我國農村改革是從解決農民和土地關系開啟的。當前，城鄉二元結構矛盾大都聚焦在城鄉二元的土地制度上：城鄉收入差距較大的矛盾主要集中在財產性收入；農民土地財產權缺失限制農民工市民化的能力；農民土地財產權缺失制約農業現代化進程；農民土地財產權缺失造成土地閑置和資源浪費。全面落實農民土地財產權，進一步解決好農民和土地的關系，影響新型城鎮化建設全局。為此，提出以下建議。
建議一：在法律上明確農民土地的物權屬性
——明確農民土地用益物權主體地位。建議在《土地管理法》第二條中增加一款“賦予農民土地使用權人的土地用益物權，使其對土地使用權依法享有占有、使用、收益、讓子女等繼承的權利”。
——從法律層面落實土地承包關系保持穩定并長久不變?！锻恋毓芾矸ā返谑臈l規定“土地承包經營期限為三十年”，建議修改為“實現農村土地承包關系穩定并長久不變”；研究農村土地承包關系長久不變的具體實現形式，實現農村土地承包由合同管理向物權化管理的轉變。
建議二：從法律上賦予農民宅基地使用權的完整產權
——發放統一的、具有法律效力的宅基地證書。中共十八屆三中全會提出，“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”。按照這一要求，需要進一步完善農民宅基地的統計和登記工作，把宅基地的所有權和使用權分離，做實農民對宅基地使用權這個用益物權，從法律上賦予農民對宅基地使用權用益物權性質，賦予其占有、使用、收益、轉讓、抵押、繼承的完整權利。
——放寬農民住房流轉的限制條件。允許農房抵押、擔保、轉讓，并允許因房地不可分離、隨房屋流轉而必然產生的宅基地使用權流轉，并盡快結束現行法律限定農民宅基地“一戶一宅”、轉讓限于本村村民之間的半商品化狀況。
建議三：改變農村土地承包權流轉限于集體成員內流轉的相關政策規定
農村土地承包權限于集體成員內流轉，土地價格不可能反映市場均衡價格。市場經濟中，交易范圍越小，成交價偏離均衡價格越遠。由于農村集體成員賣者多，買者少，購買能力有限，使土地賣出方的財產權益不可避免地受到損害。
農村土地承包權限于集體成員內流轉，容易形成新的“地主”。限定交易范圍，壓低交易價格，農村土地容易向少數農村有錢人集中。
在政策上突破農村土地承包權只能在集體成員內部流轉的規定。這樣，才能在提升農村土地價值、嚴格保護農民土地使用權的同時，吸引社會資本進入農村農業。
建議四：打破城鄉建設用地市場分割，統一城鄉用地市場
——建立兩種所有制土地“同地同價同權利”的平等制度。改變同一塊土地因所有制不同，權利設置不同的格局。賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權，對兩種所有制土地所享有的權利予以平等保護，實現憲法和相關法律保障下的同地同權。
——打破地方政府行政獨家壟斷供地的格局。盡快建立公開、公正、公平的統一交易平臺和交易規則，實現市場主體平等，讓市場供求關系決定價格形成，實現同一交易平臺、不同主體平等供地的局面。
——簡化農村土地承包權流轉程序。建議修改《土地管理法》第十四條規定，允許農村土地承包人依法自主決定土地承包權流轉，以提高農村土地承包權流轉的便利性。
建議五：統籌推動土地、基本公共服務改革
統籌推動城鄉基本公共服務均等化和農村土地產權制度改革。按照中共十八大的要求，到2020年總體實現城鄉基本公共服務均等化，關鍵在于落實農民土地財產權。在農民獲得土地財產權的基礎上，建立制度統一的城鄉基本公共服務體系，盡管在一定階段保障水平仍有明顯差距，廣大農民是可以接受的，并為城鄉基本公共服務均等化打下重要基礎。
建議六：在兩個“嚴格”的前提下，發揮市場在農村土地資源配置中的決定性作用
土地資源的特殊性并不排斥市場的決定性作用。從國際經驗看，市場在土地資源配置中發揮著重要作用，政府也通過各種市場機制來提高土地資源的配置效率。在嚴格農村土地用途規制和規劃限制的前提下，農村土地應當發揮市場的決定性作用。實踐證明，缺少市場的土地資源配置是低效的。為什么農民對征用土地的補償標準規定意見較大？究其原因，土地補償數額的科學確定，不在于人為主觀臆斷一個倍數，而在于找到一個動態的價值發現和評估機制，這一機制就是土地市場。市場是土地價值的發現者和確定者，土地補償應該參照土地在市場中的交易價格確定。
建議七：相信農民是土地財產權的堅定捍衛者
——農民“短期行為”不是一種常態。從現實情況看，在城鄉二元土地制度下，農民對土地使用權缺乏安全感，缺乏長期預期，是造成農村集體和農民個體行為短期化的主要根源。
——農民的長期預期來自于穩定的土地財產權。明明白白、切切實實地落實農民長期而有保障的土地使用權和土地財產權，讓農民有一個穩定的預期，沒有任何人能夠比農民更加珍視自己的土地財產權。
建議八：到2020年讓城鄉二元戶籍制度成為歷史
近年來，盡管國家出臺了一系列文件推進戶籍制度改革，但總體看，并未明確“以全面實行居住證制度取代城鄉二元戶籍制度”的改革目標，也未明確到2020年即全面建成小康社會時，基本完成戶籍制度改革任務?？偟呐袛嗍牵鹤尦青l二元戶籍制度成為歷史，是推進城鄉一體化、擴大內需的最大潛力；讓城鄉二元戶籍制度成為歷史的時機條件成熟；與農村土地制度三權分置改革相結合深化戶籍制度改革面臨重要機遇。
——把2020年作為讓城鄉二元戶籍制度退出歷史的時間節點?！笆濉鄙罨瘧艏贫雀母?，不應在原有制度上修修補補，不能把“暫住證”換個牌子變成“居住證”，也不能長期實行戶籍制度和居住證制度“雙軌制”，而是要積極創造條件，到2020年讓城鄉二元戶籍制度退出歷史。
——全面實行居住證制度，取代城鄉二元戶籍制度。建議從中央層面下決心，著力推進居住證取代城鄉二元戶籍制度進程和省際間居住證制度的相互銜接，到2020年基本建立以身份證號為唯一標識、全國統一的居住證制度，并使人口城鎮化率（即居住證率）達到50%以上，由此基本形成人口城鎮化的新格局。與之相適應，要推進人口管理理念、人口管理制度、人口管理主體的重大變革。
作者系全國政協委員、中國（海南）改革發展研究院院長
中國鄉村發現網轉自：中國經濟導報
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