中央對城鎮(zhèn)化的研究和推進由來已久，但新一屆政府對城鎮(zhèn)化高度的新定位還是被廣大學者賦予“擴大內需的戰(zhàn)略性作用”的意義，并被認為是新一屆政府推動經濟改革的重要方向。
對于新型城鎮(zhèn)化，李克強總理曾在自己的博士論文中提到三個核心主張：一是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，實現(xiàn)農民就地城鎮(zhèn)化，二是參與城市化建設，實現(xiàn)剩余勞動力轉移，三是打破戶口界限，實現(xiàn)人口均衡轉移城市。
但細心的讀者會發(fā)現(xiàn)，新一屆政府提出“新型城鎮(zhèn)化”代替了過去的“城鎮(zhèn)化”詞匯，所謂的“新型”與以前的政策有多大的區(qū)別，其內涵是如何變遷和演化的呢？本文就新型城鎮(zhèn)化之“新”，試圖梳理剖析十八大以來中央關于新型城鎮(zhèn)化政策邏輯。
1新定位：從擴大投資到擴大內需
上世紀90年代，李克強先后攻讀北大經濟學碩士、博士學位。1994年，時任共青團中央書記處第一書記的李克強獲得北京大學經濟學博士學位，他的博士論文題目為《論我國經濟的三元結構》，該論文提出，中國不能從二元結構直接進入一元結構，而要經歷三元結構的過渡階段。
由于城市現(xiàn)代化工業(yè)部門的就業(yè)增長率遠遠低于勞動力增長率，現(xiàn)代工業(yè)部門對農村勞動力的吸納能力有限。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動了城鎮(zhèn)的發(fā)展，推動了農業(yè)剩余勞動力的轉移，實踐表明農民要大規(guī)模直接參與工業(yè)化進程，只能通過進入農村工業(yè)部門來實現(xiàn)，只能走從農業(yè)部門到農村工業(yè)部門再到城市工業(yè)部門的轉移路線。
在這里，李克強提出發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、發(fā)展農村工業(yè)部門，以此實現(xiàn)農村剩余勞動力的轉移。
論文最后部分建議因勢利導使農村人口自然地向小城鎮(zhèn)集中，逐步發(fā)展成中小城市，逐步打破城鄉(xiāng)分割的社會體制，使戶口政策隨之松動，并使進入農村工業(yè)部門的農村人口繼續(xù)向現(xiàn)存城市轉移。
這些當年求學期間的思考，現(xiàn)在看來也是恰逢其時。當時以簡單城市擴張、圈地為特征的城市化，盲目擴大投資，把城市造大，通過城市發(fā)展獲取紅利，既不關心農村人口如何有效整合進城市，也不關心農村居民生活的改善，可謂是擴大投資下的單方面城市化，已經顯露出弊端。
本屆政府把城鎮(zhèn)化看作是擴大內需的重大戰(zhàn)略。李克強關于城鎮(zhèn)化是中國最大內需的觀點，貫穿于他近幾年的一系列講話、報告之中。比如，2009年12月，正值全國人民應對國際金融危機時，他在廣東考察時指出，把積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化作為應對國際金融危機、擴大國內需求和調整經濟結構的主要抓手。
2010年6月，李克強在上海會見市委書記、市長“城市化與城市現(xiàn)代化”專題培訓班全體學員時表示，我國是一個發(fā)展中大國，最大的內需在城鎮(zhèn)化，促進發(fā)展最大的潛力也在城鎮(zhèn)化。
2011年12月，李克強在全國發(fā)展和改革工作座談會上講話時強調，擴大內需的最大潛力在于城鎮(zhèn)化，農村還有相當數量的富余勞動力，城鎮(zhèn)化蘊涵的內需潛力巨大。
2013年3月，李克強在會見中國發(fā)展高層論壇境外代表時指出，13億人口向工業(yè)化、城鎮(zhèn)化邁進，產生的內需是巨大的，其中最大的內需就是城鎮(zhèn)化。
在方塘智庫看來，城鎮(zhèn)化是中國發(fā)展最大的內需，這是李克強對中國經濟發(fā)展階段的深刻把握。
2新動力：從低端產業(yè)到農業(yè)工業(yè)
農村家庭聯(lián)產承包責任制改革拉開了全國改革的序幕，對于農村的改革發(fā)展主要集中在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但是那時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶來了很多污染和環(huán)境問題，為此發(fā)展符合鄉(xiāng)村本地的產業(yè)而不是靠城市轉移的落后產業(yè)成為最大的共識，這在當前綠色成為五大發(fā)展理念下更是顯得突出。
對此發(fā)展理念的最新演繹是，用工業(yè)的思路發(fā)展農業(yè)，把“糧倉”變成收益更高的“廚房”。
在2015年的一次國務院常務會議上，李克強談起了自己10多年前國外考察的經歷。在加拿大考察現(xiàn)代農業(yè)，對方介紹情況時從不簡單地說“農業(yè)”（Agriculture），而是始終堅持用一個完整的詞組“農業(yè)產業(yè)”（Agriculture Industry，直譯為“農業(yè)工業(yè)”）。加拿大當地是用工業(yè)的思路在發(fā)展農業(yè)。”
在李克強主政河南時，主張就地深加工，打造出一系列農產品加工龍頭企業(yè)，把河南這個“糧倉”變成了收益更高的“廚房”。這套組合拳，被河南人贊譽為“小麥經濟”，為農業(yè)第一大省的河南，種下了“工業(yè)”種子和“城市”意識。
此外，在李克強破解“三農”的棋局中，要想讓農民盡早富起來，一定要讓農業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化“齊頭并進”。而常年進城務工的農民工，則被他視為經濟發(fā)展的中堅力量。
對于農村產業(yè)工業(yè)化發(fā)展以及工業(yè)化和農業(yè)現(xiàn)代化的關系，李克強在省部級領導干部推進城鎮(zhèn)化建設研討班學員座談會上發(fā)表講話時曾提到，要實現(xiàn)從中等收入國家進入高收入國家的目標，必須協(xié)調推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化。工業(yè)化處于主導地位，是發(fā)展的動力；農業(yè)現(xiàn)代化是重要基礎，是發(fā)展的根基；城鎮(zhèn)化具有不可替代的融合作用，能夠一舉托兩頭，有利于促進工農和城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，可以有效提高農業(yè)勞動生產率和城鄉(xiāng)居民收入。
3新主體：從以物為本到以人為本
2013年新年過后不久，李克強到國家糧食局科學研究院考察時，首次明確表示：“推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關鍵是提高城鎮(zhèn)化質量，目的是造福百姓和富裕農民。”
李克強說，要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內在承載力，不能人為“造城”，要實現(xiàn)產業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設融合，讓農民工逐步融入城鎮(zhèn)。要為農業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件、提供市場，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。
此后，以“人的城鎮(zhèn)化”為核心的新型城鎮(zhèn)化，成為媒體報道熱點。
在2014年的《政府工作報告》中，李克強提出，要著重解決好“三個一億人”的問題：即到2020年，解決約1億進城常住農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)就地城鎮(zhèn)化。
很顯然，對于城鎮(zhèn)化發(fā)展中長期存在的“半拉子城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，中央是非常清楚的。
2012年4月，李克強在其發(fā)表在《求是》雜志上的文章中指出，推進城鎮(zhèn)化，要努力在改革攻堅中破解深層次矛盾，圍繞城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的發(fā)展方式轉變和結構調整、土地節(jié)約集約利用、戶籍和社會管理、資源支撐和生態(tài)環(huán)保等問題。
可以說，在李克強的“新型城鎮(zhèn)化”字典里，“人”已經成為最重要的因素。
2015年1月22日的國務院常務會議上，李克強總理對針對居住證制度為主的戶籍改革說：“千萬不能把過去的暫住證換個牌子，變成‘暫時居住證’，那就沒有任何意義了！”并要求各地結合本地實際，抓緊制定居住證暫行條例實施細則，使有別于以往各類暫住證、含金量更高的居住證制度覆蓋全部未落戶的城鎮(zhèn)常駐人口，讓他們盡早在居住地享有義務教育、就業(yè)、醫(yī)療、法律援助等多項基本公共服務。
深化推進居住證制度覆蓋全部未落戶常住人口，將有力推進新型城鎮(zhèn)化。李克強強調，在這一過程中，配套的公共服務必須跟上，同時一定要杜絕“走樣”、“換個帽子”的問題，“居住證不僅僅是一張證，更要和若干相應的公共服務掛鉤，要有‘含金量’！”“以人為本”不是說在嘴上，而是干在實踐中。
4新關系：從單向發(fā)展到城鄉(xiāng)互動
近代中國的經濟發(fā)展，包括新中國成立后的30多年的實踐，都是以城市發(fā)展、城鄉(xiāng)二元體制為基本架構的發(fā)展，這也是長期造成農村發(fā)展不均衡和滯后的根本原因。
在一次公開場合，李克強十分動情地說，過去30多年來，農民工兄弟姐妹棄老棄小掙血汗錢、辛苦錢，支撐了中國經濟的發(fā)展。
李克強還在一個場合讓政府官員思考：要先搞清楚究竟是市長提供了就業(yè)、給了農民工飯碗，還是農民工通過就業(yè)繁榮了城市，然后養(yǎng)活了市長。
這些觀點不是李克強后來主政一方時候的思想，其實早在他的碩士論文《農村工業(yè)化：結構轉換中的選擇》就被提出，他通過分析我國建國后到70年代末的工業(yè)化發(fā)展歷程后認為，這20多年工業(yè)化程度的提高是犧牲農業(yè)實現(xiàn)的，或者說采用了農業(yè)向工業(yè)增長支付費用的方式。這使得農民的負擔過重；農村不僅被排斥在工業(yè)化進程之外，而且城市與農村的差距擴大。
對于城鄉(xiāng)互動，李克強曾提出重點要放在縣域經濟的關鍵環(huán)節(jié)上，在其看來，縣域經濟具有一手托鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一手托城市的樞紐節(jié)點作用。
2006年3月，李克強在遼寧省法庫縣等地考察時，提出要發(fā)展壯大縣域經濟，具體方針是：要充分發(fā)揮中心城市的輻射、帶動作用，堅持以工促農、以城帶鄉(xiāng)，使中心城市和縣域經濟、城市經濟和農村經濟發(fā)展形成良性互動的局面；要大力實施工業(yè)強縣戰(zhàn)略，依據比較優(yōu)勢確定縣域經濟主導產業(yè)，建設縣域工業(yè)園區(qū)，不斷提高產業(yè)集中度，形成聚集效應和專業(yè)特色；要推進農村城鎮(zhèn)化進程，積極發(fā)展農村第三產業(yè)，促進農村人口、生產要素集聚，大規(guī)模轉移農村勞動力。通過不斷壯大縣城和小城鎮(zhèn)經濟，發(fā)展具有地方優(yōu)勢和特色的工業(yè)，大力發(fā)展服務業(yè)。同時逐步完善城鎮(zhèn)功能，發(fā)揮農村區(qū)域性經濟文化中心作用。
5新目的：從經濟發(fā)展到富裕農民
經濟學有一個淺顯的悖論是，一個地區(qū)財政收入強并不代表當地的農民富裕，只能代表這個地區(qū)有雄厚的公共服務支出能力，這些財政收入轉化為農民致富需要有一個過程。
其實，對于城鎮(zhèn)化，批評和質疑從未停歇，會不會“城鎮(zhèn)神化”？是否變成新一輪的投資躍進，出現(xiàn)新的圈地運動？會不會造成農村空心、城市糟心？農民的土地會不會被“掠奪”？政府干預是否適當？等等。
在李克強履新國務院總理的第一次記者會上回答的11個問題中，新華社記者關于“城鎮(zhèn)化”的提問被評價為質量最高：政府主動力推城鎮(zhèn)化是否有違市場化規(guī)律？失地農民會否成為城市貧民？
面對疑慮，李克強繼續(xù)強調富民與市場化改革思路：其一，新型城鎮(zhèn)化的直接作用是富裕農民、造福人民；其二，新型城鎮(zhèn)化將帶動系統(tǒng)化的改革。他提出要敢于直面城鄉(xiāng)、區(qū)域這兩個最大的差距，直面8億多農民和5億市民之間的涉及人口最多的城鄉(xiāng)差距，逐步使其縮小。
在李克強看來，富裕農民不僅需要農民自己增收，還需要政府提供堅實的公共服務，確保他們無后顧之憂。要加速推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，使得城鄉(xiāng)基本公共服務制度統(tǒng)一，推動社會保障制度的改革，逐漸實現(xiàn)醫(yī)療、養(yǎng)老保險異地報銷、異地接續(xù)，以便于勞動力流動。
李克強還特別提到了“促進社會的縱向流動”，表示將逐步提高高等院校中農村學生的比例。
對于農村自身的造血功能也是李克強一直關注的，在互聯(lián)網行業(yè)爆發(fā)式增長的今天，他對農村發(fā)展的理念又帶上了“互聯(lián)網思維”。2014年，李克強在基層調研時，曾先后考察“網店第一村”和幾家快遞公司。他稱贊這些快遞員“為千家萬戶帶去了歡樂”。
在一次國務院會議上他強調，發(fā)展農村網購市場、消費市場，不僅能提高農民的生活水平，也有利于發(fā)展新產業(yè)、新模式，推動中國經濟結構調整升級。
2014年7月，李克強在山東德州期間，專程考察了德強農場。李克強深入田間地頭，了解農業(yè)機械化、測土施肥、土地流轉等情況，對農場創(chuàng)新經營模式充分肯定。
2013年3月，在江蘇常熟的田娘農場，對“公司+若干家庭農場”的新型合作發(fā)展模式稱贊有加。他認為農村的發(fā)展需要走規(guī)模農業(yè)和集約農業(yè)，只有這樣才能有規(guī)模效益。“互聯(lián)網+農業(yè)”以及家庭農場就是克強總理提出農民致富的有效良方。
路漫漫其修遠兮，新型城鎮(zhèn)化是一個新的課題，也只是剛破了題，這對于全面深化改革和全面建成小康社會具有決定性的意義，中國新型城鎮(zhèn)化的邏輯勢必將“遭遇”各種復雜性和不確性的挑戰(zhàn)，只是，這是中國國家變革中必然面對的，也將是中國對全球新一輪變革從理念到實踐的重要價值貢獻之一。
參考資料：
1.肖楠：《李克強的“農心”與“農經”》，2015年2月4日人民網；
2.《李克強的城鎮(zhèn)化思路梳理：碩士論文首提城市化》，2013年3月25日，載《瞭望東方周刊》；
3.《李克強：民之所望，施政所向——新任總理記者會全觀察》，載《瞭望東方周刊》；
4.張占斌：《李克強總理城鎮(zhèn)化思路解析》，載《人民論壇》2013年第19期；
5.李克強：《新型城鎮(zhèn)化貴在“新”寫好“人”》，2014年9月19日中國政府網。
（方塘智庫新型城鎮(zhèn)化研究中心研究員）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：方塘智庫
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