習近平總書記在小崗村農村改革座談會上指出，新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。最大的政策，就是必須堅持和完善農村基本經營制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關系。要抓緊落實土地承包經營權登記制度，真正讓農民吃上“定心丸”。2016年中央1號文件提出：“穩(wěn)定農村土地承包關系，落實集體所有權，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經營權，完善‘三權分置’辦法，明確農村土地承包關系長久不變的具體規(guī)定”。貫徹落實總書記在農村改革座談會上重要講話精神，應從理論、法律和政策幾個層面上深化農村土地制度改革。
明確及落實集體對土地的所有權2013年1號文件提出：“全面開展農村土地確權登記頒證工作。加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作”。確權，首先是明確集體對農村土地的所有權。憲法規(guī)定：“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。十八屆三中全會《決定》在論述賦予農民更多財產權利、促進農業(yè)和農村發(fā)展時，有7處涉及“集體”這個詞。但什么是集體？理論、法律和政策上對此尚無明確的界定。農村集體的具體組織形態(tài)是農村集體經濟組織。憲法第8條規(guī)定，“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制”。現實情況是農村集體經濟組織有法律地位，但絕大多數農村集體經濟組織沒有在工商局注冊登記，不具備法人地位，它們具體屬于哪一種經濟組織類型并不清楚。2015年中央1號文件提出：“抓緊研究起草農村集體經濟組織條例”。這項工作已經提上日程。在此基礎上，明確農村集體土地所有權的邊界，所有權的層級，并與不動產登記相銜接，搞清楚集體的家底。
集體對土地的所有權怎么落實？《物權法》提出了成員集體所有的概念。第59條規(guī)定，“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”。集體所有權的權能包括發(fā)包權、使用監(jiān)督權、調整權、流轉管理權、收益和補償取得權、收回權等；要進一步明確所有權權能的行使主體以及相應的權利、責任和義務，集體所有權權能的行使和落實應反映集體成員通過民主程序體現的共同意志。
明確及穩(wěn)定農戶承包權
《農村土地承包法》第五條規(guī)定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發(fā)包的農村土地”，首次提出集體經濟組織成員權的概念。但成員的資格界定、權利、責任及義務、成員的進入和退出機制等問題，也還沒有在法律和政策上得到解決。成員的身份不清楚，土地的身份也就很難弄清楚。2013年中央1號文件提出：“探索集體經濟組織成員資格界定的具體辦法”，這也是一項基礎性的工作。
將農戶土地承包經營權的確權分解開來，在技術層面應包括丈量面積、空間定位、畫圖、頒證等在內的事務性內容，在制度層面則是對承包經營權作為一種財產性權利長久不變的承諾，后者是確權的本質所在。
2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深化農村改革綜合性實施方案》對此項工作作了部署，提出：“抓緊修改有關法律，落實中央關于穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變的重大決策，適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內容提出具體方案”。這項工作落實了，就能做到習近平總書記說的，真正讓農民吃上“定心丸”。
放活土地經營權
土地經營權放活給誰？由農業(yè)的特性所決定，家庭經營始終是農業(yè)生產的基礎和主體，這已為中外農業(yè)發(fā)展的實踐所證明。從實踐上看，家庭經營加上社會化服務，能夠容納不同水平的農業(yè)生產力，既適應傳統(tǒng)農業(yè)，也適應現代農業(yè)，以家庭經營為基礎的農村基本經營制度仍具有廣泛的適應性和旺盛的生命力。但在新形勢下，家庭經營亦面臨挑戰(zhàn)。由于人多地少的基本國情，中國農業(yè)家庭經營超小規(guī)模。在兩億多農戶中，經營自家承包耕地的小農戶仍占大多數，從事農業(yè)的大部分勞動力老齡化，素質偏低，成為發(fā)展現代農業(yè)的桎梏。農村從事農業(yè)經營的也有數量上占少數的專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社及農業(yè)企業(yè)等各類新型農業(yè)經營主體。當前以家庭經營為基礎，混合型、多樣化的農業(yè)經營組織形式以及多元化的農業(yè)經營主體正在出現，這種多元并存的格局將長期存在。這是農村承包土地經營權流轉所處的基本體制框架。
在這一大的框架內，在依法、自愿和有償的前提下，一部分種田能手將那些離土離農的農村人口承包土地的經營權流轉過來，擴大經營規(guī)模，實現適度規(guī)模經營，打造家庭經營的升級版。在土地流轉工作的推進下，一批以土地流轉為發(fā)展基礎的農民土地股份合作社紛紛成立，探索在土地確權到戶的基礎上，將農戶的承包土地折股量化，農民以承包地的經營權入股組建合作社，通過自營或委托經營等方式發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營。農戶之間的經營權流轉以及農戶用經營權入股開展合作經營是農地經營權流轉應該提倡的方向。
在我國大多數農村，不可能通過簡單的土地歸并來實現規(guī)模化經營，即使今后農業(yè)從業(yè)人員減少一半，農業(yè)勞動者人均耕地也不到20畝。人多地少的國情和農業(yè)生產的特性決定了工商資本進入農業(yè)大規(guī)模流轉土地、直接開展超大規(guī)模經營不應該成為農地經營權流轉模式的主流。在中國發(fā)展現代農業(yè)，應更加重視通過服務的社會化來擴大農業(yè)經營的規(guī)模，通過生產的專業(yè)化來提高農業(yè)生產的集約度，通過提高農民的組織化程度來降低農民進入市場的成本，通過一二三產的融合來延長農業(yè)的產業(yè)鏈。
作者單位：中國社會科學院農村發(fā)展研究所
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：農民日報
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