原標題：小城鎮(zhèn)熱的原因分析與規(guī)劃建設問題
我們一直做相關研究，先給大家做一個匯報。關于特色小鎮(zhèn)建設，一是要看問題的背景，這個問題搞清楚腦子就會比較清醒。二是要找規(guī)律，有哪些客觀的必然性決定了這個特色小鎮(zhèn)的形成，哪些客觀規(guī)律在未來還會影響它。三是對策，要根據(jù)中國的情況按照輕重緩急、經濟適用的原則來提，國家發(fā)展這么快，矛盾這么多，沒有那么多資源可以解決所有的問題。
我們現(xiàn)在關心和探討的問題是，政府要預防出現(xiàn)政策決策問題，企業(yè)也不要盲目跟風，普通市民應該明辨是非。這就需要首先關注和研究，特色小鎮(zhèn)到底應該是什么，我和它的關系是什么。在這三個問題解決了以后，有望特色小鎮(zhèn)會進入理性建設階段。
關于這些問題，我們曾做過一些調研和研究，這里跟大家交流一下。
第一，目前特色小鎮(zhèn)的基本情況并不是很明了，下一步怎么樣出政策，首先要對特色小鎮(zhèn)做全面的調研和了解。
今天我們一講特色小鎮(zhèn)就說浙江，但我這邊有很多數(shù)據(jù)都不是浙江的。比如，北京2011年就建了100億的小城鎮(zhèn)建設基金，云南省2011年就提出了“建設意見”，也提了很多類型。基本上每個省都提了一些。江西省比較落后，2012年也提出建設3類17種類型。哈爾濱這么亟待轉型的地方，2010年結合園區(qū)轉型也提出特色城鎮(zhèn)建設。跟我們不一樣，勞動人民和第一線干部有很多智慧和方法，他們生活在其中，有困難和需求，同時也在努力探索解決問題的方法，他們的經驗和做法，更值得我們研究和學習。浙江當然做得比較好，但也不是可以完全復制的，所以我們的參照系要再全面一點，跳出浙江、云南這樣的地方。比如河北也有很多很好的經驗。在這樣的背景下，我們再判斷全國的形勢，再確立發(fā)展模式，就會更加符合中國的實際和不同小鎮(zhèn)的建設需要。
第二，之前，我們曾做過一個研究報告，對中國特色小鎮(zhèn)的主要問題做了梳理，這個梳理和在座的各位的判斷不大一樣。當然，所有的調研都不可能是全面的，我們也是根據(jù)自己掌握的數(shù)據(jù)和情況，梳理、總結了這些問題，一家之言，可以請大家參考。
一是認識上存在偏差，發(fā)展定位不準確。
我們有經常下去調研的習慣，在下去調研之前，會先做基本理論和政策方面的研究和梳理，先在頭腦中有一個相對清晰的“概念”，這是去研究問題的前提。比如很多人并不清楚，以為特色小鎮(zhèn)就是來錢了，來了發(fā)展機遇了。但這個錢是不是你的，這個機遇和你有多大關系，這個必須通過理論和政策研究才能確定。而很多人很少研究這個問題，所以也就很難找到自己的發(fā)展定位，因為你不知道這個政策或戰(zhàn)略和你有多大的關系。這個問題，越往下走問題越大，他們缺乏研究和辨別能力，一見到特色小鎮(zhèn)來了，就以為這是機會均等的，其實當然不是這個樣子。而一些地方把特色小鎮(zhèn)作為要帽子、要票子的途徑，這是他們想建設特色小鎮(zhèn)最大的推動力。但同樣由于不研究和不思考，所以最后要不要得到，也很難說。
二是企業(yè)主體作用不明顯，集聚能力不強。
和一些專家認為現(xiàn)在“不差錢，只差好的項目和題材”的基本判斷不同，我們以為在經濟新常態(tài)的大背景下，中國已經進入到一個“缺錢的時代”，不僅政府缺，企業(yè)也一樣。這也是特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設必須面臨的問題。和一些專家以為“企業(yè)熱，很愿意投資”的觀點不同，我們的一個總體判斷是：特色小鎮(zhèn)目前的狀況是“政府熱，企業(yè)冷”。或者說“企業(yè)熱是表面的”，比如你舉辦特色小鎮(zhèn)招商會，企業(yè)和金融機構會參加你的會，但簽協(xié)議時就會跑掉一大半，再等到他們真正從口袋里掏錢的時候，就會跑掉更多，甚至各種合同也只是一紙空文。這是“缺錢時代”的必然。因為企業(yè)日子并不是那么好過，金融機構也不會亂撒錢。所以各種招商大會容易開，也很熱鬧，但真正投資落子很難。這也不能全怪企業(yè)和金融機構，因為小城鎮(zhèn)的基礎設施比較差，我們以前有一個測算，表面上看小城鎮(zhèn)的土地便宜、勞動力便宜，但一旦加上基礎設施建設的費用，這個成本基本上比城市要高出80倍左右，很多小城鎮(zhèn)現(xiàn)在還經常斷電、斷水呢？在這個背景下，現(xiàn)在一直強調的企業(yè)主體作用，實際上是很難實現(xiàn)的。
三是缺乏長遠規(guī)劃，特色元素不突出。
我們對小城鎮(zhèn)有個界定，是指縣級以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。除了管理水平，其他的如規(guī)劃眼光、發(fā)展思路、人才資源、協(xié)調組織能力，跟大城市根本沒法比。所以，目前發(fā)展比較好的小城鎮(zhèn)，大都是靠近大城市和發(fā)達的城市群，他們發(fā)展的比較好，主要是因為大城市的各種力量和資源介入了。在這個背景下，盡管小城鎮(zhèn)看起來很熱，但是不要覺得它們會成為城鎮(zhèn)化的主流，而只能在城市群的框架下，依托大城市、中心城市的輻射和拉動，同時盡可能地發(fā)揮自身的特色，包括自然環(huán)境、生產生活方式、文化等特色，做好自己的功能定位，做好自己的長遠發(fā)展規(guī)劃。在做這個長遠規(guī)劃時，最重要的是要判斷一下小城鎮(zhèn)有多大規(guī)模，有多長的黃金發(fā)展期，對此必須要做精準的判斷和深入的研究，千萬不要頭腦發(fā)熱，以為憑借小城鎮(zhèn)一己之力就可以打遍天下，特別是要防止在這種頭腦發(fā)熱中，把投資規(guī)模做得過大，把戰(zhàn)線拉得太長，那結果和過去的“城市大躍進”不會有什么差別。此外，特色要和規(guī)劃結合起來，比如要劃定特色小鎮(zhèn)的核心區(qū)，不能哪個企業(yè)說我愿意在哪個地塊投錢就給他哪個地塊，因為企業(yè)和政府考慮的角度不同，企業(yè)考慮的是利潤，而對這個地塊是否符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設和規(guī)劃基本上不管。如果把最好的鄉(xiāng)土資源都給了企業(yè)，特別是這并不符合小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃時，就會造成很多的后遺癥。這個問題在過去的城市中上演過多次，在特色小鎮(zhèn)中應盡力避免。
四是項目相對分散，功能疊加不足。
在特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設中，目前還有一種傾向，是希望政府退出或減少干預。這表面上是落實國家的“簡政放權”，但實際上也存在著誤讀。因為國家政策的完整內涵是協(xié)調好“政府的看得見的手與市場的看不見的手”，是“該放的放，該管的管”，而不是“放任自流”。現(xiàn)在的特色小鎮(zhèn)，一般的產業(yè)功能都比較簡單和分散，主要是由于完全靠企業(yè)和市場投資，缺乏政府的宏觀統(tǒng)籌和規(guī)范的結果。企業(yè)和市場行為，一般都是個人做個人的，屬于單兵作戰(zhàn)，而很少考慮和其他企業(yè)、其他部門的協(xié)調。在過去的城市化中，這有很多不好的表現(xiàn)。其中最突出的，是城市建設的重復建設和大拆大建，極大提升了城市發(fā)展的成本。如果不加區(qū)分地把小城鎮(zhèn)建設完全交給企業(yè)主導，可以想見，目前很多大城市異常頭痛的“房地產去庫存”和“產業(yè)同質發(fā)展”問題，在不久的將來就會在小城鎮(zhèn)中重演。但要改變企業(yè)的這種思路和方式也很難，因為企業(yè)追求的是利潤最大化，掙錢才會干，賠了就存在不下去。所以我們建議特色小城鎮(zhèn)的建設不能完全由企業(yè)主導，政府要兜底。如果完全聽由企業(yè)主導，最后很可能把一個爛攤子扔給政府。2014年我們對中國傳統(tǒng)村落做過調查，發(fā)現(xiàn)一些非常好的傳統(tǒng)村落旅游項目，一旦企業(yè)出了問題，一下子就是一片狼藉，所有的問題最后都扔給了政府。
五是創(chuàng)新集聚轉化困難，產業(yè)層次不高。
配合我們國家的雙創(chuàng)政策，一些小城鎮(zhèn)提出建設創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新小鎮(zhèn)，也受到一些專家的力挺。但對這種戰(zhàn)略定位不宜過分鼓勵和拔高。說白了，科技和文化創(chuàng)新，主要是大都市的功能。個別的小城鎮(zhèn)，在一些方面會作出特色，但這是個案，沒有也不可能有普遍性。原因很簡單，小城鎮(zhèn)的層級決定了不可能做的很好。有人以為在浙江有一些做的不錯，那是因為跟長三角的文化氛圍聯(lián)系緊密，你到東北、西北去看一看，就會發(fā)現(xiàn)這根本不可復制。為什么？這是由小城鎮(zhèn)的人才聚集水平和程度，以及小城鎮(zhèn)的科技和文化基礎設施決定的。我們在調研中發(fā)現(xiàn)，在一些特色小鎮(zhèn)，即使有一些創(chuàng)新型企業(yè)切入，但和原來企業(yè)的關系很難結合，形不成完整的產業(yè)體系，這與當代創(chuàng)新必須是集成和綜合的創(chuàng)新也是對立的。而且說老實話，現(xiàn)在媒體上宣傳很熱的一些科創(chuàng)小鎮(zhèn)，主要是宣傳，科創(chuàng)元素和能力差得很遠，有不少就是掛一個牌子，而主要內容就是特色咖啡。
六是要素保障制約較大，導致創(chuàng)建進度參差不齊
第一個重要的要素是資金。傳統(tǒng)上我們虧欠小鎮(zhèn)的比較多，現(xiàn)在要補齊短板，特別是基礎設施和公共服務，就需要有較大的投入。但當前區(qū)鎮(zhèn)一級的財力比較薄弱，缺乏融資平臺，在大家一哄而上時，建設資金相對容易解決，但特色小鎮(zhèn)也是所謂的“麻雀雖小，，五臟俱全”，投入大、周期長、見效慢是基本特點。一旦出了問題或者說投資回報較低，一般的金融機構還會不會繼續(xù)投入，如果他們停止或減少投入會出現(xiàn)什么情況，這些都是當下急需研究和防范的。
第二個重要的要素是土地。我們對這個問題比較擔憂。現(xiàn)在大多數(shù)特色小鎮(zhèn)跟以前搞園區(qū)、景區(qū)一樣，主要是為了圈地搞房地產。不是不可以搞房地產，而是怎么搞和搞到什么樣的規(guī)模合適。否則房地產建設完成以后，就很可能引發(fā)小城鎮(zhèn)的“去庫存”問題。根據(jù)我們研究新城新區(qū)的經驗，小城鎮(zhèn)吸納人口的能力更加有限，如果不切實際地開發(fā)，勢必把目前大中城市的“賣房難”轉移到小城鎮(zhèn)中去，甚至出現(xiàn)空城、鬼城、爛尾樓等小城鎮(zhèn)的新問題。如何根據(jù)小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化特點，研究制定相匹配的土地政策，也是需要先行一步的。此外，目前由于小城鎮(zhèn)的建設用地多采用租賃集體用地的方法，如果沒有一套管理規(guī)范程序，也很容易把很多村鎮(zhèn)最好的土地挪用為建設用地。所以，在對待農村土地方面，我們的建議還是要把得緊一些，提高準入門檻，不要讓那些沒有建設理念和開發(fā)模式的企業(yè)隨便進來。
最后，關于特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃建設，我們的主要意見還是要把研究跟上來，我們認為，目前至少有五個問題，需要大家好好地思考和關注。
1.要開展基于中國國情的小城鎮(zhèn)基礎理論研究。最基本的是把概念界定清楚，到底什么是小城鎮(zhèn)或特色小鎮(zhèn)。中國發(fā)展太快，很多情況都是“實踐先于理論”，人們在腦子里還不太清楚干什么時，就已經開始干了。這當然有現(xiàn)實的逼迫，但在適當?shù)臅r候，還是需要坐下來“補補課”。比如我國關于東部、中部、西部和東北的劃分，在相當長的時間內，在部委之間的劃分都不一致，這怎么去指導實踐呢？這個問題同樣存在于特色小鎮(zhèn)上，各省有各省的說法，這不利于做全局的規(guī)劃和部署。目前一個當務之急，是在什么是特色小鎮(zhèn)上形成一個基本的界定和共識，為以后做統(tǒng)計、做分析、做評價提供一個明確的對象。
2.要開展我國小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀與主要問題研究
這需要組織開展廣泛的調研，建立數(shù)據(jù)庫和案例庫，不能光看媒體上的東西，更不能憑感覺去制定政策和規(guī)劃。古人說：“兵馬未動，糧草先行”。在信息社會，這個糧草就是充足的數(shù)據(jù)信息。沒有充足和全面的數(shù)據(jù)和信息，任何決策都難免是主觀臆斷的，一旦它們進入實踐，也必然是會導致嚴重問題的。
3.要開展符合中國實際需要的小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設標準體系研究
沒有建設標準體系，就很難落地和實施。這個要像城市建設的一些技術標準一樣，要形成一套基礎性的剛性約束指標，用來保證建成的特色小鎮(zhèn)，符合我們最初的預期。否則，上面任你怎么說，也不能保證下面做出來的就是我們想要的。
4.要開展基于國家戰(zhàn)略意圖的小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略研究
現(xiàn)在不少特色小鎮(zhèn)都喜歡做發(fā)展戰(zhàn)略，這是確定特色小鎮(zhèn)的大方向，當然非常重要。但不少特色小鎮(zhèn)的戰(zhàn)略研究，根本談不上戰(zhàn)略，因為它總是從自己的立場出發(fā)，“就事論事”，缺乏整體的戰(zhàn)略眼光和歷史的穿透力。所以可以提醒的一點是，做特色小鎮(zhèn)的戰(zhàn)略規(guī)劃，首要一條是如何準確的吃透國家的戰(zhàn)略意圖，國家為什么要推特色小鎮(zhèn)，這個既不能自己閉門造車，也不能被上級地方政府和商人們牽著走。
5.要開展基于文化型城鎮(zhèn)化的小城鎮(zhèn)發(fā)展道路研究
特色小鎮(zhèn)建設必然要走新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。關鍵在于如何和“舊城市化”劃清界限。我們認為，舊城市化的主要問題有三：一是完全由政府主導；二是任由市場發(fā)揮，三是生活價值和意義的缺失。這些問題在小城鎮(zhèn)發(fā)展中不僅存在，在大多數(shù)小城鎮(zhèn)還相當嚴重和突出。所以在研究和設計小城鎮(zhèn)發(fā)展道路時，特別需要注意貫徹三個基本原則：一是針對小城鎮(zhèn)政府的權力更加集中和不受制約，要特別防止政府“大包大攬”；二是針對小城鎮(zhèn)在資金和經濟上對大型企業(yè)、金融機構的依賴性更強，要特別警惕完全交給市場“任其自由發(fā)揮”；三是基于小城鎮(zhèn)的“熟人社會性質”和“文化保守主義”相對比較嚴重，與現(xiàn)代城市文明和文化的差距較大，還要特別關注落后的封建主義和宗法文化“死的拖住活的”，真正把小城鎮(zhèn)建設成為一個開放和充滿活力的文化空間，為小城鎮(zhèn)居民提供具有現(xiàn)代內涵和先進性的“價值和意義”，堅決避免哪一天出現(xiàn)“逃離小城鎮(zhèn)”的悲劇。
作者簡介：劉士林 上海交通大學城市科學研究院院長、首席專家，光明日報城鄉(xiāng)調查研究中心副主任，北京交通大學中國城市研究中心學術委員會主任，西南財經大學中國資本市場研究院聯(lián)席執(zhí)行院長，國家“十三五”發(fā)展規(guī)劃專家委員會委員，文化部文化產業(yè)專家委員會委員，主要從事城市科學、文化戰(zhàn)略、智慧城市、城市文化研究。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：交大城市網(wǎng)
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