——從黨的十八屆三中全會(huì)精神透視我國(guó)土地制度改革方向
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依據(jù)慣例，歷屆三中全會(huì)報(bào)告全文要在公報(bào)發(fā)布后，按照級(jí)別下發(fā)，由省軍級(jí)到地市級(jí)，再到縣團(tuán)級(jí)，大約1周時(shí)間才會(huì)向社會(huì)公布。而今年的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）全文卻通過先進(jìn)的信息傳播手段提前公布了，并以難以想象的速度在社會(huì)各界廣泛傳播，反響巨大。
當(dāng)時(shí)，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)劉守英正在重慶調(diào)研，令他感到驚訝的是，當(dāng)?shù)氐恼ぷ魅藛T、企業(yè)家、農(nóng)民都在研讀報(bào)告全文?！斑€有個(gè)農(nóng)民用微信下載全文去看，問我們構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系是什么意思？他們隱約覺得這個(gè)文件的某幾條或某幾句話跟自己有關(guān)系。”劉守英說。這個(gè)文件令農(nóng)民覺得里面有真東西，能夠給他們的生活帶來積極改變和切實(shí)利益。
劉守英認(rèn)為，本屆三中全會(huì)的《決定》符合老百姓的期待，說到了他們心坎里?！八詫?duì)于《決定》我給予非常高的評(píng)價(jià)，發(fā)自內(nèi)心地為這個(gè)報(bào)告鼓掌。這里面沒有虛的內(nèi)容，每句話都是有舉措、有內(nèi)涵的，為我們下一步的改革提供了可操作方案?！倍劦綀?bào)告中關(guān)于土地制度改革的部署，劉守英說，“改革方案幾乎涉及土地問題的所有方面，想改的都改了?！?
那么，這個(gè)文件中關(guān)于土地制度改革的內(nèi)容該如何理解？對(duì)于我國(guó)未來農(nóng)村轉(zhuǎn)型有著哪些重要影響？本期特邀國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)、研究員劉守英，對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于土地制度改革的總體安排部署進(jìn)行詳盡解讀。
三問土地制度改革
◎土地制度改革要改什么？
劉守英：在黨的十八屆三中全會(huì)召開之前，各界都在猜測(cè)這次改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，而土地制度改革一直是熱點(diǎn)中的熱點(diǎn)。土地制度究竟為什么要改呢，核心是要解決五個(gè)問題：一是國(guó)有土地和集體土地兩種所有制，二是集體和國(guó)有建設(shè)用地權(quán)利不平等，三是在未來工業(yè)化和城市化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育，四是現(xiàn)行集體所有制中集體資產(chǎn)分配無序，五是土地管理體制轉(zhuǎn)型。
關(guān)于這次《決定》對(duì)土地制度改革的部署，改革方案中幾乎涉及土地問題的所有方面，既涉及農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中未來的土地權(quán)利制度安排、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度安排，也涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)用為城市和工業(yè)用地中的土地市場(chǎng)形成與發(fā)展，征地制度改革，還涉及城市化進(jìn)程中最關(guān)鍵的利益問題——即土地增值收益在利益相關(guān)者之間的公平分配，以及非農(nóng)用地市場(chǎng)中的土地利用結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，國(guó)土空間體系的構(gòu)建與未來土地管理體制框架的設(shè)計(jì)等。
◎在改革全局中占據(jù)何種位置？
劉守英：各界之所以對(duì)土地制度改革寄予厚望，無非是希望中央在這一改革領(lǐng)域步子邁得更大一些，這也與其在改革全局中的重要位置不無關(guān)系，可以從三方面來看：
第一，土地制度改革是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。《決定》提出，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這個(gè)重要表述指的是建立一套符合我國(guó)國(guó)情，體現(xiàn)公平、正義，形成權(quán)力制衡，顧及大多數(shù)老百姓利益的治理體系。而土地是涉及利益相關(guān)者最多的一個(gè)載體，是解決社會(huì)問題、公平問題、利益分配問題的前提。解決好土地問題，直接決定著整個(gè)治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。
第二，在土地領(lǐng)域處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，可能決定我國(guó)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的成敗。當(dāng)前我國(guó)面臨的最大土地問題就是政府主導(dǎo)土地資源配置，以及由此產(chǎn)生的土地利用效率低下、利用結(jié)構(gòu)扭曲、市場(chǎng)角色缺失等問題。在土地領(lǐng)域處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，不僅能使土地市場(chǎng)的發(fā)育更加完善、更加健康，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加可持續(xù)，而且能使政府做好該做的事，發(fā)揮在國(guó)土空間規(guī)劃、土地產(chǎn)權(quán)和地籍管理、土地利益公平分配、土地用途管制等方面的職責(zé)。
第三，土地制度改革是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關(guān)鍵?！稕Q定》提出，要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的核心是共同發(fā)展、共同繁榮，要讓生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)和平等交換，不能都向城市里流動(dòng)，農(nóng)村一點(diǎn)都沾不著。而我國(guó)目前的土地制度，使城鎮(zhèn)化過程成為農(nóng)民被征地的過程，如不改革，只會(huì)令城市發(fā)達(dá)、農(nóng)村凋敝。因此，必須承認(rèn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，讓土地流動(dòng)獲得權(quán)利保障，并有機(jī)會(huì)獲取金融資本，促進(jìn)農(nóng)村在城市化進(jìn)程中的繁榮與發(fā)展。
◎如何保證改革取得實(shí)效？
劉守英：這次土地制度改革將貫穿我國(guó)下一個(gè)戰(zhàn)略機(jī)遇期，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型，全面建成小康社會(huì)，基本完成新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供制度保障。現(xiàn)在基本制度框架和改革方向已經(jīng)明確，下一步就要分步落實(shí)《決定》對(duì)于“土改”的部署。
首先，在頂層設(shè)計(jì)上，由中央對(duì)現(xiàn)已提出的這套制度框架下的每一項(xiàng)具體制度內(nèi)容，深化其改革內(nèi)涵，細(xì)化實(shí)施機(jī)制和實(shí)施辦法。其次，要加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，改革肯定會(huì)觸及現(xiàn)有的管理體制，甚至觸動(dòng)一些部門的現(xiàn)有利益，所以各部門如何成為改革的推動(dòng)者是我們面臨的巨大挑戰(zhàn)。再次，要贏得地方支持，形成改革共識(shí)，找到改革共同的利益點(diǎn)，轉(zhuǎn)變地方政府行為。最后，要找到改革的突破口，通過薄弱環(huán)節(jié)找出能讓增長(zhǎng)、發(fā)展、公平實(shí)現(xiàn)共贏的增量。當(dāng)前改革的突破口在于存量，要從存量集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)著手，形成新的制度安排，再配套推進(jìn)征地改革，最終實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地的同地、同價(jià)、同權(quán)。此外，制度完善和試點(diǎn)探索要同步推進(jìn)。在試點(diǎn)中已經(jīng)成型、較為成熟、達(dá)成共識(shí)的制度，需要抓緊上升到國(guó)家層面推進(jìn)；對(duì)于共識(shí)不高、爭(zhēng)議較大、利益博弈較大的改革，要加大試點(diǎn)力度，完善相關(guān)制度。
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集體經(jīng)營(yíng)性用地率先入市遇到的最大挑戰(zhàn)是，目前部分超出這一限定的集體建設(shè)用地已經(jīng)入市。在集體建設(shè)用地的地類難以區(qū)分的情況下，可以考慮從存量集體建設(shè)用地入手，按照分類推進(jìn)的辦法，形成制度和實(shí)施規(guī)則，穩(wěn)步推進(jìn)。
關(guān)鍵詞：集體土地入市、征地制度改革、土地市場(chǎng)
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)
集體經(jīng)營(yíng)性用地率先入市
報(bào)告摘要
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。
要點(diǎn)解讀
《決定》在集體土地入市上是有嚴(yán)格限定的，不是所有的集體土地都可以入市，只是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；即使是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，也不是想入市就入市，而是必須服從規(guī)劃和用途管制。嚴(yán)格按照現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地并不屬于《決定》中所指的“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”。
黨的十七屆三中全會(huì)就曾提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，允許城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的非公益性用地不通過征地，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。但事實(shí)證明很難推進(jìn)，一方面由于城鎮(zhèn)圈外的范圍很小，加上城鎮(zhèn)外擴(kuò)就征地的路沒有堵死；另一方面城鎮(zhèn)圈內(nèi)依然征地，就意味著圈內(nèi)的大量存量集體建設(shè)用地只有征地才能進(jìn)入市場(chǎng)。本屆三中全會(huì)不僅在原來的表述中取消了“逐步”二字，而且對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的范圍、如何進(jìn)入，以及與國(guó)有土地同價(jià)同權(quán)的方式作出了制度安排。
一是明確界定允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的范圍為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。我國(guó)法律規(guī)定的集體建設(shè)用地有三類：農(nóng)民集體興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)用地，集體公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地，農(nóng)民宅基地。顯然，第一類肯定屬于《決定》中所指的“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”，第二類顯然不屬于，第三類是不是呢？按照《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民宅基地以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份獲得，一戶一宅，面積由各省、自治區(qū)、直轄市的標(biāo)準(zhǔn)確定。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。按照《物權(quán)法》規(guī)定，宅基地屬于用益物權(quán)，一般意義的用益物權(quán)含義是，“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利?！倍鴮?duì)宅基地使用權(quán)的規(guī)定則是：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！逼渲猩倭恕笆找鏅?quán)”這項(xiàng)權(quán)利，而且明確“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”。也就是說，嚴(yán)格按現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地也不屬于《決定》所指的“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”。
二是首次將同地同權(quán)理念寫進(jìn)黨的最高文件。我國(guó)土地制度的最大弊端是集體土地與國(guó)有土地的同地不同權(quán)，《決定》明確“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，這對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地來說具有三層含意：和國(guó)有建設(shè)用地一樣可出讓、可租賃、可入股；與國(guó)有建設(shè)用地在同一平臺(tái)上合法入市交易；與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)入市，形成土地由市場(chǎng)決定的價(jià)格機(jī)制。盡管與國(guó)有土地同權(quán)的對(duì)象只是“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”，但也為未來集體土地與國(guó)有土地同權(quán)邁出了革命性的一步。
三是必須符合規(guī)劃和用途管制。農(nóng)民集體只有在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才能利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地從事非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。
由此，《決定》在集體土地入市上是有嚴(yán)格限定的。第一個(gè)限定是，可入市的只是集體經(jīng)營(yíng)性用地，不像有些媒體解讀的集體土地與國(guó)有土地一樣同權(quán)同價(jià)入市了；第二個(gè)限定是，即便是集體經(jīng)營(yíng)性用地，也不是想入市就入市，而是必須要服從規(guī)劃和用途管制。
接下來在執(zhí)行過程中，這一改革會(huì)遇到很大挑戰(zhàn)。原因是現(xiàn)在已有大量集體建設(shè)用地入市，都遠(yuǎn)超出了現(xiàn)行法律對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性用地的界定，主要包括四種：一是以農(nóng)民自辦企業(yè)名義辦的手續(xù)，但村集體實(shí)際上私下租出去給他人非農(nóng)使用。二是在珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海等沿海地區(qū)已經(jīng)有大量的集體建設(shè)用地在從事工業(yè)和產(chǎn)業(yè)建設(shè)，這些土地事實(shí)上已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)了,其中有集體經(jīng)營(yíng)性用地、集體公益性用地，也有宅基地。三是在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，已經(jīng)進(jìn)入城區(qū)的、存量的、用于經(jīng)營(yíng)的集體建設(shè)用地，這里既有集體經(jīng)營(yíng)性用地，也有集體公益性用地，也有宅基地。四是按《土地管理法》規(guī)定，在符合規(guī)劃和用途管制的情況下，農(nóng)民自用集體土地興辦企業(yè)的部分。筆者認(rèn)為，在集體建設(shè)用地的地類難以區(qū)分的情況下，可以考慮從存量集體建設(shè)用地入手，按照分類推進(jìn)的辦法，形成制度和實(shí)施規(guī)則，穩(wěn)步推進(jìn)。
征地改革重在建立多元化保障機(jī)制
報(bào)告摘要
縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。
要點(diǎn)解讀
建立合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制，這是將來征地制度改革的核心，其中的多元保障機(jī)制旨在賦予農(nóng)民部分土地發(fā)展權(quán)，應(yīng)在政策和法律上盡快明確其內(nèi)涵。
集體建設(shè)用地要入市，就必須下決心解決征地問題?！稕Q定》中“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序”的表述是老話，下一步關(guān)鍵是如何落實(shí)。
首先是縮小征地范圍，其難度是公益性用途難以界定，導(dǎo)致公益性用地目錄無法形成。與其議而不決，不如跟其他改革列負(fù)面清單一樣，制定征地的否定性目錄，即只要是盈利性用途的，就不得征地。
其次是規(guī)范征地程序，由于現(xiàn)在凡農(nóng)地非農(nóng)用就征地，以及法定征地補(bǔ)償機(jī)制不合理，導(dǎo)致用地與被征地雙方根本就無法坐下來協(xié)商。筆者建議，下一步在征地范圍確立及保障機(jī)制建立之后，征地程序中加一道事前程序，讓用地方和農(nóng)民集體先進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不一致再啟動(dòng)征地程序。
再次是建立合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制。在筆者看來，這是將來征地制度改革的核心，應(yīng)在政策和法律上盡快明確其內(nèi)涵。所謂合理，是就補(bǔ)償價(jià)格而言的，可以在堅(jiān)持用途管制、考慮區(qū)位條件下，實(shí)行市場(chǎng)化補(bǔ)償。所謂規(guī)范，是就征地行為而言的，在有了明確的征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序后，必須實(shí)行征地的，那就要依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，不能像現(xiàn)在很多征地采取“人民內(nèi)部矛盾，人民幣解決”，把一些地段和區(qū)域的征地補(bǔ)償金額抬得很高，讓老實(shí)人吃虧。所謂多元，是指按多元化方式安置，不能僅按貨幣安置把被征地農(nóng)民“一腳踢”，要切實(shí)保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)久生計(jì)，《決定》提出建立多元化保障機(jī)制，核心是保障被征地農(nóng)民部分土地發(fā)展權(quán)。
提高土地供應(yīng)市場(chǎng)化程度
報(bào)告摘要
擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格。
要點(diǎn)解讀
可對(duì)改革條件成熟的基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施以及各類社會(huì)事業(yè)用地中的經(jīng)營(yíng)性用地，先行實(shí)行有償使用，推進(jìn)建設(shè)用地使用者的土地在公開市場(chǎng)上交易，發(fā)展土地二級(jí)市場(chǎng)，同時(shí)改變工業(yè)用地與居住用地的價(jià)格形成機(jī)制，改革工業(yè)用地配置方式。
當(dāng)前土地供應(yīng)的問題源頭，一方面是政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，另一方面是土地供應(yīng)“雙軌制”?；A(chǔ)設(shè)施、政府用地、非公益性用地等仍實(shí)行劃撥，工業(yè)用地雖然已改為招拍掛方式出讓，但地方政府為了留住企業(yè)采取很多辦法變通。這樣，就造成大廣場(chǎng)、大馬路、豪華辦公樓等，超前配置基礎(chǔ)設(shè)施，工業(yè)園區(qū)出現(xiàn)“花園工廠”等，造成土地利用效率低下。
為此，《決定》提出，要擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益用地劃撥。這一條是就土地征收后的供地方式而言的。筆者建議，對(duì)具有競(jìng)爭(zhēng)性、取得經(jīng)營(yíng)收入、改革條件成熟的基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施以及各類社會(huì)事業(yè)用地中的經(jīng)營(yíng)性用地，先行實(shí)行有償使用。到“十二五”規(guī)劃末期，除軍事、保障性住房、涉及國(guó)有安全和社會(huì)公共秩序的特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他各類建設(shè)用地全部實(shí)行有償使用。
同時(shí)，在國(guó)有建設(shè)用地出讓以后，二級(jí)市場(chǎng)不僅沒有發(fā)展，反而被不斷弱化，形成國(guó)有土地“誰占有、誰受益”的局面，土地增值收益全部被占有者獲得。尤其是大量存量國(guó)有用地是以劃撥方式取得的，占地單位自己開發(fā)或與其他主體聯(lián)合開發(fā)土地，造成國(guó)有土地增值收益流失，這是不公平的。土地二級(jí)市場(chǎng)的完善，有利于促進(jìn)土地收益的公平分配，也有利于提高土地利用效率。我們建議，為了完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)，有關(guān)部門要出臺(tái)規(guī)定，讓建設(shè)用地使用者的土地在公開市場(chǎng)上交易，完善交易規(guī)則，制定收益分配原則和相關(guān)稅收辦法，促進(jìn)土地二級(jí)市場(chǎng)的活躍與發(fā)展。
另外，上一輪發(fā)展中，大量稀缺土地以低價(jià)供應(yīng)給工業(yè)用地，造成工業(yè)用地占比過高，稀缺土地被不經(jīng)濟(jì)使用，擠占城市宜居空間，扭曲房地產(chǎn)市場(chǎng)?！稕Q定》提出，建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，旨在解決我國(guó)現(xiàn)在建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不合理問題。下一輪發(fā)展中，使工業(yè)化與城鎮(zhèn)化關(guān)系更加匹配，就必須要改變工業(yè)用地與居住用地的價(jià)格形成機(jī)制，改革工業(yè)用地配置方式，使工業(yè)用地價(jià)格由市場(chǎng)決定，促進(jìn)工業(yè)用地與居住用地的比價(jià)合理化。這是轉(zhuǎn)方式、促轉(zhuǎn)型的重要制度安排，也將是下一步存量用地制度改革的重點(diǎn)。
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承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民承包地的兩束權(quán)利?！稕Q定》把占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)賦予了承包地，而抵押和擔(dān)保權(quán)給了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是為了保證承包地農(nóng)民在抵押和擔(dān)保的時(shí)候不喪失承包權(quán)。這也意味著我們下一步在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度上還要深化改革，將承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，這樣便于操作層面的落實(shí)。
關(guān)鍵詞：土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)分配、產(chǎn)權(quán)交易
賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利
分離土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)
報(bào)告摘要
賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。
要點(diǎn)解讀
《決定》把占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)賦予了承包地，而抵押和擔(dān)保權(quán)給了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
在現(xiàn)有的制度中，已允許農(nóng)民對(duì)承包地?fù)碛姓加小⑹褂?、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)。《決定》中新增加了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、擔(dān)保功能，這在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的擴(kuò)大中具有根本意義。這樣，農(nóng)民就可以利用承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得金融支持，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
有媒體將其誤讀為土地承包權(quán)可以抵押，這里需要解釋的是，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民承包地的兩束權(quán)利。《決定》把占用、使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)賦予了承包地，而抵押和擔(dān)保權(quán)給了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是為了保證承包地農(nóng)民在抵押和擔(dān)保的時(shí)候不喪失承包權(quán)。也就是說，流轉(zhuǎn)時(shí)農(nóng)民把承包權(quán)留在手上，將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)給另一個(gè)耕作者，經(jīng)營(yíng)者可以憑著分解給他的經(jīng)營(yíng)權(quán)去抵押和擔(dān)保。那么，未來經(jīng)營(yíng)者擔(dān)保和抵押的權(quán)利怎么實(shí)現(xiàn)呢？實(shí)際上是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在經(jīng)營(yíng)過程中產(chǎn)生的收益權(quán)的擔(dān)保。
由此，也意味著我們下一步在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度上還要深化改革，將承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，這樣便于操作層面的落實(shí)。舉例來說，農(nóng)民是自耕農(nóng)的時(shí)候，承包指的是農(nóng)民和集體之間的關(guān)系，承包后種植這塊地就是在經(jīng)營(yíng)，其承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)是合一的。但問題是，現(xiàn)在很多農(nóng)民打工去了，將土地流轉(zhuǎn)給第三方，實(shí)際上承包權(quán)還在進(jìn)城打工人員的手上，但是經(jīng)營(yíng)權(quán)在現(xiàn)在種地的人手上。所以，我們的法律還要在承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)之間進(jìn)行一次分離。分離以后，擁有承包權(quán)的農(nóng)民只要吃租就行了，經(jīng)營(yíng)者就可以用經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”，這也比過去的表述更為明確，意味著農(nóng)戶與農(nóng)戶之間，農(nóng)戶與其他主體之間，可以通過土地股份化，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。出去打工的農(nóng)民可以在集體組織內(nèi)組成股份合作社，將承包權(quán)折換成股份，合作社的土地委托給第三方經(jīng)營(yíng)，原承包者以股份分紅即可。
明確集體資產(chǎn)分配、使用與權(quán)能
報(bào)告摘要
保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。
要點(diǎn)解讀
《決定》明確，未來的集體所有制要從現(xiàn)在的集體經(jīng)濟(jì)組織向集體資產(chǎn)的共有制的變化，集體資產(chǎn)處理按照股份合作制來解決。
這一條是就集體所有制改革、集體資產(chǎn)使用與權(quán)利制度改革而言的。到現(xiàn)在為止，集體所有制的改革基本上是個(gè)“死胡同”，根源在于在有集體資產(chǎn)的地方，集體所有制異化為幾個(gè)干部控制了，沒有解決每個(gè)成員對(duì)集體資產(chǎn)分配的問題。集體所有制在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)已經(jīng)變成很頑固的“人人有份，人人分地”了，盡管我們?cè)凇霸鋈瞬辉龅?，減人不減地”上進(jìn)行了大量制度安排，但農(nóng)民并不認(rèn)可。與此同時(shí)，還有集體所有制治理結(jié)構(gòu)的問題。也就是說，我國(guó)農(nóng)村保持集體所有制，但不能搞成幾個(gè)村干部支配的集體所有制，而應(yīng)是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有的集體所有制。所以，這次改革明確要保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)利。
對(duì)于集體資產(chǎn)，改革的方向是實(shí)行農(nóng)民股份合作制，這次《決定》明確和擴(kuò)大了農(nóng)民集體資產(chǎn)股份的權(quán)能，即“占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”。這就在制度安排里，以股份化約束集體組織干部的權(quán)力，保障集體成員的權(quán)利，在農(nóng)民集體資產(chǎn)擁有占有、收益權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予退出權(quán)，為集體資產(chǎn)組合、經(jīng)營(yíng)提供制度基礎(chǔ)，增大“抵押、擔(dān)保權(quán)”，為集體資產(chǎn)從事現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)提供了金融基礎(chǔ)，解決了長(zhǎng)期以來農(nóng)村集體資產(chǎn)只能占有、收益，不能資本化的問題。這是一個(gè)非常大的轉(zhuǎn)變。然后就是賦予繼承權(quán)，只要是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，就可以子子孫孫傳下去，為農(nóng)民集體資產(chǎn)成員權(quán)的物權(quán)化提供制度基礎(chǔ)。
可以說，對(duì)集體資產(chǎn)賦予了完整的權(quán)利，這為農(nóng)村下一步發(fā)展提供了非常好的制度平臺(tái)。
住房的財(cái)產(chǎn)權(quán)能得到擴(kuò)大
報(bào)告摘要
保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。
要點(diǎn)解讀
探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道，并不是指宅基地可以抵押、擔(dān)保，而只是宅基地上面的農(nóng)房允許抵押和擔(dān)保。
這是本屆三中全會(huì)在土地制度改革上的一項(xiàng)重大突破。宅基地制度改革是下一步改革面臨的巨大挑戰(zhàn)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，是已經(jīng)說過的話，關(guān)鍵是能否在《物權(quán)法》對(duì)宅基地占有、使用權(quán)基礎(chǔ)上，增加收益權(quán)，與一般意義的用益物權(quán)權(quán)能對(duì)上。改革宅基地制度，關(guān)鍵是能否改變目前以成員資格無償分配、一戶一宅的制度，從現(xiàn)在的無償配給走向有償獲得，使宅基地真正成為商品。
推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，是探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道的重要擴(kuò)權(quán)。但這與前面提到的農(nóng)村集體資產(chǎn)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有著非常大的差別，因?yàn)樗傅牟皇钦乜梢缘盅骸?dān)保，而只是宅基地上面的農(nóng)房允許抵押和擔(dān)保。而且，由于宅基地制度的復(fù)雜性和特殊性，文件加了“選擇若干試點(diǎn)”和“慎重穩(wěn)妥”的限定和強(qiáng)調(diào)語，還不是全面鋪開，仍有待試點(diǎn)成效的檢驗(yàn)，盡管如此，這一賦權(quán)也邁出了重要一步。
以產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)陽光交易
報(bào)告摘要
建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。
要點(diǎn)解讀
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，可以讓集體資產(chǎn)在陽光下實(shí)現(xiàn)交易，讓集體組織成員公平分享。
這一條也很重要。過去，大多數(shù)農(nóng)民并沒有得到集體財(cái)產(chǎn)價(jià)值上漲的好處，主要原因是集體資產(chǎn)被少數(shù)村干部私下、不規(guī)范地處置和交易。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)后，農(nóng)村承包地、宅基地、林地、集體資產(chǎn)等，就可以在交易市場(chǎng)上公開、公平、公正的交易。這樣做的目的是使農(nóng)村的集體資產(chǎn)有一個(gè)合法實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的渠道，保證農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值不被少數(shù)人吞掉，讓集體資產(chǎn)在陽光下實(shí)現(xiàn)交易，讓集體組織成員公平分享，對(duì)于農(nóng)村資產(chǎn)市場(chǎng)化和農(nóng)村治理方式改革，都將帶來革命性變化。
按增值收益形成原理分配土地利益
報(bào)告摘要
建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。
要點(diǎn)解讀
土地增值收益的分配核心是公平，既不是像有些人說的全部給農(nóng)民，也不能像現(xiàn)在這樣全部由政府和用地者獲得。
提高個(gè)人土地增值收益比例，是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益非常重要的一塊。這里體現(xiàn)的一個(gè)基本導(dǎo)向是，改變目前土地增值收益被政府和用地者占有，農(nóng)民在土地增值收益中分配比例過低的狀況?！凹骖檱?guó)家、集體和個(gè)人的利益”的核心是要改變這三者之間分配不合理的格局?？傮w上講，個(gè)人土地增值收益比例要提高，同時(shí)要按增值收益形成原則分配。土地增值收益是由多個(gè)因素產(chǎn)生，有規(guī)劃用途，有基礎(chǔ)設(shè)施的投資，有農(nóng)民土地的所有權(quán)，還有城市化過程中產(chǎn)業(yè)人口集聚帶來的土地增值收益的提高。因此，土地增值收益的分配，核心是公平，既不是像有些人說的全部給農(nóng)民，也不能像現(xiàn)在這樣全部由政府和用地者獲得。之所以提要提高個(gè)人收益比例，是因?yàn)楝F(xiàn)在的分配中，被征地農(nóng)民所得份額太低。至于城郊農(nóng)民與偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民如何分享增值收益，主要應(yīng)通過稅收調(diào)節(jié)。
3
我國(guó)長(zhǎng)期沒有解決在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，經(jīng)營(yíng)主體該如何培育？《決定》對(duì)未來我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式作出了全面界定，即在家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展。
關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式
構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系
在家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)多主體共同發(fā)展
報(bào)告摘要
堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新。
堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變。
要點(diǎn)解讀
《決定》明確拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，為在農(nóng)業(yè)中進(jìn)行生產(chǎn)要素的多樣組合提供了基礎(chǔ)，但至于這些形式在不同作物、不同地區(qū)、不同發(fā)展階段的適應(yīng)性，需要地方進(jìn)行大量探索與實(shí)踐，絕不可輕易下結(jié)論，也不能以此動(dòng)搖農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和否定家庭經(jīng)營(yíng)。
這次《決定》用了很大篇幅闡述構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，可見這一問題的重要性。我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速進(jìn)程中，確實(shí)面臨巨大挑戰(zhàn)。在實(shí)地調(diào)研中，我們也發(fā)現(xiàn)這個(gè)問題非常復(fù)雜，未來探索的任務(wù)十分艱巨。
農(nóng)村改革走到現(xiàn)在，我國(guó)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式和經(jīng)營(yíng)主體一直爭(zhēng)論不休。長(zhǎng)期沒有解決在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，經(jīng)營(yíng)主體該如何培育？農(nóng)戶成為一個(gè)面向市場(chǎng)的主體，但這個(gè)主體卻在市場(chǎng)中被沖擊得支離破碎。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)戶家庭的收入構(gòu)成發(fā)生很大變化，非農(nóng)收入占家庭收入的比重越來越高，農(nóng)業(yè)收入份額越來越下降。這樣，一半以上的農(nóng)民收入主要來自于非農(nóng)收入，導(dǎo)致其內(nèi)部勞動(dòng)力的配置發(fā)生變化。農(nóng)民家庭中的青壯年勞動(dòng)力遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)，到省外去打工掙取非農(nóng)收入，只剩下老人和婦女留守。盡管如此，這個(gè)主體仍叫農(nóng)戶，仍叫家庭。所以，這樣的一個(gè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)我國(guó)未來農(nóng)業(yè)發(fā)展是非常大的挑戰(zhàn)。
《決定》提出，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新。這是對(duì)未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新的全面界定。堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位是根本，因?yàn)闊o論是歷史經(jīng)驗(yàn)還是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，都表明農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主要是家庭經(jīng)營(yíng)最有效率。但這也使我們面臨一個(gè)問題，在小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)和適度規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)中如何進(jìn)行制度選擇和安排。這次《決定》在經(jīng)營(yíng)方式上有拓寬，既有家庭經(jīng)營(yíng)，也有集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)，為在農(nóng)業(yè)中進(jìn)行生產(chǎn)要素的多樣組合提供了基礎(chǔ)，但至于這些形式在不同作物、不同地區(qū)、不同發(fā)展階段的適應(yīng)性，仍需要地方進(jìn)行大量探索與實(shí)踐，絕不可輕易下結(jié)論，也不能以此去動(dòng)搖農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和否定家庭經(jīng)營(yíng)。
《決定》同時(shí)提出，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。這句話是就所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系而言的，也就是維持集體所有權(quán)不變，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要依法保護(hù)，這是農(nóng)村基本制度的一個(gè)前提。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，這是對(duì)黨的十七屆三中全會(huì)提法的堅(jiān)持，下一步關(guān)鍵是要明確長(zhǎng)久不變的實(shí)現(xiàn)形式。
鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)
報(bào)告摘要
鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，扶持發(fā)展規(guī)?；I(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)。
鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式。
要點(diǎn)解讀
明確了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的流入主體，尤其鼓勵(lì)農(nóng)村合作社做大做強(qiáng)，成為未來帶領(lǐng)農(nóng)民的載體。鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式。
這里有一個(gè)很大的問題就是土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)怎樣流轉(zhuǎn)？鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這一條是就土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)而言的，明確承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要在公開市場(chǎng)上進(jìn)行，流入的主體既有專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社，也有農(nóng)業(yè)企業(yè)，目的是實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。也就是說，未來我國(guó)培養(yǎng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中既有大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社，也有農(nóng)業(yè)企業(yè)。
同時(shí)，《決定》提出，鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，扶持發(fā)展規(guī)?；?、專業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)。這一條是就未來的合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言的，明確了未來的合作方向，并在資金和政策上，明確對(duì)合作社予以支持，主要體現(xiàn)在三方面：允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)，允許合作社開展信用合作。這里給農(nóng)村合作社提供了很大的發(fā)展空間，旨在做大做強(qiáng)合作社，成為未來帶領(lǐng)農(nóng)民的載體。
此外，《決定》提出，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式。一直到黨的十八屆三中全會(huì)之前，我們的文件以前都是不提倡工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)大面積圈地的。擔(dān)心什么呢？就是這些資本進(jìn)入后不是發(fā)展農(nóng)業(yè)，而是等所圈土地升值后搞非農(nóng)業(yè)。但和原來的政策規(guī)定相比，這次《決定》中的相關(guān)內(nèi)容有所變化。鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本發(fā)展農(nóng)業(yè)，但對(duì)工商資本的去處作了兩個(gè)限定：一是從事適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，二是搞現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，目的是向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。但是，將來工商資本在農(nóng)業(yè)到底如何發(fā)揮作用，真正有用武之地，需要進(jìn)一步探索。
4
我國(guó)現(xiàn)有的土地管理制度基本是圍繞保護(hù)耕地展開的，未來要將這一管理延伸拓展到整個(gè)自然資源管理。
關(guān)鍵詞：生態(tài)文明、自然資源
探索自然資源管理新體制
構(gòu)建自然資源大管理格局
報(bào)告摘要
對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)。
要點(diǎn)解讀
從《決定》可以看出，未來我國(guó)的土地管理會(huì)從原來的耕地管理轉(zhuǎn)向?qū)φ麄€(gè)自然資源的管理，未來整個(gè)自然資源的監(jiān)管也將是一個(gè)統(tǒng)一的體系。
我國(guó)現(xiàn)有的土地管理制度是以糧食安全、耕地保護(hù)為主來設(shè)計(jì)的管理體制，這一套土地制度安排基本上是圍繞耕地展開。而《決定》中要實(shí)施的改革，實(shí)際上把圍繞耕地的這一套土地資源管理延伸擴(kuò)展到自然資源的管理。轉(zhuǎn)向自然資源管理以后，未來土地就不僅僅具有耕地的功能。這就意味著要對(duì)我國(guó)現(xiàn)在的國(guó)土管理進(jìn)行新的制度設(shè)計(jì)，是一個(gè)非常大的布局。未來的國(guó)土管理，要做整個(gè)大的國(guó)土空間規(guī)劃。
首先，《決定》提出，要對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。這將為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理打下基礎(chǔ)，是非常重要的一件事。
其次，《決定》明確建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制。這就意味著，未來我國(guó)要通過用途管制真正實(shí)現(xiàn)從簡(jiǎn)單的農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地的管制，轉(zhuǎn)向功能管制和空間管制。
再次，《決定》提到，健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)。也就是說，未來整個(gè)中國(guó)的自然資源管理應(yīng)該是一個(gè)大的資源管理體制。未來整個(gè)自然資源的監(jiān)管也是一個(gè)統(tǒng)一的體系，包括整個(gè)自然資源的分配、調(diào)查、空間規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)管理等。
劉守英系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)、研究員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)國(guó)土資源報(bào)
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