——象山探索
象山縣地處浙江東部沿海，三面環海，農業總產值居浙江省第二，海洋捕撈產量居全國第四，年水產品總量居全國前五，形成了以梭子蟹、南美白對蝦、大黃魚、柑橘、白鵝、楊梅等主導特色農業產業，是一個傳統的漁業大縣。近年來，該縣立足特色優勢，突出改革引領，取得了顯著的鄉村振興成效，尤其在突破“三大制約”、提升治理能力上做了很多探索和創新，有效激發農業農村發展活力，走出一條具有象山特色的鄉村振興之路。
鄉村振興成效
鄉村振興的象山探索，實踐是成功的，成效可圈可點。
第一，加快農業轉型升級，發展新產業新業態，促進產業興旺。一方面，聚焦高質量發展，實施農業“畝均論英雄”改革，加快農業轉型升級和提質增效。象山梭子蟹、象山柑橘被評為浙江省示范性農業全產業鏈，象山被授予“中國梭子蟹之鄉”“中國柑橘之鄉”。象山縣建有國家級柑橘雜交育種基地，保存150多個國內外柑橘品種，選育了“大分”“紅美人”“不知火”“春香”等一大批特色柑橘良種，也是全國柑橘品種保存最全的縣域區域，柑橘產業正成為象山縣農民增收致富的優勢產業。另一方面，結合首批國家全域旅游示范區建設，積極推動美麗環境向美麗經濟轉化，依托自然生態優勢，挖掘歷史人文元素，豐富鄉村節慶活動載體，激活農村閑置建設用地，鄉村度假、文化創意、農業休閑、精品民宿等新產業新業態蓬勃發展。目前，象山縣擁有民宿、農家客棧670家，精心民宿56家，床位約1.4萬張，每張床位年收入可達1.2萬元，鄉村旅游年接待游客549萬人次，實現綜合收入5.7億元。
第二，開展村莊梳理式改造，全面提升農村人居環境，促進生態宜居。深入推進浙江省“千村示范、萬村整治”工程，針對“農村建新不拆舊、部分農房危舊破、村莊環境臟亂差”等現象，從2010年開始，象山縣實施了以“一戶多宅”整治為主要內容的村莊梳理式改造。按照“一村一品、一村一景、一村一業、一村一韻”的原則，修編完成385個村莊規劃，重點拆除與規劃沖突和嚴重影響村莊環境的破舊房屋，累計拆除各類違建和破舊房屋6.4萬余間，清理出宅基地5410畝。清理出的宅基地，通過“宜耕則耕、宜通則通、宜建則建、宜綠則綠”，實現綜合利用，結合“五水共治”“廁所革命”“垃圾分類”等專項治理行動，使得村莊環境更加美化、公共功能更加完善、宅基地利用更加充分，建成美麗鄉村示范村144個，創建全國生態文明建設示范縣、全國“四好農村路”示范縣。
第三，開展婚喪禮俗改革，推行集中式居家養老服務，促進鄉風文明。前些年，象山縣操辦婚喪喜慶事宜時，大操大辦、相互攀比、鋪張浪費、封建迷信等現象嚴重，習俗異化為“人情債”，給廣大群眾帶來嚴重的經濟負擔。為了破除大操大辦的陋習劣俗，象山縣從2016年開展婚喪禮俗整治，通過抓教育形成共識、抓關鍵典型引路、抓重點集中突破、抓長效建章立制的方式，初步形成依法、文明、節儉操辦婚喪喜慶事宜的良好風尚，平均操辦成本下降了60%以上。由于農村青壯年進城務工、經商增多，一些農村老人獨守空巢、照料缺失，傳統的家庭養老難以為繼。為了破解農村養老難題，象山縣從2010年探索推行“集體建設、無償居住、舊宅收回、配套服務、公益扶持”的農村集中式居家養老服務，在218個村建成居家養老公寓3449套，惠及老人達5200余人，走出一條低成本、可復制、易推廣的農村居家養老新路子。
第四，首創“村民說事”制度，形成鄉村治理的象山樣本，促進治理有效。“村民說事”制度是以召開村民說事會為主要形式，組織引導村民圍繞村莊建設、經濟發展、社會穩定、黨群關系等內容表達訴求和想法，通過說（說出問題）、議（商議對策）、辦（及時辦理）、評（結果評價）四個環節，使得村莊大小事務得到有效處理的一項基層治理創新。從2009年制定此項制度后，歷經十年實踐和完善提升，促進黨群干群關系更為密切、農村建設發展更富活力、農村社會大局更加穩定、人民民主權利更加充分、基層干部廉潔更有保障，豐富了基層協商民主的實現形式，形成了一套基層治理的管用制度，其經驗做法在浙江省全省推廣，并得到中央關注。在象山縣，處處可以感受到美好的農村人居環境、淳樸的民俗民風，隨處可見文化禮堂、說事亭、鄉賢說事室，基層協商民主由“虛”向“實”，有了物化的載體，更有了切實的成效。
第五，農村居民收入水平高，城鄉居民收入差距小，實現生活富裕。象山農業高質量發展，實現了農民的充分就業，大幅度增加了農民收入，縮小了城鄉居民收入差距。2018年，象山縣城鎮居民人均可支配收入54706元，農村居民人均可支配收入30882元，城鄉居民收入比1.77，農村居民人均可支配收入分別比全國14617元和浙江省27302元高16265元和3580元，城鄉居民收入比分別比全國2.69和浙江省2.04低0.92和0.27。
突破三大制約
為有效推動實施鄉村振興戰略，象山縣在如何突破要素投入“三大制約”方面做了大量探索和創新。以農村宅基地“三權分置”改革為抓手，以適度放活宅基地使用權為核心，配套開展“三搶雙動”工程（搶項目、搶人才、搶資金和要素雙向流動），優化農村土地資源配置，促進各類市場資源要素下鄉進村，優化要素資源配置，為鄉村振興增添產業活力。
（一）突破建設用地缺乏保障的制約
突破建設用地缺乏保障的制約，亟需深化農村宅基地制度改革，盤活農村存量建設用地。象山縣雖不是全國“三塊地”改革的33個試點地區之一，但大膽探索、先行先試，針對農村宅基地存在的一戶多宅、資源閑置、權能不明等問題，率先開展農村宅基地“三權分置”改革，頒發了浙江省首本“三權分置”不動產證。在堅持“土地性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條改革底線的前提下，出臺《農村宅基地“三權分置”實施意見》，以適度放活宅基地使用權為主線，建立健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村宅基地產權制度。2018年共發放38本“三權分置”不動產證，盤活和利用宅基地5878平方米，引入鄉村旅游、高端民宿等項目17個，總投資超3億元。
第一，理順三權關系。保護宅基地集體所有權，集體經濟組織是宅基地所有權人，享有資格審查，糾正調整，集中統一經營、監督、收回等權能。明確宅基地農戶資格權，集體經濟組織成員是宅基地資格權人，享有占有、使用、收益、處分等權能，其中處分權主要體現在“可以申請與返鄉下鄉創業人員合作建房、可以在縣域范圍內申請跨鄉鎮建房、農民房屋置換和參與農民房屋拍賣，符合宅基地金額農民房屋退出條件的可以申請有償退出”。適度放活宅基地使用權，農戶和社會資本投資者均可成為宅基地使用權人，其中社會資本投資者的取得方式主要是通過簽訂流轉協議進行約定且期限不得超過20年，并且在使用期限內可以再流轉或按規定設定抵押權，約定適用于鄉村產業項目，不得成為別墅大院、私人會所。
第二，開展確權登記發證。堅持“歷史遺留問題化解-確權-流轉-鑒證備案-登記-再流轉-抵押擔保”全流程、全環節管控，增強政策可操作性。出臺《農村宅基地“三權分置”登記辦法》，將宅基地資格權人的房屋所有權和已流轉的使用權分開登記、分開頒證。
第三，以適度放活宅基地使用權為核心，創新機制設計。堅持“四個允許”原則，創新機制，適度放活農村宅基地使用權，包括：允許農戶（宅基地資格權人）與返鄉下鄉創業人員合作建房；允許農戶申請跨村、跨鄉鎮建房；允許非村集體經濟組織成員通過農房世居、析產、繼承取得的合法房屋實施改建或拆后重建；允許在發展鄉村產業前提下，流轉取得宅基地使用經營權，按合同約定和相關規定新建、改建或重建。一是創新退出機制。探索實施依法退出和有償退出，將拆后、保留房屋、有償退出的宅基地一律登記到村集體。二是創新流轉機制。按照自愿、有償原則，讓社會資本通過三方協議流轉取得宅基地使用權。如石浦鎮沙塘灣村先后引進5個品牌民宿集群項目，打造濱海民宿特色村，與81戶農戶簽訂協議，原農戶戶均年租金收益可超過2萬元。三是創新交易機制。依托縣農村產權交易中心，探索搭建交易信息發布平臺，鼓勵、引導、規范宅基地交易活動，最大限度地提升農村宅基地產權價值。如西周鎮土下村騰退出一批宅基地，吸引42戶山區移民、周邊村鎮農民在一戶一宅、不突破法定用地面積的原則下跨村建房，通過競爭性有償流轉交易，宅基地產權價值由過去的3-4萬元/宗提升到15-28萬元/宗，增加村集體經濟收入近900萬。四是創新抵押機制。出臺《農村宅基地使用權抵押貸款管理辦法》，將農村宅基地使用經營權納入抵押貸款范疇，2018年象山縣辦理抵押登記11例，獲象農信托和農行象山支行授信5500余萬元，農房抵押貸款254戶、9877萬元。
象山縣宅基地“三權分置”改革實踐打破了工商資本利用農村資源面臨的制度壁壘，激活了農村沉睡資源，為農村發展注入了新動能，農民增收有了新渠道，產業發展有了新空間，工商資本投資有了新動力。
（二）突破投入不足的制約
突破投入不足的制約，鄉村振興不能單靠地方財政和現有投資渠道和投入規模，要建立與鄉村振興任務相匹配的投入保障機制。
第一，發揮金融支農功能。一是象山縣以浙江省“信用縣”創建為基礎，深化農村信用體系建設。創新開展信用戶、信用村、信用鄉鎮“三信”評定，全縣評定信用村432個、信用鄉鎮13個，完成農民信息采集14.3萬戶，實現金融有效農戶信息采集全覆蓋，其中授信10.1萬戶、獲得信用貸款5.44萬戶，實現農戶信用無抵押小額貸款36.2億元，農民信貸不良率不到1%。二是象山縣深入實施普惠金融，推進金融支農增量擴面。推行“整村授信、集團授信”和“政府+村”信貸模式，創新“旅游貸”“民宿貸”“農村信用戶無抵押貸款”等信貸產品，全縣農業農村貸款余額超160億元，占全縣貸款總量的四分之一。三是象山縣依托宅基地三權分置改革，配套出臺《宅基地使用權證抵押貸款管理辦法》。2018年全縣辦理農村宅基地使用經營權抵押登記11例，獲銀行授信5500余萬元。
第二，引導工商資本投資農業農村。全方位營造下鄉返鄉創業創新的有力環境，培育鄉村新經濟、新動能，發展鄉村新產業新業態。象山縣大力發展鄉村旅游和現代農業，促進一二三產融合發展，形成“閑置農房+民宿經濟”“閑置宅基地+現代農業”“古宅回收+團隊運營”“集體資產+招商引資”等多種發展模式，促使破舊衰敗的村落煥發出新生機。2018年先后引進17個高端民宿項目，總投資超3億元，形成56家精品民宿。
第三，發展壯大農村集體經濟。象山縣積極探索村級集體經濟發展的多種模式。至2018年象山縣探索了資本運作、資產盤活、物業開發、農旅開發、改土流轉、光伏增收、服務創收、抱團消薄等8大發展模式，共實施集體經濟增收項目46個，轉化經濟薄弱村81個。象山縣茅洋鄉白巖下村通過“眾籌模式”投資鄉村旅游項目，促進富民強村，就是一個典型案例。2018年初，該村胡書記提出引入“眾籌模式”修建玻璃棧道發展鄉村旅游的想法，350戶村民中有250戶以8000元每股參加了玻璃棧道項目眾籌，加上村集體10%資源股，成立白巖下村旅游開發公司。2018年開業僅6個月，項目接待游客18萬人次，門票收入460萬元，當年收回投資并實現盈利150萬元，村民年底分紅1萬元。“要共建共治共享，把眾籌投資旅游項目進行到底，在共同富裕的道路上一個都不能拉下”，2019年春節剛過，該村啟動二期滑道項目的眾籌，首期未參加的100余戶村民爭相參與。
（三）突破人才匱乏的制約
突破人才匱乏的制約，鄉村振興需要想方設法留住人才、吸引人才。
第一，培育本土人才。結合農業轉型升級，重點培育現代職業農民，以象山柑橘產業為例進行介紹。象山縣創新實施柑橘赴日研修生制度，共培育260名海歸柑橘研修生。重點開展“紅美人”職業橘農培訓，累計培養300余名職業橘農。大力培育柑橘鄉土專家和職業橘農，建立“縣級服務團隊+柑橘產業聯盟+柑橘鄉土專家+橘農”的技術服務模式，增強科技創新和服務推廣的綜合能力。發展柑橘家庭農場35家、專業合作社51家、柑橘販銷專業戶241戶、柑橘鄉土專家10名、柑橘專業公司14家。象山縣曉塘鄉的顧品，曾赴日本研修，回國后培育了“紅美人”“甘平”“不知火”等優質柑橘品種，從他身上我們感受到現代職業農民的工匠精神，令人欣慰。
第二，吸引人才返鄉下鄉。實施“新回鄉運動”“農村歸雁計劃”，為各類人才下鄉、返鄉創業創造優質環境，吸引一批鄉賢能人、藝術家、高校畢業生、新型農民回鄉創業，帶來資本、資源和先進理念，煥發鄉村活力。2018年象山縣引進新鄉賢、農創客、新農人等鄉村人才500余人，包括浙旅集團、鄉伴文旅、西坡、途家、花間堂、寧波目的地、橡樹緣等知名企業，先后與中央美院、浙江音樂學院等高校開啟校地合作。一批博士碩士高層次人才、高級藝術家、國際志愿者團隊等陸續扎根鄉村、海島，一批空心村、荒廢場所得以價值發現，一批鄉村旅游綜合體、現代農業園區、精品民宿集群區、“網紅民宿”等相繼落戶建成。在象山，我們看到了年輕的海歸博士，從建筑設計師變身鄉村創客，指點鄉村，改造破舊的老宅、閑置的農房；看到了中央美院的學生，既是在鄉村學習實踐的學生，更是鄉村建設的規劃師；看到了企業老板、都市白領、名校高材生，紛紛回鄉發展精品民宿。
提升治理能力
推動實施鄉村振興戰略，鄉村治理能力不足是重要制約因素，亟需提升鄉村治理能力。近年來，象山縣圍繞治理有效的要求，不斷探索實踐，首創“村民說事”制度，豐富了基層協商民主的有效實現形式，形成了一套基層治理的管用制度，以“村民說事”制度為核心，配套實施村級小微權利清單制度、“一村一法律顧問”制度、“最多跑一次”改革向農村延伸等，為探索形成“自治為基、法治為本、德治為先、三治融合”的鄉村善治新格局積累了重要經驗。
第一，完善鄉村自治制度。“村民說事”不斷完善“說、議、辦、評”具體實踐，充分調動村民積極性、主動性、創造性，實現鄉村自治的制度化、規范化運行。一是增強“說”的廣泛性。拓寬說的渠道，既包括傳統的固定日子集中說、黨員聯戶上門說，也包括“網絡說”“線上說”“現場說”等新方式。擴大說的主體，引導發動政法干警、鄉賢能人、新村民參與說事。豐富說的內容，包括村莊建設、集體經濟、干群矛盾、鄰里糾紛等。二是強化“議”的規范性。規范議的程序，以小微權利清單制度為議事準則。提升議的質量，邀請鄉賢、法律顧問參與村莊發展等重大事項的議事。建立議的直通車，對村級無法解決的難事特事，通過“一中心四平臺”直接提交上級商議決定。三是突出“辦”的實效性。推進“最多跑一次”改革向農村延伸，加快基層便民服務點建設，實行村級事務管理多員合一、專職代辦，實現常用事項和民生事項全域通辦，目前象山縣185項事項實現群眾辦事不出村、不出鎮。四是注重“評”的科學性。采取多種“評”的方式，包括：說事村民專項評，做到一事一評；村民代表綜合評，對村民說事全年開展情況進行綜合評價；鄉鎮績效評，把村民說事與集體經濟、村莊環境、社會穩定、干部廉潔考評相結合。
第二，推動鄉村法治實踐。始終把村民說事置于法律框架下，推動權利規范運行，嚴格依法辦事，讓群眾在每一項“說事”辦理中都能感到公平正義，增強尊法、學法、守法、用法的思想意識和行動自覺，逐步養成運用法治思維和法治方式解決問題、化解矛盾的習慣。一是實施農村小微權利清單制度。將村民說事和農村小微權利規范化運行統籌起來，深化小微權利清單制度，提高村民說事“議”的規范性和“辦”的滿意度，實現村務決策、管理、監督的依法公開運行，真正讓“老百姓明白、村干部清白”。二是實施“一村一法律顧問”制度。安排政法干警、法律工作者擔任村法律顧問，實現行政村法律顧問全覆蓋。嚴格要求法律顧問參與村民說事，開展普法教育，依法解決具體問題。大力推進合理信訪“最多跑一次”改革，暢通初信初訪渠道，整體聯動，快速響應，維護社會和諧穩定。
第三，促進鄉村德治提升。注重鄉土人情、道德規范的情感認同，讓群眾在說事中充分感受道德力量，增強德治功能，提升德治作用。一是增強村規民約的剛性約束。推動各村修改完善村規民約，引導各村把社會主義核心價值觀融入村規民約，把好風氣納入村規民約，使之成為村民共同遵守的行為法則，把是否遵守村規民約作為判斷事情是非的重要標準。二是增強鄉賢力量的引領作用。深入挖掘鄉賢資源，實施鄉賢參與村民說事，建立鄉賢參事制度，充分發揮鄉賢在文化治理、價值引領方面的作用。
第四，實現鄉村三治融合。以善治為目標，以村民說事為平臺，推進資源、功能、制度集成，實現鄉村“自治、法治、德治”三治有機融合。一是推動鄉賢參事會、一村一法律顧問等制度與村民說事緊密結合，完善多元治理體系。二是推進小微權利清單、村規民約等制度與村民說事無縫鏈接，完善鄉村治理規則體系。三是推動黨員聯戶、“最多跑一次”改革、“互聯網+”等制度與村民說事的具體環節有機融合，完善鄉村治理運行機制。
結論與建議
鄉村振興象山探索的成功，除了領導高度重視下的政府行為導向、經濟社會發展階段反映下的市場經濟推動、老百姓期盼下的收入增長驅動這些因素外，核心在于克服了推進鄉村振興戰略中普遍面臨的一些關鍵制約因素，突破了“三大制約”，提升了鄉村治理能力。主要經驗如下：
第一，突破建設用地缺乏保障的制約。以農村宅基地“三權分置”改革為抓手，以適度放活宅基地使用權為核心，打破工商資本利用農村資源面臨的制度壁壘，盤活農村存量建設用地。
第二，突破投入不足的制約。在財政投入的基礎上，發揮金融支農功能，引導工商資本投資農業農村，發展壯大農村集體經濟，建立與鄉村振興任務相匹配的投入保障機制。
第三，突破人才匱乏的制約。結合農業轉型升級，重點培育以現代職業農民為主體的本土人才，實施“新回鄉運動”“農村歸雁計劃”，吸引人才返鄉下鄉。
第四，突破鄉村治理能力不足的制約。首創“村民說事”制度，豐富基層協商民主的有效實現形式，形成一套基層治理的管用制度，配套實施村級小微權利清單制度、“一村一法律顧問”制度、“最多跑一次”改革向農村延伸等，探索形成三治融合的鄉村善治新格局。
鄉村振興的象山探索，為在縣域層面如何推進鄉村振興戰略積累了重要經驗，為此我們建議：
第一，提高思想認識。城鄉二元結構導致城鄉關系長期失衡，要破除城鄉二元結構，加快形成“工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮”的新型工農城鄉關系。城鄉要協調發展，只有形成城鄉之間的功能互補，發揮好鄉村應有的功能，才能使整個國家現代化進程健康推進。要提高對鄉村振興重要性的認識，通過鄉村振興，促進城鄉融合、工農互補，實現共同富裕。
第二，突出規劃引領。過去的村莊規劃因為缺乏系統謀劃而往往存在不科學、不精準等問題，要認真做好鄉村規劃，突出鄉村特色和地域特色，不搞大拆大建，立足改善農業生產條件、改善農村人居環境、滿足農村新產業新業態發展的需要，同時要加強鄉村規劃師隊伍建設。加強規劃剛性約束，防止無序發展和低端擴張，以規劃設計引領鄉村振興。
第三，打造有為政府。強化政府行為導向，做好政府該做的事情，包括強化鄉村振興的制度性供給、公共財政投入優先保障農業農村發展、基礎設施和公共服務優先向農業農村安排、公共資源向農業農村傾斜等。突破要素制約，提升治理能力，強化政府行為導向。
第四，推動有效市場。充分發揮市場機制在資源配置中的決定性作用，實現城鄉資源要素自由流動、平等交換。通過完善產權制度和要素市場化配置改革，激發各類主體活力和積極性，消除制約城鄉資源要素自由流動和平等交換的體制機制障礙，實現由農村資源要素向城鎮流動的單向趨勢向城鄉資源要素雙向流動和資源要素在更大時空分布及優化配置轉變。
第五，破解改革難題。改革是不懈的動力，全面深化農村改革，能夠激活主體，激活要素，激活市場，激活鄉村發展活力。“農村建設用地缺乏保障”和“農村存在較多閑置建設用地”兩大問題并存，審慎推進農村宅基地制度改革，如何在法律框架范圍內，讓農民有更大的獲得感，讓農村閑置的土地資源發揮更大的效益，需要深入探索。
作者單位：清華大學中國農村研究院
中國鄉村發現網轉自：農民日報
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