——農(nóng)村集體所有制的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)和落實(shí)
中國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革根本的問(wèn)題是從理論、法律、政策、實(shí)踐上說(shuō)清楚什么是中國(guó)農(nóng)村集體所有制，并探索其有效實(shí)現(xiàn)形式。中國(guó)農(nóng)村集體所有制是在土地集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度，與村民自治組織制度相交織，構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)村治理的基本框架，為中國(guó)特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供了基本的制度支撐。中國(guó)農(nóng)村集體所有的最重要資產(chǎn)是農(nóng)村土地；全國(guó)農(nóng)村集體所有土地總面積為66.9億畝，占國(guó)土面積的46%；其中農(nóng)村集體建設(shè)用地有3.1億畝，是新型城市化建設(shè)中盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)的重點(diǎn)。農(nóng)民集體所有的資源和資產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)和管理，沒(méi)有設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的村則由村委會(huì)或村民小組代為經(jīng)營(yíng)和管理；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織，具有社區(qū)性、綜合性的特點(diǎn)。全國(guó)農(nóng)村集體所有資產(chǎn)的賬面資產(chǎn)總額為2.86萬(wàn)億元，其中北京、上海、廣東、浙江四省賬面集體資產(chǎn)總額占全國(guó)的67.33%。
當(dāng)前農(nóng)村集體所有制的挑戰(zhàn)有五個(gè)。一是農(nóng)村集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)法人地位。二是農(nóng)村集體的成員權(quán)界定、權(quán)利責(zé)任義務(wù)、成員進(jìn)入和退出機(jī)制等問(wèn)題，天賦成員資格的先天強(qiáng)制性與入社自愿性原則的矛盾，是設(shè)立農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社或社區(qū)股份合作社的一個(gè)法律、理論和政策難點(diǎn)。三是集體資產(chǎn)所有權(quán)虛置問(wèn)題，出現(xiàn)了村干部或者由集體之外的主體支配集體資產(chǎn)的“異化”現(xiàn)象，農(nóng)民成員無(wú)法行使土地集體所有的所有權(quán)能，或者集體經(jīng)濟(jì)組織的決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)將集體土地的所有權(quán)絕對(duì)化的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃和用途管制形同虛設(shè)；穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變的政策尚未具體落實(shí)，農(nóng)民缺乏對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的清晰穩(wěn)定的預(yù)期，有的甚至用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵犯集體土地所有權(quán)，進(jìn)而變相私有土地。四是農(nóng)村自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織職能交叉問(wèn)題，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)日益頻繁，“村民”和“成員”的范圍越來(lái)越不一致，農(nóng)村集體資產(chǎn)由誰(shuí)處置尚沒(méi)有明確的法律規(guī)定。五是現(xiàn)有財(cái)稅體制和行政管理體制下，村組層級(jí)的政企分開(kāi)、政資分離在事實(shí)上很難做到分開(kāi)。
因此，需從五個(gè)方面來(lái)落實(shí)農(nóng)村集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，以深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。一是農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的具體政策要抓緊落實(shí)。二是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要囊括全部集體資產(chǎn)，使農(nóng)村資源資產(chǎn)都有主。三是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須與集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部民主治理機(jī)制的發(fā)育和完善相結(jié)合，構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)治理體系，使農(nóng)民作為資源資產(chǎn)的主人自己能說(shuō)了算。四是深化財(cái)稅體制改革，將村民自治組織的功能和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的功能區(qū)分開(kāi)來(lái)，使政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三合一的綜合性基層組織得以解構(gòu)，在這個(gè)基礎(chǔ)上再建立農(nóng)民社區(qū)性的集體經(jīng)濟(jì)組織。五是農(nóng)民的“三權(quán)”讓渡只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行的問(wèn)題，是現(xiàn)階段的問(wèn)題，將通過(guò)改革逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。
注：本文根據(jù)作者在“清華三農(nóng)論壇2017”分論壇一“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”上的發(fā)言整理，經(jīng)本人確認(rèn)并授權(quán)。
（張曉山：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號(hào) 清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院
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