——從黨的十八屆三中全會精神透視我國土地制度改革方向
閱讀提示
依據慣例，歷屆三中全會報告全文要在公報發布后，按照級別下發，由省軍級到地市級，再到縣團級，大約1周時間才會向社會公布。而今年的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）全文卻通過先進的信息傳播手段提前公布了，并以難以想象的速度在社會各界廣泛傳播，反響巨大。
當時，國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英正在重慶調研，令他感到驚訝的是，當地的政府工作人員、企業家、農民都在研讀報告全文。“還有個農民用微信下載全文去看，問我們構建新型農業經營體系是什么意思？他們隱約覺得這個文件的某幾條或某幾句話跟自己有關系。”劉守英說。這個文件令農民覺得里面有真東西，能夠給他們的生活帶來積極改變和切實利益。
劉守英認為，本屆三中全會的《決定》符合老百姓的期待，說到了他們心坎里。“所以對于《決定》我給予非常高的評價，發自內心地為這個報告鼓掌。這里面沒有虛的內容，每句話都是有舉措、有內涵的，為我們下一步的改革提供了可操作方案。”而談到報告中關于土地制度改革的部署，劉守英說，“改革方案幾乎涉及土地問題的所有方面，想改的都改了。”
那么，這個文件中關于土地制度改革的內容該如何理解？對于我國未來農村轉型有著哪些重要影響？本期特邀國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長、研究員劉守英，對黨的十八屆三中全會關于土地制度改革的總體安排部署進行詳盡解讀。
三問土地制度改革
◎土地制度改革要改什么？
劉守英：在黨的十八屆三中全會召開之前，各界都在猜測這次改革的重點領域，而土地制度改革一直是熱點中的熱點。土地制度究竟為什么要改呢，核心是要解決五個問題：一是國有土地和集體土地兩種所有制，二是集體和國有建設用地權利不平等，三是在未來工業化和城市化進程中農業經營主體的培育，四是現行集體所有制中集體資產分配無序，五是土地管理體制轉型。
關于這次《決定》對土地制度改革的部署，改革方案中幾乎涉及土地問題的所有方面，既涉及農村社會向城市社會轉型過程中未來的土地權利制度安排、農業經營制度安排，也涉及農地轉用為城市和工業用地中的土地市場形成與發展，征地制度改革，還涉及城市化進程中最關鍵的利益問題——即土地增值收益在利益相關者之間的公平分配，以及非農用地市場中的土地利用結構轉換，國土空間體系的構建與未來土地管理體制框架的設計等。
◎在改革全局中占據何種位置？
劉守英：各界之所以對土地制度改革寄予厚望，無非是希望中央在這一改革領域步子邁得更大一些，這也與其在改革全局中的重要位置不無關系，可以從三方面來看：
第一，土地制度改革是實現國家治理體系和治理能力現代化的關鍵環節。《決定》提出，推進國家治理體系和治理能力現代化。這個重要表述指的是建立一套符合我國國情，體現公平、正義，形成權力制衡，顧及大多數老百姓利益的治理體系。而土地是涉及利益相關者最多的一個載體，是解決社會問題、公平問題、利益分配問題的前提。解決好土地問題，直接決定著整個治理體系現代化的實現。
第二，在土地領域處理好政府與市場的關系，可能決定我國發展方式轉變的成敗。當前我國面臨的最大土地問題就是政府主導土地資源配置，以及由此產生的土地利用效率低下、利用結構扭曲、市場角色缺失等問題。在土地領域處理好政府和市場的關系，不僅能使土地市場的發育更加完善、更加健康，經濟發展更加可持續，而且能使政府做好該做的事，發揮在國土空間規劃、土地產權和地籍管理、土地利益公平分配、土地用途管制等方面的職責。
第三，土地制度改革是實現城鄉發展一體化的關鍵。《決定》提出，要健全城鄉發展一體化體制機制。“城鄉發展一體化”的核心是共同發展、共同繁榮，要讓生產要素在城鄉之間合理流動和平等交換，不能都向城市里流動，農村一點都沾不著。而我國目前的土地制度，使城鎮化過程成為農民被征地的過程，如不改革，只會令城市發達、農村凋敝。因此，必須承認農民的土地財產權，讓土地流動獲得權利保障，并有機會獲取金融資本，促進農村在城市化進程中的繁榮與發展。
◎如何保證改革取得實效？
劉守英：這次土地制度改革將貫穿我國下一個戰略機遇期，為我國實現農村社會向城市社會轉型，全面建成小康社會，基本完成新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化提供制度保障。現在基本制度框架和改革方向已經明確，下一步就要分步落實《決定》對于“土改”的部署。
首先，在頂層設計上，由中央對現已提出的這套制度框架下的每一項具體制度內容，深化其改革內涵，細化實施機制和實施辦法。其次，要加強部門協調，改革肯定會觸及現有的管理體制，甚至觸動一些部門的現有利益，所以各部門如何成為改革的推動者是我們面臨的巨大挑戰。再次，要贏得地方支持，形成改革共識，找到改革共同的利益點，轉變地方政府行為。最后，要找到改革的突破口，通過薄弱環節找出能讓增長、發展、公平實現共贏的增量。當前改革的突破口在于存量，要從存量集體建設用地進入市場著手，形成新的制度安排，再配套推進征地改革，最終實現集體土地與國有土地的同地、同價、同權。此外，制度完善和試點探索要同步推進。在試點中已經成型、較為成熟、達成共識的制度，需要抓緊上升到國家層面推進；對于共識不高、爭議較大、利益博弈較大的改革，要加大試點力度，完善相關制度。
1
集體經營性用地率先入市遇到的最大挑戰是，目前部分超出這一限定的集體建設用地已經入市。在集體建設用地的地類難以區分的情況下，可以考慮從存量集體建設用地入手，按照分類推進的辦法，形成制度和實施規則，穩步推進。
關鍵詞：集體土地入市、征地制度改革、土地市場
建立城鄉統一的建設用地市場
集體經營性用地率先入市
報告摘要
建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。
要點解讀
《決定》在集體土地入市上是有嚴格限定的，不是所有的集體土地都可以入市，只是集體經營性建設用地；即使是集體經營性建設用地，也不是想入市就入市，而是必須服從規劃和用途管制。嚴格按照現行法律規定，宅基地并不屬于《決定》中所指的“集體經營性建設用地”。
黨的十七屆三中全會就曾提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”，允許城鎮規劃區外的非公益性用地不通過征地，發展非農產業。但事實證明很難推進，一方面由于城鎮圈外的范圍很小，加上城鎮外擴就征地的路沒有堵死；另一方面城鎮圈內依然征地，就意味著圈內的大量存量集體建設用地只有征地才能進入市場。本屆三中全會不僅在原來的表述中取消了“逐步”二字，而且對集體建設用地進入市場的范圍、如何進入，以及與國有土地同價同權的方式作出了制度安排。
一是明確界定允許集體建設用地進入市場的范圍為集體經營性建設用地。我國法律規定的集體建設用地有三類：農民集體興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業用地，集體公共設施和公益事業建設用地，農民宅基地。顯然，第一類肯定屬于《決定》中所指的“集體經營性建設用地”，第二類顯然不屬于，第三類是不是呢？按照《土地管理法》規定，農民宅基地以集體經濟組織成員身份獲得，一戶一宅，面積由各省、自治區、直轄市的標準確定。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。按照《物權法》規定，宅基地屬于用益物權，一般意義的用益物權含義是，“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利。”而對宅基地使用權的規定則是：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”其中少了“收益權”這項權利，而且明確“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”。也就是說，嚴格按現行法律規定，宅基地也不屬于《決定》所指的“集體經營性建設用地”。
二是首次將同地同權理念寫進黨的最高文件。我國土地制度的最大弊端是集體土地與國有土地的同地不同權，《決定》明確“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，這對于集體經營性建設用地來說具有三層含意：和國有建設用地一樣可出讓、可租賃、可入股；與國有建設用地在同一平臺上合法入市交易；與國有建設用地同權入市，形成土地由市場決定的價格機制。盡管與國有土地同權的對象只是“集體經營性建設用地”，但也為未來集體土地與國有土地同權邁出了革命性的一步。
三是必須符合規劃和用途管制。農民集體只有在符合規劃和用途管制的前提下，才能利用集體經營性建設用地從事非農經濟活動。
由此，《決定》在集體土地入市上是有嚴格限定的。第一個限定是，可入市的只是集體經營性用地，不像有些媒體解讀的集體土地與國有土地一樣同權同價入市了；第二個限定是，即便是集體經營性用地，也不是想入市就入市，而是必須要服從規劃和用途管制。
接下來在執行過程中，這一改革會遇到很大挑戰。原因是現在已有大量集體建設用地入市，都遠超出了現行法律對集體經營性用地的界定，主要包括四種：一是以農民自辦企業名義辦的手續，但村集體實際上私下租出去給他人非農使用。二是在珠三角、長三角、環渤海等沿海地區已經有大量的集體建設用地在從事工業和產業建設，這些土地事實上已經進入市場了,其中有集體經營性用地、集體公益性用地，也有宅基地。三是在城鄉接合部地區，已經進入城區的、存量的、用于經營的集體建設用地，這里既有集體經營性用地，也有集體公益性用地，也有宅基地。四是按《土地管理法》規定，在符合規劃和用途管制的情況下，農民自用集體土地興辦企業的部分。筆者認為，在集體建設用地的地類難以區分的情況下，可以考慮從存量集體建設用地入手，按照分類推進的辦法，形成制度和實施規則，穩步推進。
征地改革重在建立多元化保障機制
報告摘要
縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。
要點解讀
建立合理、規范、多元的保障機制，這是將來征地制度改革的核心，其中的多元保障機制旨在賦予農民部分土地發展權，應在政策和法律上盡快明確其內涵。
集體建設用地要入市，就必須下決心解決征地問題。《決定》中“縮小征地范圍，規范征地程序”的表述是老話，下一步關鍵是如何落實。
首先是縮小征地范圍，其難度是公益性用途難以界定，導致公益性用地目錄無法形成。與其議而不決，不如跟其他改革列負面清單一樣，制定征地的否定性目錄，即只要是盈利性用途的，就不得征地。
其次是規范征地程序，由于現在凡農地非農用就征地，以及法定征地補償機制不合理，導致用地與被征地雙方根本就無法坐下來協商。筆者建議，下一步在征地范圍確立及保障機制建立之后，征地程序中加一道事前程序，讓用地方和農民集體先進行協商，協商不一致再啟動征地程序。
再次是建立合理、規范、多元的保障機制。在筆者看來，這是將來征地制度改革的核心，應在政策和法律上盡快明確其內涵。所謂合理，是就補償價格而言的，可以在堅持用途管制、考慮區位條件下，實行市場化補償。所謂規范，是就征地行為而言的，在有了明確的征地范圍、補償標準和程序后，必須實行征地的，那就要依據有關法律規定，不能像現在很多征地采取“人民內部矛盾，人民幣解決”，把一些地段和區域的征地補償金額抬得很高，讓老實人吃虧。所謂多元，是指按多元化方式安置，不能僅按貨幣安置把被征地農民“一腳踢”，要切實保障被征地農民長久生計，《決定》提出建立多元化保障機制，核心是保障被征地農民部分土地發展權。
提高土地供應市場化程度
報告摘要
擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格。
要點解讀
可對改革條件成熟的基礎設施、市政設施以及各類社會事業用地中的經營性用地，先行實行有償使用，推進建設用地使用者的土地在公開市場上交易，發展土地二級市場，同時改變工業用地與居住用地的價格形成機制，改革工業用地配置方式。
當前土地供應的問題源頭，一方面是政府壟斷土地一級市場，另一方面是土地供應“雙軌制”。基礎設施、政府用地、非公益性用地等仍實行劃撥，工業用地雖然已改為招拍掛方式出讓，但地方政府為了留住企業采取很多辦法變通。這樣，就造成大廣場、大馬路、豪華辦公樓等，超前配置基礎設施，工業園區出現“花園工廠”等，造成土地利用效率低下。
為此，《決定》提出，要擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益用地劃撥。這一條是就土地征收后的供地方式而言的。筆者建議，對具有競爭性、取得經營收入、改革條件成熟的基礎設施、市政設施以及各類社會事業用地中的經營性用地，先行實行有償使用。到“十二五”規劃末期，除軍事、保障性住房、涉及國有安全和社會公共秩序的特殊用地可以繼續劃撥使用外，其他各類建設用地全部實行有償使用。
同時，在國有建設用地出讓以后，二級市場不僅沒有發展，反而被不斷弱化，形成國有土地“誰占有、誰受益”的局面，土地增值收益全部被占有者獲得。尤其是大量存量國有用地是以劃撥方式取得的，占地單位自己開發或與其他主體聯合開發土地，造成國有土地增值收益流失，這是不公平的。土地二級市場的完善，有利于促進土地收益的公平分配，也有利于提高土地利用效率。我們建議，為了完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場，有關部門要出臺規定，讓建設用地使用者的土地在公開市場上交易，完善交易規則，制定收益分配原則和相關稅收辦法，促進土地二級市場的活躍與發展。
另外，上一輪發展中，大量稀缺土地以低價供應給工業用地，造成工業用地占比過高，稀缺土地被不經濟使用，擠占城市宜居空間，扭曲房地產市場。《決定》提出，建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，旨在解決我國現在建設用地結構不合理問題。下一輪發展中，使工業化與城鎮化關系更加匹配，就必須要改變工業用地與居住用地的價格形成機制，改革工業用地配置方式，使工業用地價格由市場決定，促進工業用地與居住用地的比價合理化。這是轉方式、促轉型的重要制度安排，也將是下一步存量用地制度改革的重點。
2
承包權和經營權是農民承包地的兩束權利。《決定》把占有、使用、收益、流轉權賦予了承包地，而抵押和擔保權給了承包經營權，是為了保證承包地農民在抵押和擔保的時候不喪失承包權。這也意味著我們下一步在承包經營權制度上還要深化改革，將承包權和經營權分離，這樣便于操作層面的落實。
關鍵詞：土地財產權、資產分配、產權交易
賦予農民更多財產權利
分離土地承包權與經營權
報告摘要
賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。
要點解讀
《決定》把占有、使用、收益、流轉權賦予了承包地，而抵押和擔保權給了承包經營權。
在現有的制度中，已允許農民對承包地擁有占有、使用、收益、流轉權。《決定》中新增加了承包經營權的抵押、擔保功能，這在承包經營權權能的擴大中具有根本意義。這樣，農民就可以利用承包經營權獲得金融支持，發展現代農業、規模經營。
有媒體將其誤讀為土地承包權可以抵押，這里需要解釋的是，承包權和經營權是農民承包地的兩束權利。《決定》把占用、使用、收益、流轉權賦予了承包地，而抵押和擔保權給了承包經營權，這是為了保證承包地農民在抵押和擔保的時候不喪失承包權。也就是說，流轉時農民把承包權留在手上，將經營權轉給另一個耕作者，經營者可以憑著分解給他的經營權去抵押和擔保。那么，未來經營者擔保和抵押的權利怎么實現呢？實際上是承包經營權在經營過程中產生的收益權的擔保。
由此，也意味著我們下一步在承包經營權制度上還要深化改革，將承包權和經營權分離，這樣便于操作層面的落實。舉例來說，農民是自耕農的時候，承包指的是農民和集體之間的關系，承包后種植這塊地就是在經營，其承包權和經營權是合一的。但問題是，現在很多農民打工去了，將土地流轉給第三方，實際上承包權還在進城打工人員的手上，但是經營權在現在種地的人手上。所以，我們的法律還要在承包權和經營權之間進行一次分離。分離以后，擁有承包權的農民只要吃租就行了，經營者就可以用經營權抵押、擔保，發展現代農業，實現規模經營。
“允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”，這也比過去的表述更為明確，意味著農戶與農戶之間，農戶與其他主體之間，可以通過土地股份化，實現聯合，推進農業產業化。出去打工的農民可以在集體組織內組成股份合作社，將承包權折換成股份，合作社的土地委托給第三方經營，原承包者以股份分紅即可。
明確集體資產分配、使用與權能
報告摘要
保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。
要點解讀
《決定》明確，未來的集體所有制要從現在的集體經濟組織向集體資產的共有制的變化，集體資產處理按照股份合作制來解決。
這一條是就集體所有制改革、集體資產使用與權利制度改革而言的。到現在為止，集體所有制的改革基本上是個“死胡同”，根源在于在有集體資產的地方，集體所有制異化為幾個干部控制了，沒有解決每個成員對集體資產分配的問題。集體所有制在傳統農區已經變成很頑固的“人人有份，人人分地”了，盡管我們在“增人不增地，減人不減地”上進行了大量制度安排，但農民并不認可。與此同時，還有集體所有制治理結構的問題。也就是說，我國農村保持集體所有制，但不能搞成幾個村干部支配的集體所有制，而應是農民集體經濟組織成員共有的集體所有制。所以，這次改革明確要保障農民集體經濟組織的成員權利。
對于集體資產，改革的方向是實行農民股份合作制，這次《決定》明確和擴大了農民集體資產股份的權能，即“占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”。這就在制度安排里，以股份化約束集體組織干部的權力，保障集體成員的權利，在農民集體資產擁有占有、收益權的基礎上，賦予退出權，為集體資產組合、經營提供制度基礎，增大“抵押、擔保權”，為集體資產從事現代企業經營提供了金融基礎，解決了長期以來農村集體資產只能占有、收益，不能資本化的問題。這是一個非常大的轉變。然后就是賦予繼承權，只要是集體經濟組織成員，就可以子子孫孫傳下去，為農民集體資產成員權的物權化提供制度基礎。
可以說，對集體資產賦予了完整的權利，這為農村下一步發展提供了非常好的制度平臺。
住房的財產權能得到擴大
報告摘要
保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。
要點解讀
探索農民增加財產性收入渠道，并不是指宅基地可以抵押、擔保，而只是宅基地上面的農房允許抵押和擔保。
這是本屆三中全會在土地制度改革上的一項重大突破。宅基地制度改革是下一步改革面臨的巨大挑戰。保障農戶宅基地用益物權，是已經說過的話，關鍵是能否在《物權法》對宅基地占有、使用權基礎上，增加收益權，與一般意義的用益物權權能對上。改革宅基地制度，關鍵是能否改變目前以成員資格無償分配、一戶一宅的制度，從現在的無償配給走向有償獲得，使宅基地真正成為商品。
推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，是探索農民增加財產性收入渠道的重要擴權。但這與前面提到的農村集體資產與農村土地承包經營權有著非常大的差別，因為它指的不是宅基地可以抵押、擔保，而只是宅基地上面的農房允許抵押和擔保。而且，由于宅基地制度的復雜性和特殊性，文件加了“選擇若干試點”和“慎重穩妥”的限定和強調語，還不是全面鋪開，仍有待試點成效的檢驗，盡管如此，這一賦權也邁出了重要一步。
以產權市場實現陽光交易
報告摘要
建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。
要點解讀
農村產權流轉交易市場，可以讓集體資產在陽光下實現交易，讓集體組織成員公平分享。
這一條也很重要。過去，大多數農民并沒有得到集體財產價值上漲的好處，主要原因是集體資產被少數村干部私下、不規范地處置和交易。建立農村產權流轉交易市場后，農村承包地、宅基地、林地、集體資產等，就可以在交易市場上公開、公平、公正的交易。這樣做的目的是使農村的集體資產有一個合法實現財產價值的渠道，保證農村產權的財產價值不被少數人吞掉，讓集體資產在陽光下實現交易，讓集體組織成員公平分享，對于農村資產市場化和農村治理方式改革，都將帶來革命性變化。
按增值收益形成原理分配土地利益
報告摘要
建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。
要點解讀
土地增值收益的分配核心是公平，既不是像有些人說的全部給農民，也不能像現在這樣全部由政府和用地者獲得。
提高個人土地增值收益比例，是增加農民財產權益非常重要的一塊。這里體現的一個基本導向是，改變目前土地增值收益被政府和用地者占有，農民在土地增值收益中分配比例過低的狀況。“兼顧國家、集體和個人的利益”的核心是要改變這三者之間分配不合理的格局。總體上講，個人土地增值收益比例要提高，同時要按增值收益形成原則分配。土地增值收益是由多個因素產生，有規劃用途，有基礎設施的投資，有農民土地的所有權，還有城市化過程中產業人口集聚帶來的土地增值收益的提高。因此，土地增值收益的分配，核心是公平，既不是像有些人說的全部給農民，也不能像現在這樣全部由政府和用地者獲得。之所以提要提高個人收益比例，是因為現在的分配中，被征地農民所得份額太低。至于城郊農民與偏遠地區農民如何分享增值收益，主要應通過稅收調節。
3
我國長期沒有解決在農業現代化的進程中，經營主體該如何培育？《決定》對未來我國農業經營方式作出了全面界定，即在家庭經營基礎上，推進集體經營、合作經營、企業經營等共同發展。
關鍵詞：農業經營主體、農業經營模式
構建新型農業經營體系
在家庭經營基礎上實現多主體共同發展
報告摘要
堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。
堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟。穩定農村土地承包關系并保持長久不變。
要點解讀
《決定》明確拓寬農業經營方式，為在農業中進行生產要素的多樣組合提供了基礎，但至于這些形式在不同作物、不同地區、不同發展階段的適應性，需要地方進行大量探索與實踐，絕不可輕易下結論，也不能以此動搖農民土地財產權和否定家庭經營。
這次《決定》用了很大篇幅闡述構建新型農業經營體系，可見這一問題的重要性。我國農業經營體制在工業化、城鎮化、農業現代化加速進程中，確實面臨巨大挑戰。在實地調研中，我們也發現這個問題非常復雜，未來探索的任務十分艱巨。
農村改革走到現在，我國農業的經營方式和經營主體一直爭論不休。長期沒有解決在農業現代化的進程中，經營主體該如何培育？農戶成為一個面向市場的主體，但這個主體卻在市場中被沖擊得支離破碎。隨著工業化和城鎮化的推進，農戶家庭的收入構成發生很大變化，非農收入占家庭收入的比重越來越高，農業收入份額越來越下降。這樣，一半以上的農民收入主要來自于非農收入，導致其內部勞動力的配置發生變化。農民家庭中的青壯年勞動力遠走他鄉，到省外去打工掙取非農收入，只剩下老人和婦女留守。盡管如此，這個主體仍叫農戶，仍叫家庭。所以，這樣的一個經營主體對我國未來農業發展是非常大的挑戰。
《決定》提出，堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。這是對未來農業經營方式創新的全面界定。堅持家庭經營的基礎性地位是根本，因為無論是歷史經驗還是國際經驗，都表明農業經營主要是家庭經營最有效率。但這也使我們面臨一個問題，在小規模家庭經營和適度規模家庭經營中如何進行制度選擇和安排。這次《決定》在經營方式上有拓寬，既有家庭經營，也有集體經營、合作經營、企業經營，為在農業中進行生產要素的多樣組合提供了基礎，但至于這些形式在不同作物、不同地區、不同發展階段的適應性，仍需要地方進行大量探索與實踐，絕不可輕易下結論，也不能以此去動搖農民土地財產權和否定家庭經營。
《決定》同時提出，堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟。這句話是就所有權與承包經營權關系而言的，也就是維持集體所有權不變，農民土地承包經營權要依法保護，這是農村基本制度的一個前提。穩定農村土地承包關系并保持長久不變，這是對黨的十七屆三中全會提法的堅持，下一步關鍵是要明確長久不變的實現形式。
鼓勵承包經營權流轉和適度規模經營
報告摘要
鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。鼓勵農村發展合作經濟，扶持發展規模化、專業化、現代化經營。
鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。
要點解讀
明確了承包經營權流轉的流入主體，尤其鼓勵農村合作社做大做強，成為未來帶領農民的載體。鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。
這里有一個很大的問題就是土地的承包經營權怎樣流轉？鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。這一條是就土地流轉和規模經營而言的，明確承包經營權流轉要在公開市場上進行，流入的主體既有專業大戶、家庭農場、農民合作社，也有農業企業，目的是實現適度規模經營。也就是說，未來我國培養的農業經營主體中既有大戶、家庭農場、合作社，也有農業企業。
同時，《決定》提出，鼓勵農村發展合作經濟，扶持發展規模化、專業化、現代化經營。這一條是就未來的合作經濟發展而言的，明確了未來的合作方向，并在資金和政策上，明確對合作社予以支持，主要體現在三方面：允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。這里給農村合作社提供了很大的發展空間，旨在做大做強合作社，成為未來帶領農民的載體。
此外，《決定》提出，鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。一直到黨的十八屆三中全會之前，我們的文件以前都是不提倡工商資本進入農業大面積圈地的。擔心什么呢？就是這些資本進入后不是發展農業，而是等所圈土地升值后搞非農業。但和原來的政策規定相比，這次《決定》中的相關內容有所變化。鼓勵和引導工商資本發展農業，但對工商資本的去處作了兩個限定：一是從事適合企業化經營的項目，二是搞現代種養業，目的是向農業輸入現代生產要素和經營模式，改造傳統農業。但是，將來工商資本在農業到底如何發揮作用，真正有用武之地，需要進一步探索。
4
我國現有的土地管理制度基本是圍繞保護耕地展開的，未來要將這一管理延伸拓展到整個自然資源管理。
關鍵詞：生態文明、自然資源
探索自然資源管理新體制
構建自然資源大管理格局
報告摘要
對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制。完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責。
要點解讀
從《決定》可以看出，未來我國的土地管理會從原來的耕地管理轉向對整個自然資源的管理，未來整個自然資源的監管也將是一個統一的體系。
我國現有的土地管理制度是以糧食安全、耕地保護為主來設計的管理體制，這一套土地制度安排基本上是圍繞耕地展開。而《決定》中要實施的改革，實際上把圍繞耕地的這一套土地資源管理延伸擴展到自然資源的管理。轉向自然資源管理以后，未來土地就不僅僅具有耕地的功能。這就意味著要對我國現在的國土管理進行新的制度設計，是一個非常大的布局。未來的國土管理，要做整個大的國土空間規劃。
首先，《決定》提出，要對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。這將為自然資源資產產權管理打下基礎，是非常重要的一件事。
其次，《決定》明確建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制。這就意味著，未來我國要通過用途管制真正實現從簡單的農地轉非農用地的管制，轉向功能管制和空間管制。
再次，《決定》提到，健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責。也就是說，未來整個中國的自然資源管理應該是一個大的資源管理體制。未來整個自然資源的監管也是一個統一的體系，包括整個自然資源的分配、調查、空間規劃、產權管理等。
劉守英系國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長、研究員
中國鄉村發現網轉自：中國國土資源報
(掃一掃，更多精彩內容！)
