【財(cái)新網(wǎng)】（記者 周東旭 汪蘇）8月30日，中央深改組第二十七次會(huì)議審議通過《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（下稱《意見》）。
據(jù)悉，《意見》是對十八屆三中、五中全會(huì)和習(xí)近平總書記關(guān)于“三權(quán)分置”講話精神的具體落實(shí)。在中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，這一文件旨在為農(nóng)地改革的深化提供指引，為正在修訂的《土地承包法》厘定基本方向，為未來的農(nóng)業(yè)發(fā)展謀篇布局打下制度基礎(chǔ)。
所謂農(nóng)地“三權(quán)分置”，即在中國第一輪改革將農(nóng)地權(quán)利創(chuàng)造性地實(shí)行“兩權(quán)分離”——集體所有權(quán)和集體成員承包經(jīng)營權(quán)——基礎(chǔ)上，尊重農(nóng)村人口與土地不斷分離的現(xiàn)實(shí)，將承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分置為集體成員“承包權(quán)”與耕作者“經(jīng)營權(quán)”。《意見》對三權(quán)分置的原則予以了明確框定，即“農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有必須牢牢堅(jiān)持”：“嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，任何組織和個(gè)人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán)；“放活土地經(jīng)營權(quán)，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期”。可以說，對“三權(quán)”實(shí)行平等的、無偏向保護(hù)的政策導(dǎo)向是該文件的要義。
上世紀(jì)八十年代末，勞動(dòng)力外流較早、較快的溫州，最早進(jìn)行了“堅(jiān)持集體有權(quán)、保障承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)”的地方探索 。至十八屆三中、五中全會(huì)，中央根據(jù)農(nóng)村人地分離后農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的現(xiàn)實(shí)，將農(nóng)地“三權(quán)分置”正式作為中國農(nóng)地改革的路徑。
不過，從十八屆三中全會(huì)至今，農(nóng)口、法學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界等，圍繞“三權(quán)分置”，仍有不少不同意見。在有沒有必要實(shí)行“三權(quán)分置”的基本問題上，也沒有完全達(dá)成一致。比如，法學(xué)界有一些意見認(rèn)為，“三權(quán)分置”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排，將令中國的農(nóng)地制度越來越復(fù)雜，不僅和國際通行產(chǎn)權(quán)設(shè)置、以及《物權(quán)法》等既有法律安排難以接軌，這種“中國特色”不斷強(qiáng)化，以法律形式確認(rèn)下來，還將令中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度愈加難以回到通行的軌道上來。
《意見》審議通過之際，財(cái)新記者專訪了著名土地問題研究專家、中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英。劉守英就為什么要實(shí)行農(nóng)地“三權(quán)分置”、以及此輪分置的重點(diǎn)——承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)如何分置，詳細(xì)地闡述了他的觀點(diǎn)。
“三權(quán)分置”不是玩文字游戲
財(cái)新記者：我們注意到，到目前為止，學(xué)術(shù)界、政策界對“三權(quán)分置”的討論一直沒有停止。你認(rèn)為，“三權(quán)分置”在現(xiàn)階段為什么是必須的？現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)體系框架為什么不能解決存在的問題？
劉守英：觀察和思考現(xiàn)階段中國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，必須放之于不斷加深的城市化帶來的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型大背景下。三權(quán)分置的農(nóng)地制度安排就是要建立一套適應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移、人地分離，以小農(nóng)為基礎(chǔ)的農(nóng)民大國從鄉(xiāng)土中國向城鄉(xiāng)中國轉(zhuǎn)變背景下的土地權(quán)利體系，為中國的城鄉(xiāng)融合和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供可持續(xù)的制度基礎(chǔ)，謀篇長遠(yuǎn)。
實(shí)事求是講，三權(quán)分置的提出是急就章，既沒有深厚的理論儲備，也沒有在現(xiàn)有法律基礎(chǔ)上進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ɡ碚撟C，它的出世完全是由實(shí)踐提出來的。可以說，實(shí)踐走在了法律和理論的前面，逼著法律和制度去完善。在我們看來，現(xiàn)在要討論的不是“要不要”和“為什么”的問題，因?yàn)樾蝿荼热藦?qiáng)，因?yàn)閮蓛|多農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間飄來飄去，農(nóng)村的人地關(guān)系已經(jīng)發(fā)生重大變化，已有逾30%土地發(fā)生流轉(zhuǎn)，原來以承包經(jīng)營權(quán)為核心的產(chǎn)權(quán)設(shè)置是基于自耕農(nóng)為主的農(nóng)村結(jié)構(gòu)，種地的人就是獲得承包經(jīng)營權(quán)的人，耕作者就是承包者。但人地關(guān)系變化后，農(nóng)村土地權(quán)利關(guān)系也起了變化。
從承包者角度觀察，與改革開放初期相比，獲得承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶對于承包經(jīng)營權(quán)的收益和就業(yè)依賴度大大減弱，很多農(nóng)戶的態(tài)度是，只要保障承包經(jīng)營權(quán)不喪失就可以。導(dǎo)致的結(jié)果是，承包經(jīng)營權(quán)的持有功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財(cái)富功能。另外，在目前承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利預(yù)期不穩(wěn)、產(chǎn)權(quán)安排不完善的情況下，農(nóng)戶又不肯放棄，不愿意輕易把承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)出去，因?yàn)閾?dān)心土地一出手就回不來了，也影響農(nóng)地市場發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力。在此情況下，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化，很難推動(dòng)，因?yàn)檗r(nóng)民不信任。
從經(jīng)營者角度觀察，經(jīng)營土地的人不再全部是原來的承包者，經(jīng)營者主體更為多元化，不只局限于集體成員。經(jīng)營者的權(quán)利在現(xiàn)有的承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利體系下難以體現(xiàn)，更難以通過法律保障得到有效實(shí)現(xiàn)。所以，必須從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，著眼于未來，在政策和法律中體現(xiàn)種地人的權(quán)利賦權(quán)與權(quán)利保障問題。
自耕農(nóng)時(shí)期以承包經(jīng)營權(quán)為核心的土地權(quán)利制度安排既讓原承包者心里有疙瘩，也讓經(jīng)營者不踏實(shí)。由于耕作者的結(jié)構(gòu)與主體已經(jīng)發(fā)生很大變化，農(nóng)地權(quán)利體系的建構(gòu)必須從以自耕農(nóng)為對象轉(zhuǎn)向以家庭為主的多種經(jīng)營主體為對象。如果在權(quán)利設(shè)置上不做這種適應(yīng)性轉(zhuǎn)變，恐怕難以讓承包者安心流轉(zhuǎn)，讓經(jīng)營者安心經(jīng)營，也就談不上土地制度支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和以人為本的城市化。實(shí)行三權(quán)分置，就是要進(jìn)一步厘定集體所有權(quán)、集體成員承包權(quán)與耕作者經(jīng)營權(quán)各自的權(quán)利內(nèi)涵，權(quán)利界定清晰了，形成各個(gè)主體的明確預(yù)期，也防止不相關(guān)者利用模糊折騰。
財(cái)新記者：如何理解所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系？有人提出土地承包經(jīng)營權(quán)就可以解決以上問題，為什么一定要來一次承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離？
劉守英：在三種權(quán)利關(guān)系中，所有權(quán)與承包權(quán)的關(guān)系基本已經(jīng)解決了，由兩句話得以表述，一是集體組織與集體成員之間是發(fā)包與承包關(guān)系，也就是，集體所有權(quán)通過集體組織將土地發(fā)包給集體成員體現(xiàn)所有權(quán)；二是只有集體成員才有權(quán)承包集體土地，這種只有成員權(quán)才享有的集體所有權(quán)也是所有權(quán)的一種體現(xiàn)。關(guān)于這兩者權(quán)利關(guān)系接下來只是如何完善的問題，我們不在這里展開討論。
三權(quán)分置的重頭是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離問題，這也是目前爭議最大的。首先是三權(quán)分置權(quán)利體系中，是用“承包權(quán)”還是繼續(xù)沿用“承包經(jīng)營權(quán)”表達(dá)的問題。我認(rèn)為在三權(quán)分置權(quán)利體系中，用承包權(quán)替代承包經(jīng)營權(quán)的表達(dá)更為準(zhǔn)確。
理由是：其一，土地承包法中的承包經(jīng)營權(quán)概念依集體成員承包及經(jīng)營集體所有土地的法律關(guān)系而來，農(nóng)民與土地事實(shí)上的權(quán)利關(guān)系要大于這一法理內(nèi)涵，農(nóng)民作為集體土地的承包者，擁有所承包土地的使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，作為土地承包權(quán)作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，沿著承包權(quán)的物權(quán)方向完善其權(quán)利內(nèi)涵更加順理成章，因此，建議在此次改革和土地承包法的修改中，將承包經(jīng)營權(quán)這一一定歷史條件下創(chuàng)設(shè)、但涵括的權(quán)利內(nèi)容又不完整的名稱進(jìn)行修改，使其更符合農(nóng)民與集體的土地權(quán)利關(guān)系事實(shí)，適逢其時(shí)；
其二，農(nóng)民獲得的承包經(jīng)營權(quán)非常獨(dú)特，它是基于集體成員身份獲得的。如果不進(jìn)行承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分設(shè)，在進(jìn)一步的土地權(quán)利調(diào)整中，承包權(quán)的身份性與經(jīng)營權(quán)的非身份性就很難處理。如果堅(jiān)守承包經(jīng)營權(quán)的身份性，村內(nèi)土地就很難流轉(zhuǎn)到村外耕作者；如果廢棄承包經(jīng)營權(quán)的身份性，基于身份的承包權(quán)就會(huì)打破成員屬性。因此，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分設(shè)，既有利于承包權(quán)的堅(jiān)守與保護(hù)，也有利于經(jīng)營權(quán)的設(shè)權(quán)與賦權(quán)。
耕作權(quán)是農(nóng)地權(quán)利的關(guān)鍵
財(cái)新記者：農(nóng)地權(quán)利構(gòu)建的核心目標(biāo)是什么？本輪三權(quán)分置在這個(gè)問題上與上一輪兩權(quán)分離有不同嗎？
劉守英：農(nóng)地權(quán)利的核心是耕作權(quán)。一定要讓種地的人珍惜土地，有穩(wěn)定預(yù)期，愿意在地上投資。農(nóng)地的主要功能是產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品，土地用途管制的目的就是保護(hù)耕地的這一功能，不能讓持有土地的人坐等升值或追求資本收益最大化，也要讓種地者對土地有獲得感，做不到這一點(diǎn)，農(nóng)戶只能以持有土地消極對待，不在如何提高土地產(chǎn)出和效益上動(dòng)腦筋，甚至把地撂荒。
我們能否達(dá)成一種共識，推動(dòng)農(nóng)地改革的經(jīng)濟(jì)目的是解決耕作者的權(quán)利保障、調(diào)動(dòng)和保持耕作者的積極性。從經(jīng)濟(jì)角度看，各國推進(jìn)土改，都是圍繞這個(gè)目的展開的。上世紀(jì)八十年代的中國農(nóng)地改革，把集體所有制土地發(fā)包給集體成員，并在法律上設(shè)立農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，就是為了發(fā)揮農(nóng)民作為耕作者的積極性。
我們這一輪的“三權(quán)分置”，重點(diǎn)也是要解決農(nóng)村大規(guī)模人地分離格局下耕作權(quán)的保護(hù)與耕作者的農(nóng)業(yè)積極性問題。
與自耕農(nóng)時(shí)代的耕作者不同，現(xiàn)在的耕作者既包括持有承包權(quán)并繼續(xù)從事耕作的原集體成員，也包括從村內(nèi)成員手中轉(zhuǎn)入土地的本村成員，還包括從村內(nèi)轉(zhuǎn)入土地的村外經(jīng)營主體，不同的耕作者的耕作權(quán)獲得方式不一，權(quán)利安排有別，權(quán)利所受的約束也不一樣，現(xiàn)行的以自耕農(nóng)承包經(jīng)營權(quán)為核心的土地權(quán)利體系，難以適應(yīng)和有效應(yīng)對人地分離下耕作權(quán)的規(guī)范和保護(hù)，必須根據(jù)人地關(guān)系變化的現(xiàn)實(shí)構(gòu)建新的權(quán)利體系。
做實(shí)承包權(quán)是基礎(chǔ)
財(cái)新記者：重視耕作者的權(quán)利，是不是意味承包權(quán)不重要了？現(xiàn)在有人提出這輪改革的重點(diǎn)是放活經(jīng)營權(quán)，你對此有何看法？
劉守英：重視耕作者的權(quán)利，不是犧牲承包權(quán)。對于仍然在承包地上耕作的農(nóng)戶來說，無論是自耕還是村內(nèi)成員流轉(zhuǎn)，耕作權(quán)是以承包權(quán)為基礎(chǔ)的，不存在耕作權(quán)侵犯承包權(quán)的問題。要探討的是，對于以流轉(zhuǎn)方式獲得經(jīng)營權(quán)的耕作者，經(jīng)營權(quán)的前景與如何對待承包權(quán)關(guān)系密切。
由于經(jīng)營權(quán)是從承包經(jīng)營權(quán)派生出來的，是由承包者與經(jīng)營者以合約議定的權(quán)利，后者權(quán)能的大小和實(shí)現(xiàn)受前者約束。因此，經(jīng)營權(quán)的權(quán)利得到落實(shí)，前提是承包權(quán)得到切實(shí)保障，承包權(quán)得不到尊重或被弱化，經(jīng)營權(quán)也不會(huì)受尊重，耕作者也建立不了穩(wěn)定的預(yù)期。
但是，現(xiàn)在一些輿論以及地方操作者把三權(quán)分置簡單理解為就是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，就是造大規(guī)模經(jīng)營主體，把關(guān)注點(diǎn)過度片面集中到經(jīng)營權(quán)上，這其實(shí)已經(jīng)“跑偏”，容易造出一些對農(nóng)戶的不公平政策。如果不注意經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)的平衡，后果將不堪設(shè)想。
擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，促進(jìn)流轉(zhuǎn)，前提應(yīng)該是徹底做實(shí)承包權(quán)，要對農(nóng)民承包權(quán)非常小心的關(guān)照。最擔(dān)心的是，一些地方官員利用公權(quán)力，無視農(nóng)民承包權(quán)，利用職能模糊的基層組織，與少數(shù)利益相關(guān)的企業(yè)結(jié)盟，分肥各種補(bǔ)貼，以各種好聽的名義圈占農(nóng)地。農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營和土地流轉(zhuǎn)，我們不反對，但不能把農(nóng)民搞得“雞飛狗跳”。現(xiàn)在尤其要避免農(nóng)民的承包權(quán)被以諸如“退出權(quán)”等名義，以適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的名義給做掉了。
在實(shí)際操作中，對承包權(quán)的侵犯，可能來自兩種力量，一是來自所有權(quán)名義的侵犯，也就是集體經(jīng)濟(jì)組織以所有者名義動(dòng)農(nóng)民承包權(quán)，把不種的地可以任意收回來；一是來自動(dòng)用行政權(quán)擴(kuò)大經(jīng)營權(quán)，也可能侵犯承包權(quán)。必須要提醒的是，不認(rèn)真落實(shí)承包權(quán)，以三權(quán)分置改革的名義，玩醉翁之意不在酒的把戲，把心思都放到經(jīng)營權(quán)上，這樣會(huì)造成整個(gè)農(nóng)地體系大亂。一味做大經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村土地改革賦予農(nóng)民的土地權(quán)利，就很可能被少數(shù)人利用公權(quán)力和資本聯(lián)手侵占，中國基層的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)就將大變。
因此，我們認(rèn)為，“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)性工作是，做實(shí)承包權(quán)，讓改革中獲得土地的農(nóng)民在應(yīng)對公權(quán)力的時(shí)候，在城市化過程中，能夠扛得住。“三權(quán)”要同等保護(hù)，不可以偏，不能為了一個(gè)權(quán)搞掉其他一個(gè)，最后很可能是中間的小農(nóng)最倒霉。所以，制度安排要非常非常小心。
財(cái)新記者：不少實(shí)例表明，多年來，承包經(jīng)營權(quán)并沒有得到切實(shí)、完整的保護(hù)。做實(shí)承包權(quán)，你認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)該采取哪些舉措，怎樣完善對承包權(quán)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)？
劉守英：第一，承包權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以憑身份無償獲得，集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人不可以，即便有再多錢也不行。成員承包權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)，受物權(quán)保護(hù)。
第二，鎖定成員權(quán)。成員權(quán)是有時(shí)點(diǎn)的，在確定某個(gè)時(shí)點(diǎn)之后，這之后的人就此切斷。成員權(quán)不鎖定，一直保持動(dòng)態(tài)調(diào)整，集體所有制就是無解的，承包權(quán)就成不了有穩(wěn)定預(yù)期的財(cái)產(chǎn)權(quán)。
第三，必須要對現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》的承包經(jīng)營權(quán)加以擴(kuò)權(quán)。農(nóng)戶獲得的承包權(quán)應(yīng)該是一個(gè)完整的承包權(quán)，除了已經(jīng)有的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)意外，也應(yīng)該賦予抵押、繼承、轉(zhuǎn)讓權(quán)等等。最近有地方在搞承包經(jīng)營權(quán)退出試點(diǎn)，如果我們賦予農(nóng)民轉(zhuǎn)讓權(quán)，農(nóng)民自己轉(zhuǎn)就可以，為什么還要設(shè)退出權(quán)呢？現(xiàn)在需要的是為承包權(quán)完整賦權(quán)。
第四，在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置時(shí)，承包農(nóng)戶獲得的地租是私權(quán)，是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收益，不能是集體的；其次，與經(jīng)營者的合約主體是農(nóng)民，真正體現(xiàn)承包權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)。合約安排必須要保證承包者的權(quán)利，要得到充分的法律保障。
財(cái)新記者：鎖定承包權(quán)的成員權(quán)范圍，會(huì)不會(huì)面臨一些阻力？
劉守英：現(xiàn)在爭議較大的是這一條。我的看法是，第一，鎖定的利大于弊，要不然就幾年調(diào)一次，農(nóng)村土地關(guān)系無法穩(wěn)定；
第二，隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，現(xiàn)在有條件鎖定，大部分農(nóng)民家庭的收入已主要來自非農(nóng)收入，土地的收入和就業(yè)功能減低，而且我們的土地分配是以家庭為單位的，未分地人口可以通過家戶內(nèi)調(diào)節(jié)；
三是，在工業(yè)化社會(huì)，如果仍然靠土地吃租，這個(gè)社會(huì)是沒有競爭力的。當(dāng)然，如果大多數(shù)中國農(nóng)民還是依靠土地謀生，改革根本就沒法動(dòng)。此次農(nóng)地權(quán)利體系構(gòu)建應(yīng)對的是工業(yè)化、城市化下的農(nóng)村和土地問題，現(xiàn)在農(nóng)村有多少人指望一塊土地生存！
經(jīng)營權(quán)設(shè)權(quán)賦權(quán)影響農(nóng)業(yè)走向
財(cái)新記者：那么，如何理解土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容？
劉守英：經(jīng)營權(quán)解決的問題是讓種地的人能好好種地。經(jīng)營權(quán)賦權(quán)在目前的權(quán)利體系中是缺失的，自耕農(nóng)體系下有承包經(jīng)營權(quán)，但由于其成員身份性，與非身份性的經(jīng)營權(quán)不能自動(dòng)接續(xù)，這也就是為什么要單設(shè)經(jīng)營權(quán)。
從權(quán)利來源看，經(jīng)營權(quán)是承包經(jīng)營權(quán)獲得者以合約方式轉(zhuǎn)租出來的，但從制度需求與權(quán)利設(shè)置來看，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)成為一種受法律保護(hù)的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。從權(quán)利性質(zhì)看，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)具備以下特征:
其一,權(quán)利取得的平等性與非身份性。土地經(jīng)營權(quán)的取得不再受制于集體經(jīng)濟(jì)組織成員這一特定身份；
其二,.獨(dú)立性。盡管土地經(jīng)營權(quán)以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體,但一經(jīng)設(shè)定,即具有物權(quán)效力,可以對抗包括土地承包經(jīng)營權(quán)人在內(nèi)的一切人,土地承包經(jīng)營權(quán)的變動(dòng)不影響土地經(jīng)營權(quán)的存續(xù)；
其三,排他性。土地經(jīng)營權(quán)的行使不受他人干預(yù),受到他人妨害時(shí),權(quán)利人可以通過行使物權(quán)請求權(quán)獲得救濟(jì)；
其四, 可處分性。土地經(jīng)營權(quán)的變動(dòng)依合約一定實(shí)現(xiàn)。經(jīng)過土地承包經(jīng)營權(quán)人的同意；轉(zhuǎn)讓人具有轉(zhuǎn)讓的自由,轉(zhuǎn)讓人享有選擇受讓人的完整權(quán)利,土地經(jīng)營權(quán)存續(xù)期間,具有完全的可繼承性，經(jīng)營權(quán)人可以在權(quán)利之上設(shè)定擔(dān)保物權(quán),實(shí)現(xiàn)融資目的。
經(jīng)營者的耕作權(quán)受法律同等保護(hù)，經(jīng)營者的權(quán)利與所有權(quán)、承包權(quán)一樣，都是農(nóng)地權(quán)利體系中的重要內(nèi)容。農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)系趨于穩(wěn)定,土地經(jīng)營權(quán)人追加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率就有了制度保障。
不過，經(jīng)營者通過合約獲得的土地經(jīng)營權(quán)，要受到合約約束，不能想干什么就干什么。
財(cái)新記者：抵押權(quán)也是設(shè)置經(jīng)營權(quán)后，農(nóng)業(yè)從業(yè)者們非常關(guān)注的一項(xiàng)權(quán)利。不過，現(xiàn)在，考慮到估值難、抵押物處置難等情況，銀行在開展這項(xiàng)業(yè)務(wù)時(shí)有很多顧慮；實(shí)踐中，政策上也有很多限制，比如需要承包人同意。
劉守英：在農(nóng)地權(quán)利權(quán)能擴(kuò)展中，另一項(xiàng)重要的權(quán)能擴(kuò)展是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)可擔(dān)保可抵押。 我們認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)因抵押權(quán)人與抵押人（土地經(jīng)營權(quán)人）的抵押合同而產(chǎn)生，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)體現(xiàn)著抵押權(quán)人與抵押人之間的合意。這里，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的設(shè)定無須進(jìn)一步取得土地承包方（土地承包經(jīng)營權(quán)人）的同意。在土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)之后，土地經(jīng)營權(quán)人取得土地經(jīng)營權(quán)已經(jīng)不是基于承包方與發(fā)包方之間的土地承包經(jīng)營權(quán)（設(shè)立）合同，而是基于承包方與土地經(jīng)營權(quán)人之間的土地經(jīng)營權(quán)（設(shè)立）合同，此時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)人作為權(quán)利人，以其土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押仍需取得發(fā)包方同意，則至為可議。
土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，直接依據(jù)《物權(quán)法》第 195 條的規(guī)定處置土地經(jīng)營權(quán)即可。該條規(guī)定的處置方式包括協(xié)議折價(jià)、協(xié)議拍賣、協(xié)議變賣、強(qiáng)制拍賣、強(qiáng)制變賣。拍賣執(zhí)行完畢，抵押人喪失其土地經(jīng)營權(quán)，但此時(shí)并不影響“農(nóng)戶承包權(quán)”，因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)仍由農(nóng)戶享有，執(zhí)行程序中的受讓人僅僅只是取得土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)，而且只是剩余使用期限內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)。
財(cái)新記者：如何平衡承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)？怎樣避免經(jīng)營權(quán)高于承包經(jīng)營權(quán)的情況出現(xiàn)？
劉守英：第一，經(jīng)營權(quán)的承包耕作期限應(yīng)該小于或等于承包期，在承包期內(nèi)的承包期限由合約雙方議定。
第二，普惠的各種政府支持或補(bǔ)貼，應(yīng)該屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的承包者，這些權(quán)利由原承包者享有，政府不能把補(bǔ)貼傾斜到各種大規(guī)模經(jīng)營者主體。這一項(xiàng)要強(qiáng)調(diào)，否則很容易導(dǎo)致經(jīng)營主體依靠土地來投機(jī)。
第三，原承包經(jīng)營者和新經(jīng)營主體同等享有以經(jīng)營權(quán)抵押的權(quán)利，不能只是大規(guī)模的經(jīng)營主體才享有。無論小農(nóng)、大農(nóng)還是家庭農(nóng)場、公司農(nóng)場，同等享有以經(jīng)營權(quán)抵押的權(quán)利，經(jīng)營者權(quán)利的抵押不影響承包權(quán)權(quán)利的形成。
此外，對經(jīng)營權(quán)的約束必須強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，和承包經(jīng)營權(quán)一樣，必須遵守土地用途管制。■
財(cái)新見習(xí)記者黃子懿對此文亦有貢獻(xiàn)
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