社分開，讓社會在法治的環境中自主成長，使社會充滿正氣與活力。
1949年以來，中國經歷了毛澤東時代、鄧小平時代，現在已經進入習近平時代。中共十九大正式提出習近平新時代中國特色社會主義思想。習近平新時代中國特色社會主義思想，肩負著解決中國文明進步的三大問題：一是要解決計劃經濟體制所形成的老問題，二是要解決市場化改革以來產生的新問題，三是要解決中國向現代民主法治國家轉型的大問題。如果這三大問題得到根本性地解決，那么，新時代不僅將是鄉村走向善治的時代，也必將是整個國家實現善治的時代。
參考文獻：
馬克思著《資本論》（第一卷），人民出版社1975年6月第1版。
《中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2017年10月第1版。
俞可平著《論國家治理現代化》（修訂版），社會科學文獻出版社2015年3月第1版。
祁勇、趙德興著《中國鄉村治理模式研究》，山東人民出版社2014年12月第1版。
張英洪《抓住農村改革的三條主線》，載《中國經濟時報》2017年2月28日。
(根據2018年1月13日作者在“清華三農論壇2018”上的發言整理，2018年12月12日修訂。）
中國鄉村發現網轉自：愛思想網
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