——本刊專訪湖南師范大學特聘教授、中央農辦鄉村振興專家委員陳文勝
《清風》雜志記者 化定興
習近平總書記在黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。為深入貫徹落實黨的十九大精神和《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》部署要求，統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設，加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化，中共中央辦公廳、國務院辦公廳近期印發了《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，（以下簡稱《指導意見》）。那么，鄉村治理中的核心問題是什么？《指導意見》旨在解決什么問題？就相關話題，本刊記者（以下簡稱“記”）專訪了湖南師范大學特聘教授、中央農辦鄉村振興專家委員陳文勝（以下簡稱“陳”）。
現代化的關鍵在鄉村
記：黨中央、國務院高度重視鄉村治理工作，在全面實施鄉村振興戰略的關鍵時期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的這個《指導意見》有何深意？
陳：為應對世界局勢的發展趨勢和長期執政的必然要求，全面實現現代化政黨轉變，黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現代化，這被稱之為第五個現代化。而中國現不現代化，關鍵在鄉村。習近平總書記在十九大提出開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的同時，要求實施鄉村振興戰略，推進農業農村現代化。基層不牢，地動山搖。鄉村是國家最基本的治理單元，是國家治理的基石。鄉村治理體系和治理能力能否現代化，決定著鄉村能否全面振興，決定著國家治理體系和治理能力能否全面現代化。
作為進一步落實鄉村振興戰略的重要文件，《指導意見》明確要求推進鄉村治理體系和治理能力現代化，以夯實鄉村振興的基礎，補齊鄉村治理的短板。不僅明確了鄉村治理體系和治理能力現代化的戰略方向和戰略重點：建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，構建共建共治共享的社會治理格局，走中國特色社會主義鄉村善治之路，建設充滿活力、和諧有序的鄉村社會。而且明確了鄉村治理體系和治理能力現代化的時間表、路線圖：到2020年，現代鄉村治理的制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉村治理體系和治理能力基本實現現代化。從而把推進鄉村治理體系和治理能力現代化擺到治國理政的關鍵位置，納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局進行決策部署，吹響了全面推進農業農村現代化的號角。
記：您認為這個《指導意見》旨在解決哪些問題？
陳：由于改革開放以來中國經濟社會的快速轉型，城鄉人口大規模流動，鄉村社會已經由“熟人社會”加快向“陌生人社會”演進，而鄉村治理體系和治理能力的現代化水平滯后于經濟社會發展進程。存在的問題突出表現在，農村基層民主管理制度不健全，鄉村干部權力任性，小微權力腐敗問題突出，不僅造成不少鄉村基層黨組織軟弱渙散，嚴重損害了農民利益，損害了黨的形象；而且使農民當家作主失去了組織保障，造成農民在鄉村治理中的主體地位難以實現，農民在鄉村社會公共決策中的表達意愿渠道難以暢通，難以激發農民的自主能力去創造真正屬于自己的生活。久而久之，形成了政府主體、農民客體的狀況，農民的依賴性越來越強，越來越處于服從地位，越來越喪失自主能力和創造能力。
《指導意見》明確要不斷增強廣大農民的獲得感、幸福感、安全感，我認為核心問題就是如何加強黨的領導和如何實現農民當家作主。推進鄉村治理體系和治理能力現代化的根本目的，就是保證和支持廣大基層村民群眾實行自我教育和自我管理，是人民當家做主落實到國家政治生活和社會生活之中的最直接體現。堅持農民的主體地位、讓廣大農民當家作主是鄉村治理的本質和核心，是鄉村治理的出發點和落腳點，這是以人民為中心的根本政治立場所決定的。
中國幅員遼闊，各地鄉村具有不同的資源稟賦和歷史文化，而隨著社會的加快轉型，鄉村社會從封閉不斷走向開放，單一的治理手段無疑難以應對差異化、多元化的社會現實。有效的鄉村治理，就必然要求尊重各地的客觀情況，在黨的領導下尊重各地的村民群眾意愿，以自上而下制度建構的法治為保障，探索以德治為引領、以自治為核心的差異化治理，鄉村發展才能具有自主性，廣大農民才能成為鄉村振興的真正主體。
鄉村治理中最大問題是錯位、缺位、越位
記：據您觀察，目前鄉村治理必須著力解決哪些問題？
陳：當前鄉村治理必須著力解決鄉村權力運行如何規范的問題，以及鄉村權力監督制度如何健全的問題。我認為，關鍵之一就是建立公開透明的鄉村公共產品供給機制。由于公共決策過程、惠農項目和資金使用等信息沒有公開透明，就給鄉村公共權力留下了腐敗空間。對鄉村公共服務項目和資金，上級職能部門普遍重投入輕監管，項目和資金下撥到村里，相關信息公開不到位，不僅容易發生腐敗，而且不少成為擺設缺乏實效、造成巨大浪費。
關鍵之二就是建立權力制衡的鄉村公共決策機制。當前鄉村治理中的最大問題是：錯位——干了群眾不需要的事；缺位——該干的事沒干；越位——干了不該干的事。其中深刻的根源就是，決定權要么集中在上級政府，要么集中在鄉村組織負責人手中，農民群眾缺乏公共決策的參與機制、表達渠道，更談不上對與自己利益息息相關事項的決定權。所以，“干部很努力，群眾卻無感”。而且由一個人或少數人說了算，缺乏日常的權力制衡，面對面的權力監督，必然導致腐敗。因為涉及鄉村公共服務的部門較多，點多面廣線長，監管工作難以落到實處，即使從嚴查處也只能作為救濟措施。
關鍵之三就是建立權責明晰的鄉村公共管理機制。上面千條線， 下面一根針。在屬地管理的原則下，鄉村是個筐，什么都往里裝，造成鄉村組織權責不對等而不堪重負。必須按照十八屆三中全會的改革精神，明確政府與社會的權力邊界，理順政府與市場的關系，放權于社會，放權于基層，才能激活基層與社會的發展活力。同時，以法定職責為依據，按照權責對等的原則，界定基層組織的責任范圍，劃分縣級黨委、政府及其部門以及鄉鎮的權責，切實為基層政府和基層干部減負減壓。
記：在和一些基層干部接觸中，發現他們疲于應付各種任務，幾乎沒有時間思考當地該如何發展，問題主要出在哪？
陳：在黨中央全面整治官僚主義、形式主義之時，基層干部“5+2”“白加黑”的工作與生存狀態再次成為社會關注的焦點。黨的十八大以來執行最嚴格的中央八項規定，在糾正“四風”取得顯著成效的同時，形式主義、官僚主義在一些地方特別是基層卻愈演愈烈。官僚主義、形式主義的兩大突出表現，就是運動化和樣板化，通過工作規劃總結、檢查督導、考核評比、大小會議與文件，在“一票否決”下扭曲為所謂的“壓力型”鄉村管理體制，鄉村基層組織幾乎沒有多少時間精力來謀劃和推進經濟社會發展。
本來建立工作責任目標考核機制是層層傳導壓力、高效推進工作落實的重要舉措，是確保各項決策在基層落地、讓百姓擁有實實在在獲得感的有效保障。而在現實中，不重療效看療程。比如環保問責，不是核查環保治理的成效，而是核查是否按照規定完成了集中學習次數，是否有學習記錄，是否下發相應落實文件，是否召開相應落實會議以及相應會議記錄、宣傳照片，就成為了工作考核的重要內容，仿佛認認真真搞完這些形式，環保工作就大功告成；而環保工作之所以出現這些問題，就是因為未能扎扎實實走完這些過場，這是官僚主義、形式主義在現實中的典型表現。脫離了工作實效，背離了群眾是否滿意這個根本標準，在某種程度上就是上級有個別部門有任意的自由裁量權，造成權力越位。
正如吳仁寶所言，形式主義是對付官僚主義的法寶。由于按規定需要召開的會議太多，一些地方開會要布置三個會標，基層干部參會要帶三套衣服，換一個會標就是換一個會議，換一套衣服就是又開了一個會議，一個上午拍三次照片就是召開了三個不同會議。因為考核問責已經脫離了工作實效，基層不搞形式主義，不要說在各類考核督查的追責中無法通過，就是在巡視中也難逃違反政治紀律的拷問。所以，不少惠農政策，高層認為是為農民辦好事，因一些部門不切實際搞一刀切，造成農民不接受，而基層干部迫于上級追責壓力，為了完成任務不顧群眾實際需要用行政手段強行推進。所以，官僚主義、形式主義的運動式推進、壓力型治理，造成農民不滿意、基層不滿意、中央不滿意，且人人都累、人人都怨的基層現狀。
從根本上整治官僚主義、形式主義，優化鄉村治理結構，必須推進政府供給側結構性改革：公共產品供給結構要從政府決定向群眾主導轉變，考核導向要從注重工作過程向工作結果導向轉變，職能邊界要從屬地管理向職權管理轉變，治理機制要從單一治理向多元制衡轉變，基層組織建設要從領導群眾到發動群眾轉變。簡而言之，就是公共產品與公共服務的供給側要服從農民需要，交由農民決定。
吸引新鄉賢必須有制度創新
記：現在農村一個重要問題是人才大量外出，沒有人才，鄉村振興就很難，您如何看？
陳：根據經濟學的“收益遞減規律”，在工業化進程中，農業效益遞減與工業效率遞增、農業在國民生產總值的比重不斷下降不可逆轉，分別以工業、農業為主的城鄉差異性就必然長期存在，使農業的持續發展成為人類社會在現代化進程中任何國家都無法回避的共同命題。特別是工業化、城市化會導致農業人口不斷下降、人才不斷流向城市，農民平均年齡的不斷老化，不少村莊因此消失，這是幾乎所有現代化成功國家都經歷過的發展階段。如日本的城鎮化率已經達到了93%，而工農城鄉差距至今依然存在。有數據顯示，日本農業勞動力的平均年齡遠高于中國農業勞動力的平均年齡10歲左右，農民老齡化與農村人才流失是幾乎所有現代化成功的國家都未能根本解決的難題。中國在過去農村的基層實踐中，派大學生村官也好，派工作隊也好，也未能從根本上改變鄉村人才流失的趨勢。
盡管人才鄉村是振興的關鍵，但在市場經濟條件下，鄉村產業比較效益的高低才決定著鄉村人才的去留。因此，習近平總書記把“產業振興”擺在“五個振興”中的首要地位。只有抓好了產業興旺這個實現鄉村振興的戰略重點，突出農業農村優先發展，打破城鄉二元結構，加快清除阻礙城市要素下鄉的各種障礙，推動城鄉人才資源雙向流動，促進鄉村產業高質量發展，使鄉村產業的功能不斷拓展、價值不斷凸顯，增值能力和比較效益不斷提升。才能逐漸改變長期以來人才由鄉村向城市單向流動的局面，吸引越來越多的人才投身鄉村創業，為鄉村振興提供有力的人才支持。
記：原先的鄉村發展，當地鄉紳發揮了不少作用，現在的鄉村結構發生了很多改變，很難用原先的模式，所以目前不少地方號召鄉賢回鄉帶領當地發展，您認為這個模式如何？
陳：鄉賢文化是根植于中國傳統鄉村社會的一種文化現象，曾為社會的穩定、中華文明的傳承起到了重要的作用，集中體現在建設鄉村、改善民生、謀利桑梓等方面的群體追求和家國情懷。盡管現代文明已成為時代發展大趨勢，成為實現鄉村變革的推動力。但鄉村以血緣維系家族和鄰里的傳統關系依然廣泛存在，這就為新鄉賢提供了發展的土壤。隨著鄉村振興戰略的實施，城鄉融合的不斷加快，關注和獻身鄉村的新鄉賢不斷回歸，正在為農業農村現代化增添新鮮的血液。
但當前的戶籍制度與土地制度下，如何吸引新鄉賢還必須進行更多的探索和制度創新。應出臺相應的政策措施，建立鄉村“新鄉賢”形成機制，不僅要提倡離退休官員、知識分子和工商界人士“告老還鄉”，形成“新鄉賢”回鄉施展才能的社會輿論氛圍，使鄉村精英從鄉村流出再返回鄉村成為城鄉雙向流動的良性循環。而且要通過親情、友情、鄉情留人，讓“新鄉賢”們能夠在鄉村找到歸屬感，提高“新鄉賢”回歸農村、留在農村、建設鄉村的自信心和自豪感。
個人簡介》》
陳文勝，湖南師范大學瀟湘學者、特聘教授，武漢大學博士，中央農辦鄉村振興專家委員，湖南省新農村建設研究基地首席專家，湖南省城鄉一體化研究基地首席專家，湖南省扶貧領導小組專家咨詢委員。
原載：《清風》雜志2019年8期
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