在我國，旨在幫助貧困群體脫貧的扶貧活動是改革開放以后出現(xiàn)的新生事物。最早參與社會扶貧活動的是與農(nóng)村聯(lián)系多、資源動員能力強的政府部門。隨著改革開放力度的加大，參與社會扶貧的地方政府、企業(yè)、社會組織、國際機構(gòu)和個人越來越多，但到目前為止，中央政府各部門和東部地區(qū)的各省市政府仍然是社會扶貧的主體。
一、什么是社會扶貧
1．社會扶貧的范圍。
我國的社會扶貧包括定點扶貧、對口扶貧、企業(yè)扶貧、社會組織扶貧、國際機構(gòu)扶貧和個人扶貧。將定點扶貧、對口扶貧歸為社會扶貧有三個理由:第一，在社會組織的數(shù)量很少、動員資源的能力還很弱的情形下，由政府出面動員社會力量參與扶貧，是一種更便于操作的做法。例如2008年全國人民對汶川地震災(zāi)區(qū)的各種捐助，以政府機構(gòu)和準(zhǔn)政府機構(gòu)運作為主，就是因為這種方式同社會組織運作方式相比更便于操作。第二，定點扶貧和對口扶貧所投放的扶貧資源大多來自企業(yè)、社團和個人捐贈，從扶貧資源的來源看，應(yīng)屬于社會扶貧。第三，政府非專職扶貧機構(gòu)作為部門內(nèi)的臨時機構(gòu)，具有政府特性弱化、社會特性強化的變化趨勢。
2．社會扶貧的歷程。
(1)扶貧階段的變化。社會扶貧是中國社會組織最主要的活動領(lǐng)域之一。社會扶貧經(jīng)歷了內(nèi)生性扶貧、外生性扶貧和制度性扶貧三個階段。
1987年以前的社會扶貧屬于內(nèi)生性扶貧。這個階段相關(guān)政府部門的扶貧是它們內(nèi)生的選擇，是行業(yè)管理的基本要求。1987—2000年的社會扶貧屬于外生性扶貧。這個階段各黨政機關(guān)、社會組織和企業(yè)的扶貧是執(zhí)行中央政府下達(dá)的一項政治任務(wù)。進(jìn)入21世紀(jì)以后，社會扶貧進(jìn)入了強調(diào)履行社會責(zé)任的制度性扶貧階段。扶貧(或幫助弱勢群體)成為企業(yè)和個人的社會責(zé)任之后，扶貧(或幫助弱勢群體)的可持續(xù)性會隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、有能力履行社會責(zé)任的企業(yè)和個人的增多而變得越來越強。
(2)項目瞄準(zhǔn)的變化。第一階段的社會扶貧是做地縣級公益項目，如建立農(nóng)業(yè)科技交流中心和農(nóng)民培訓(xùn)中心，對貧困農(nóng)戶進(jìn)行有針對性的技術(shù)供給和技術(shù)培訓(xùn);第二階段的社會扶貧是做社區(qū)公益項目，如貧困村的人畜飲水、通電和通路工程，使貧困農(nóng)戶得到最基本的公共品服務(wù);第三階段的社會扶貧是做貧困村的生產(chǎn)發(fā)展項目，幫助貧困農(nóng)戶增收和提高收入的穩(wěn)定性。
(3)主要目標(biāo)的變化。社會扶貧的最初目標(biāo)是籌措扶貧資金。“八七脫貧攻堅”期間，政府非專職扶貧機構(gòu)主導(dǎo)的扶貧投入(不含招商引資)為166.6億元，其中，中央定點扶貧為54.7億元，地方定點扶貧為99.5億元，對口扶貧為12.4億元。社會組織扶貧為167億元，國際機構(gòu)扶貧為192.7億元。三者合起來的總量為526.3億元，占全國扶貧總投入的28%。
“十五”期間，中央定點扶貧66.2億元，地方定點扶貧194.4億元，對口扶貧49.46億元;社會組織扶貧184.5億元，國際機構(gòu)扶貧為116億元，合起來總量為610.56億元，占全國扶貧總投入的28.7%。最近10年，社會扶貧的力度越來越大，社會扶貧的總投入應(yīng)該不低于全國扶貧總投入的28%。
現(xiàn)在社會扶貧除了籌措扶貧資金目標(biāo)外，還有創(chuàng)新公共治理模式、為更多的社會組織和個人提供施展才華和表達(dá)責(zé)任心的機會等目標(biāo)。政府倡導(dǎo)社會扶貧有兩個目標(biāo)，一是借助于社會扶貧組織與貧困村、貧困農(nóng)戶更為緊密的聯(lián)系和更為精細(xì)的工作機制，提高扶貧的精準(zhǔn)性;二是將各部門、各行業(yè)、各區(qū)域的各種力量有效整合起來，形成將行業(yè)政策、區(qū)域政策和社會政策融為一體的“大扶貧”格局。
二、社會扶貧的經(jīng)驗和存在的問題
社會扶貧的各個主體在參與扶貧的過程中形成了各具特色的經(jīng)驗。其中，定點扶貧的經(jīng)驗是把政府部門的組織與協(xié)調(diào)優(yōu)勢、科研機構(gòu)和大專院校的人才與技術(shù)優(yōu)勢、工商企業(yè)的資金優(yōu)勢整合起來，實現(xiàn)優(yōu)勢集聚和劣勢規(guī)避。對口扶貧的經(jīng)驗是開展捐助地區(qū)與受助地區(qū)的協(xié)作，把扶貧與開發(fā)有機統(tǒng)一起來，實現(xiàn)共同發(fā)展。企業(yè)扶貧的經(jīng)驗是以形成利益共同體為紐帶，實現(xiàn)利益共享和風(fēng)險共擔(dān);建立扶貧基金，確保扶貧投入的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。社會組織扶貧的經(jīng)驗是與受助者平等相處，給受助者參與機會，為受助者增加能力，提高受助者脫貧的自信心和解決自身問題的能力。
任何事物都會存在一些問題，社會扶貧也不例外。其中，定點扶貧的問題是存在動用非扶貧類財政資金扶貧的現(xiàn)象，對口扶貧和企業(yè)扶貧的問題是存在行政安排過多而自主選擇不足的現(xiàn)象，社會組織扶貧的問題是存在運作成本很高、效率優(yōu)勢未能充分顯現(xiàn)出來，以及組織規(guī)模普遍過小，對扶貧的總體貢獻(xiàn)仍很有限的現(xiàn)象。這些問題需要在“十三五”的精準(zhǔn)扶貧中妥善加以解決。
三、促進(jìn)社會扶貧的政策建議
社會扶貧力度的加大是有能力、有資金、有時間幫助弱勢群體的國民增多的必然結(jié)果，這一點是不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的。但是，社會扶貧能否更好地發(fā)揮作用，同政府的政策和國民的認(rèn)識具有極大的關(guān)系。為了把社會扶貧的功能最大限度地發(fā)揮出來，還需要針對現(xiàn)實中存在的問題采取一系列切實有效的措施。
1．改善社會組織發(fā)育的宏觀政策環(huán)境。
政府要最大限度地把自己和社會組織都可以做的事交給社會組織去做，最大限度地提高社會組織享有的權(quán)利與承擔(dān)的責(zé)任的對稱性;向社會組織開放財政性扶貧資源，為社會組織在扶貧領(lǐng)域發(fā)揮作用創(chuàng)造條件;扶優(yōu)抑劣，促進(jìn)社會扶貧組織之間的競爭;完善捐款減免稅政策，激勵企業(yè)和公民的募捐意愿;扭轉(zhuǎn)社會組織扶貧依賴于國際機構(gòu)資助的局面。
2．搭建多部門合作的平臺。
扶貧系統(tǒng)要設(shè)立協(xié)調(diào)部門及工作崗位，為多部門共同參與扶貧提供信息咨詢、資源動員和能力建設(shè)等支持。要建立多元扶貧主體、多部門合作的交流分享機制，扶貧領(lǐng)域的行業(yè)支持和專業(yè)化分工機制，不同領(lǐng)域的扶貧機構(gòu)聯(lián)席會議機制，為多方合作提供更大的對話空間。
3．扶貧重點由硬體建設(shè)轉(zhuǎn)向軟體建設(shè)。
社會扶貧最初偏重于籌措扶貧資源和實施生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施項目等易于觀察到的扶貧成果。這些工作今后仍然需要進(jìn)一步加強。但更要加強的是貧困群體的人力資源開發(fā)，特別是自我發(fā)展、自我完善能力的提升。要加強對貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)技術(shù)人員、從教人員和醫(yī)療人員等的培訓(xùn)。組織優(yōu)秀教師和醫(yī)生等到貧困地區(qū)做培訓(xùn)，并通過有效的組織，確保培訓(xùn)有成效。
貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)極為重要，要把農(nóng)業(yè)適宜技術(shù)作為培訓(xùn)的重點。企業(yè)在開展貧困群體的能力建設(shè)方面與市場貼得更緊，針對性更強，實際效果更好，在農(nóng)民非農(nóng)技能培訓(xùn)方面要充分發(fā)揮企業(yè)的作用。
4．完善扶貧績效考核指標(biāo)。
對于扶貧來說，考核扶貧資金投入和項目安排，以及貧困人口數(shù)量的減少和貧困程度的降低，固然非常重要，但更重要的是評估貧困人口素質(zhì)的提高和發(fā)展環(huán)境的改善。所以，扶貧系統(tǒng)要設(shè)置一些旨在衡量貧困人口軟實力變化的考核指標(biāo)，從而對企業(yè)、社會組織和志愿者取得的扶貧成績做出更加完整的評價。例如，社區(qū)的向心力和凝聚力，農(nóng)民的互助和合作精神，生態(tài)系統(tǒng)利用行為的科學(xué)性和合理性。
5．政府組織與社會組織必須相互信任。
政府組織要信任社會組織，為它們參與扶貧創(chuàng)造適宜的宏觀政策環(huán)境。
政府要鼓勵社會組織創(chuàng)新。政府把創(chuàng)新或試錯的任務(wù)交給社會組織，對它們的探索進(jìn)行評判，并對成功的探索進(jìn)行推廣。在此基礎(chǔ)上出臺的政策依據(jù)會更充分，更有效。社會組織要信任政府，加強自律，提高社會公信力，接受政府的監(jiān)管。一個對政府缺乏基本信任、無意與政府合作并總想證明自己比政府強的社會組織，既難以將自己的作用充分發(fā)揮出來，也難以得到社會的普遍認(rèn)可。社會組織的主要任務(wù)是幫助貧困群體脫貧，而不是糾正政府失靈，或證明其扶貧比政府扶貧更有效。
(作者系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、博士生導(dǎo)師)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國人民大學(xué)●中國合作社研究院
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