公共物品、責任歸屬與發展觀反思
——中國農村環境保護等公共問題與一個案例
長期以來，為實現工業化趕超，我國實行了城鄉差異化發展戰略，使得大量的農村資源通過各類制度安排，流入了城市。這帶來了城鄉經濟、社會發展的極端不平衡，廣大農村公共物品極度匱乏的現象十分突出，帶來了生態環境保護等公共問題。農村生態環境的惡化，和政府在這方面投入的嚴重不足密切相關。為了保護農村生態環境，保障農民生存安全，需要明確農村生態環境等公共物品的性質，進而明確政府和非政府組織的責任，反思發展觀的不足，并做出調整。
本文將從公共物品的概念框架出發，明確政府與市場在提供公共物品上的作用邊界，分析農村生態環境的公共物品性質。并指出農村生態環境保護的政府缺位問題，以毛烏素沙漠民間治沙的案例，說明公共物品的提供與發展觀的反思。
一、概念框架：公共物品與私人物品
（一）公共物品和私人物品
自薩繆爾森（1954）描述了公共物品的一般理論之后，經濟學對政府和市場的經濟決策有了很大促進，人們在不斷地發展公共物品的概念[2]，并不斷劃清政府、市場的界限。
公共物品（public goods）是與私人物品（private goods ）相對應的概念。它們的劃分一般根據兩個基本屬性：非競爭性消費（non-rivalrous consumption ），指一個人的消費并不減少它對其他使用者的供應；非排他性（non-excludability ），指使用者不可能或者很難被排斥對該物品的消費之外。我們通過圖1對此做出說明。
圖1中，橫坐標表示物品的排他性程度由弱到強，縱坐標表示物品的使用邊際成本由低到高（代表非競爭性消費的程度）。由此我們可以討論四種情況：一種是純公共物品，指非競爭性和非排他性物品。像國防、生態環境、基本公共衛生體系、基礎教育體系、基礎研究等，就屬于這種類型。根據阿特金森和斯蒂格里茨（1980）的定義，公共物品指的是“在對該物品的總支出不變的情況下，某個人消費的增加并不會使他人的消費以同量減少”這樣一種物品，也就是說公共物品具有消費的非競爭性和非排他性。第二種是純私人物品，是指具有競爭性和排他性的物品，比如各類商品、私人保健等，這些物品數量巨大，應該由市場來提供。第三種是排他性比較小，但是使用邊際成本比較高的，有點混合型的物品，我們稱之為“擁擠現象”物品，有“擁擠現象”就要收費，就有一個使用者付費的原則。比如醫院的醫療服務是一個典型的“擁擠現象”，就要收費，不僅要收費，還要按成本收費，還要根據不同的醫療服務質量（反映了醫生的不同人力資本）收取不同的服務費。[3]第四種情況就是屬于使用邊際成本比較低，但是排他性較強的物品，如防疫、防災，這需要由政府提供。
除上述經濟物品之外，人類還要使用一些免費的、自由可取用的物品，如水、陽光、空氣等，被稱為自然物品（free goods）。由于自然物品也具備非競爭性和非排他性的特點，所以也可以被視作公共物品的一部分。這些物品不可能在有效率的私人市場上找到。
（二）政府與市場的邊界
區分開公共物品和私人物品，也就相應區分開了政府和市場的邊界。在市場經濟國家，政府應當提供的是公共產品和公共服務。政府在許多領域的作用分為兩類：一是解決市場失靈問題，如提供純的公共物品，解決外部效應，規范壟斷企業，克服不完整或不對稱問題，協調私人活動；二是促進社會公平，如保護窮人，消除疾病，提供社會保險等。[4]
公共物品概念最主要的公共政策含義是，政府應當在提供這類物品上發揮主要作用，否則就會出現供給不足的問題。由于企業無法從公共物品的提供中獲得足夠的回報，他們提供公共物品的激勵極為有限[5]，因此，大多數公共物品是企業無法提供的，這就需要政府直接提供或補貼生產。原因在于，提供公共物品的社會利益超過了私人利益。除非政府利用稅收、補貼以及其它形式的干預手段去鼓勵私人投資，否則，公共物品的供應將很少很少。
因此，公共物品應該由公共部門來提供。除了眾所周知的政府組織（governmental organization，GO）外，還有“通過志愿提供公益”的非政府組織（non-governmental organization ，簡稱NGO ）或曰非盈利組織（non-profitable organization ，簡稱NPO ）。由于政府組織能夠動員并使用大量社會資源，所以在公共物品提供上，負有主導責任。而非政府組織則有信息、經驗、監督以及靈活性等優勢，在公共物品提供的實踐上有更大優勢。
（三）農村生態環境的公共物品屬性
生態環境作為人類生存棲息之地，在享用上具有不可分割性（non-divisibility）和非競爭性，以及受益的非排他性，具有明顯的公共物品屬性。制度經濟學中公地悲劇（tragedyof the commons）的例子表明，如果一種資源沒有排他性的所有權，就會導致對這種資源的過度使用，由此產生負外部性。由于農村的生態環境的產權無法確定，鄉鎮企業過度排放污染物、農民過度施用農藥化肥、過度砍伐與放牧等現象十分普遍，由此帶來了農村生態環境的快速惡化。惡化的生態環境，不僅對當地人的生產生活帶來不良影響，還在區域范圍上進一步擴大，由區域性公共物品向更大的范圍延伸。比如，淮河的水污染導致全流域的生態環境危機，而中國陜西、甘肅、內蒙古、寧夏交界地的過度墾殖放牧，更導致了沙塵暴的盛行，危及中國大部分地區，并對韓國、日本，甚至美國帶來影響，具有了全球性的負外部性。由此，這些地區的生態環境保護變成了全球公共物品。同時，農村的生態環境污染對于全球氣候、水、土壤都帶來了深遠影響，從這個意義上講，也具有了部分全球公共物品的屬性。
由農村生態環境的公共物品屬性，可以看到，環境保護不僅僅是當地政府與非政府組織的責任，更是中央政府與全國性非政府組織的責任。伴隨生態環境全球公共物品屬性的增強，政府與非政府組織的環保活動范圍，應擴大到全球領域。
二、中國農村公共物品缺失與政府缺位
（一）農村公共物品缺失
長期以來，我國在公共物品供給上實行兩套政策：對于城市所需的水、電、路、通訊、學校、醫院、圖書館等公共基礎設施，由各級政府來提供；而對于農村的公共基礎設施，則主要靠農民或鄉村自行解決。基于這種政策，農村就出現了各種各樣的由農民掏錢搞公共基礎設施建設的現象。同城鎮居民相比，農民的年均純收入僅相當于他們的1/3，大多數農村基層政府和組織財力非常有限，導致公共物品在廣大農村嚴重不足。同時，讓低收入人群自籌資金進行基礎設施建設，也有違政府的促進社會公平目標，必然會進一步降低他們的收入水平，降低其社會福利。
在生態環境保護上，農民更是難有作為，鄉村政府與組織也無力保護。更為關鍵的問題是，他們保護環境的收益無法內部化，由此導致保護環境的激勵也十分有限。即使出力保護環境，由于收益無法內部化，也會給他們自身帶來問題。關于此點，我們在第三部分的案例中可以明顯看到。
（二）政府缺位
目前中國農村的純公共物品主要有[6]：農村基層政府行政服務、農業發展戰略研究、農村環境保護、農業發展綜合規劃及信息系統、農業基礎研究、大江大河治理等。準公共物品有：農村義務教育、農村公共衛生、農村社會保障、農村道路建設、農村醫療、中低產田改造、鄉村電網建設、農村文化館等。這些公共物品均應由政府提供，但依據公共物品外部性作用范圍，政府提供的公共物品又分為全國性的公共產品，地方性的公共產品（地方性公共產品還可進一步細分為不同的層次）。中央政府主要負擔全國性的公共物品，地方政府主要負擔地方性公共物品。但在實際中，由于長期以來的“城鄉分治、一國兩策”的制度安排，我國中央政府與地方政府在農村公共物品供給上的責任劃分不盡合理，本來應該由政府提供的公共物品或由政府與農民共同承擔的公共物品成本，卻完全由農民承擔；本來應該由上級政府提供的公共產品，卻通過政府權威轉移事權交由下級政府提供；最后最終落到鄉政府和農民頭上。如：基礎教育、計劃生育都是基本國策，是全國性的公共物品，但這些事權目前主要由鄉政府以及村承擔。又如民兵訓練屬于國防事業的組成部分，是典型的公共物品，是中央政府之事，中央財政之事，然而卻下放給鄉鎮。農村環境保護甚至難以列入地方政府的事權范圍，更談不上政府對農村環境的保護責任。
政府在提供農村公共物品上的長期缺位，導致廣大農村地區的公共物品生產嚴重短缺，與城市居民相比，農民的權益大受損害。比如，由于忽視農村生存環境、醫療環境的改善，使得農民們的生存狀況，相對于城市居民，差距已經拉得很大[7]，對于農民自發提供的公共物品，也得不到應有的公共補貼。我們將通過毛烏素沙漠農民治沙的案例進一步做出說明。
三、案例研究：毛烏素沙漠農民治沙者的光榮與尷尬
《南方周末》在訪問農民治沙者時，這樣描述毛烏素沙漠和治沙者的遭遇：
毛烏素沙漠，位于中國的西北部，毗鄰陜、甘、寧和內蒙古四省區，面積達4.22萬平方公里。明清以前，這兒曾是“風吹草低見牛羊”的肥美草原，但過度的開墾農耕使之在漫長的演化中成為如今的風沙源。
從1980年代以來，民間治沙力量就開始了一場場頑強的“沙漠之戰”，毛烏素出現了一群民間治沙英雄。
治沙，本是為了求一個富裕的家園。
而現在，與沙漠戰斗了一輩子的人們發現，除了擁有綠色，他們依然兩手空空。
沙漠有史前形成和史后形成兩大類型。中國史后形成的沙漠有毛烏素沙漠、科爾沁沙漠。
后者在地理上被成為“荒漠化”。由于前者非人為原因造成，被認為是不可治理的，而后者是人類活動導致，并且一直有人類居住，也有一定的水源以及其他資源，是人類治理的重點。
毛烏素沙漠的形成只有上百年甚至幾十年歷史，許多農民世世代代在此生息繁衍。為了恢復他們綠色的家園，一些農民自發地承包沙地，進行治理。他們幾十年與沙漠艱難作戰的努力獲得了巨大成效，得到了中國政府和聯合國糧農組織（FAO ）的承認。但具有諷刺意味的是，他們中的大部分人卻因此背上了幾代難以償還的債務。詳見表1.
這些治沙英雄，都是因為祖祖輩輩生活在這里，對這片土地有深厚的感情，對這片土地過去優美的環境記憶猶新，所以才付出畢生的艱辛，背負沉重的治沙貸款，投身到治沙行業中去。他們雖然并不掌握先進的現代科學武器，僅僅憑著經驗與不懈努力，就取得了比政府治沙活動更好的治沙效果。陜西定邊縣林業局這樣對比了縣里民間治沙的成績：“從1950年代至今，在治沙包括退耕還林上國家已投入1個億的資金，造林60萬畝；而民間治沙大約投入了1000多萬元，造林面積已達50萬畝。”[8]正是這樣的不懈努力與顯著效果，使得他們獲得了許多中央政府給予的榮譽，甚至獲得聯合國糧農組織的“杰出農民獎”。但是，這些精神光環的背后，卻是治沙英雄們艱辛的生存狀況。他們為治沙投入了大量資本。這些資本最初表現為民間集資借貸，后來變為從金融機構貸款，他們的幾百萬，甚至上千萬貸款，并沒有因治沙收益的獲得得以償還。他們背負著沉重的債務，靠自己家庭有限的經營活動維持簡單的生計。1980年代他們承包沙地治沙時實行的 “誰治理、誰管護、誰受益”政策，在2002年1月起伴隨《防治風沙法》的實施而改變。他們種植的林木被禁止砍伐買賣，地方政府也出臺了“砍一罰十”的具體辦法。國家退耕還林的生態補償，也不針對他們發放。于是，他們種樹致富的夢想紛紛破滅，取而代之的是幾百萬、上千萬元貸款的償還壓力。
實際上，若按照我國2002年實施的退耕還林政策，定邊縣民間種植的50萬畝林地，可以在8年內獲得1億元的生態補償。各位治沙英雄應得的生態補償，也足以償付他們的欠款。
但由于退耕還林的政策只對新造林實施，他們只能在表面上擁有所造林地這個虛擬的財富。
毛烏素沙漠的民間治沙過程，可以明顯看出政府在生態環境的公共物品屬性上的認識不明，與保護責任不清：
1.當初國營林場作為政府代表與農民治沙者簽訂承包協議時，是將被承包沙地的林木水草作為私人物品看待的，所以才有“誰治理、誰管護、誰受益”的政策。但當他們把沙地治理成功后，政府政策明顯地又將其看作為公共物品，具有生態價值，不許私人砍伐買賣。同時，對農民提供的這些公共物品沒有給予合理的經濟補償。
2.實際上，政府keneng一直意識到沙地林木的公共物品屬性。否則，就不會因為這些治沙成就而連年向這些農民頒發“治沙英雄”、“十大標兵”等榮譽稱號。畢竟，全國各地比他們更能帶領農民致富的農民領袖非常多，為何專向他們頒發這些特殊榮譽呢？聯合國糧農組織頒發的“杰出農民獎”，也主要在于這些農民英雄無私地向社會提供了公共物品。但是，如果政府一直意識到沙地林木的全國性甚至全球性公共物品的屬性，就不應該只是進行精神激勵，并認為這足以鼓勵農民提供公共物品。因為提供公共物品的責任不在私人，而在于作為公共部門的政府。而且，由于毛烏素沙漠的防沙林木具有全國性甚至全球性公共物品屬性，提供的責任也不應該在地方政府[9]，而應該在中央政府以及國際組織。如果政府一直對沙地林木的公共物品屬性有認識，而又只是頒發一些榮譽稱號來“獎勵”農民對這類公共物品的提供，那么可能一直是在愚弄農民。
3.在2002年《防治風沙法》和退耕還林政策實施的同時，政府實際上明確承認了沙地林木的公共物品屬性，并明確了治沙農民對于本屬于他們的沙地林木不再具有自由取用權。但政府把治沙農民的私人物品變為公共物品時，又不對此做出合理的經濟補償。這實際上相當于“私人財產充公”，是對私有財產進行的又一次無理剝奪。目前政府緊急要做的事情，是趕快對這種財產剝奪做出補救，按退耕還林政策給予足夠補償（補償金額見表1）。這樣，才不會讓這些樸實的治沙英雄發出不解的聲音：“后走不吃虧，先走咋就吃虧呢？”（石光銀語）
4.由于沙地林木的生態效益遠大于經濟效益，治沙農民即使能夠自由經營其承包的沙地，他們為社會提供的生態效益（正外部性）也沒有辦法內部化。按照公共財政理論，這種狀況必然會導致“公地悲劇”，帶來公共物品供給（治沙行動）的不足。實際上，這可能是生態環境連年加大治理力度，仍然不斷惡化的根源所在。生態效益遠大于經濟效益的沙地經營，也只能讓治沙英雄們背負越來越多的債務包袱，正如寧夏農林科學院原研究員王北所言：“搞了一輩子治沙，我沒見過治沙發財的。”[10]所以，一味地批評治沙農民“不懂生物經濟”，“思想觀念滯后，信息、技術不暢通”，“在實踐中缺乏合理規劃和明確思路，表現出盲目傾向”，是十分錯誤和危險的。這只會加劇“公地悲劇”。要批評的，恐怕是一直以來治沙政策的“缺乏合理規劃和明確思路”，以及“盲目傾向”。其根源在于政府在沙地林木公共物品屬性上的認識不清和提供上的責任不明。
四、發展觀的兩大迷信與反思
通過上文的理論框架和案例分析，我們可以看出，包括農村生態破壞和環境污染在內的諸多公共領域問題，主要肇因于政府職能的錯位，而這又來自一直以來不合適的發展觀。
作為一個落后的發展中大國，我國在發展戰略的選擇上，還基本上停留在“以物為本”的階段。無論是計劃經濟時代的“重化工業優先”戰略，還是市場經濟時代的“經濟增長優先”戰略，對于發展的手段，或者說驅動力的認識，始終停留在“物”的層面上。人們追求的是以“物”的手段來實現“物”的目的，即增加物質資本投資，實現GDP 的增長。發展觀的局限，使得我國發展過程中，并沒有“以人為本謀發展”。農村生態環境問題，如同其他農村公共物品提供方面的問題一樣，主要根源于我國這些年發展觀上存在的一些誤區，其突出表現就是各級政府的兩個迷信：
（一）兩個迷信：
1.對經濟增長的迷信
作為一個發展中的大國，中國力圖盡快擺脫貧困，所以長期以來一直強調發展是硬道理，但是政府主導經濟發展的特點，決定了各級官員不把“發展”理解為經濟、社會、政治全面的進步和走向現代化，而往往把“發展是硬道理”理解為“經濟增長是硬道理”；更進一步，“經濟增長是硬道理”又往往被理解成，為了追求經濟盡快增長，其它一切都要讓步，都可以被犧牲，包括生態環境、就業、職工權益、公共衛生。當一些人說希望“用發展的辦法解決前進中的問題”時，他們往往假設只要經濟持續增長、餅越做越大，其它一切問題都會迎刃而解[11].對于政績的追求，也就主要表現為對于經濟增長率的追求。經濟增長率的提高，則主要依據大規模的項目投資，大量的形象工程建設，大量的招商引資等。由于政績主要來自于能夠帶來短期效應的大規模投資與建設，許多長期性的公共問題一直被忽視（如公共衛生、環境保護與治理，甚至農田水利，以及鄉村基礎設施和基本服務建設）。盡管各級政府從未公開說過生態環境、公共衛生、基礎教育不重要，但其財政資源一直缺乏對公共物品的投資，由此帶來農村社會發展的一系列問題。
2.對市場配置資源能力的迷信
出于對純粹計劃經濟僵化和低效率的深刻體會，我國在走向市場化改革后，對于市場的作用在不斷的強調，以至于形成了類似于“市場萬能”的發展觀。認為市場會有效配置資源，現存的所有問題是市場發育還不夠完善導致的，一旦市場完善，一切問題都會迎刃而解。由此，就有意無意地忽視了政府在彌補市場失靈，提供公共物品上的責任。實際上，即使是西方市場經濟國家，也找不到純粹用市場手段調整解決公共問題的先例。而生態環境是明顯的公共物品，生態環境保護是明顯的政府責任。出于對市場的迷信，出于缺乏對市場失靈，尤其是公共物品提供方面失靈的認識，使政府應當擔負的責任被無意地忽視甚至有意地掩蓋了。
各級政府一方面在進入并主導理應由市場配置的競爭性領域，另一方面缺乏對理應由政府解決的公共物品、公共服務的提供，并有意無意地抑制NGO 的發展空間，使其難以發揮彌補市場和政府不足的作用。政府和市場分工的不明確，使得政府和NGO 在公共物品的提供上大大缺失，市場在私人物品的提供上也有所缺失。
上述的兩大迷信，帶來了諸多公共領域問題：公共衛生體系癱瘓；環境污染嚴重；生態破壞問題嚴重；公共道德缺失；義務教育問題；安全生產問題；大而全、小而全的諸侯經濟問題；重復建設和形象工程問題；腐敗有利和繁榮“娼”盛問題；社會治安惡化等等。
（二）發展觀反思
關于“以物為本”發展觀的不足，一直有不斷的批評。經濟學家達徳里·西爾斯（DudleySeers ）早就提出對只追求經濟增長的發展觀的批評[12]，斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz ）在他的“新發展觀”里，特別強調了發展應體現為人民狀況的改善，發展的目標應包括教育衛生、環境保護等[13].聯合國發展計劃署（UNDP）更是制定了一套全面衡量發展水平的指標體系——人類發展指數[14]，倡導走向“以人為本”的發展。
在上述背景下，檢討過去發展觀的不足，重新明確發展的目標、手段，和各個主體的責任，顯得十分必要：
1.政府負擔起公共物品主要提供者的責任。各級政府一方面應從競爭性的私人物品提供領域中退出來，另一方面擔負其各類公共物品提供和彌補市場失靈的責任，倡導“以人為本”的發展理念。同時，逐步放松對NGO 、農村社會組織的管制，發揮民間力量，實現全社會的可持續發展。
2.NGO 組織應該付諸實際行動。作為“理念領先”和“行動領先”的各類非政府組織，在游說勸告政府，倡導民眾參與，組織具體行動上，可以負起更大的責任。應該借鑒歐洲一些成熟的NGO 組織“游說政府、游說民眾、建立市民社會”的三階段工作目標，為建立一個更美好的社會付出實際行動。
3.研究者負擔起理論研究和知識推廣的社會責任。作為學者，有其理論的優勢和“社會良心”的職責。因此，在做出理論分析，提供決策建議，喚醒政府，喚醒社會，關注民生上，理應發揮其應有的作用。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《復印報刊資料:農業經濟導刊》, 2006(4):
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