【摘 要】本文從中國鄉村治理結構改革的背景、形勢、改革的走向及制約因素、改革的措施等幾個方面進行論述。認為近年來以精簡機構人員、撤鄉并鎮為標志的鄉鎮行政機構的改革并未收到預期效果,稅費改革、取消農業稅后鄉村治理方面的矛盾凸顯出來。鄉鎮與行政村的治理模式要想由從統治型轉向服務型,由自上而下的行政管理型轉為群眾參與的自治型,由全能型轉向有限功能型,與三個因素密切相關:一是上級布置任務的減少,二是傳統的管理模式的改變,三是有其他類型組織來接手鄉鎮與行政村組織的一些功能。為此要建立鄉村公共財政體制,改革與完善鄉村治理結構。
【關鍵詞】鄉村治理結構；鄉村公共財政
解決“三農”問題，一方面要促進城市化和工業化進程，將農村剩余勞動力及其家屬轉移出農村；另一方面要提高農業綜合生產能力，提高從事農業的那部分農民的收入，同時要促進農村社區的穩定和繁榮，這就涉及到改革與完善鄉村的治理結構。本文擬從中國鄉村治理結構改革的背景、形勢、改革的走向及制約因素、改革的措施等幾個方面做一初步的論述。
一、鄉村治理結構改革的背景
1.1994年通過分稅制改革形成中央和地方權力的重新劃分，在一定程度上造成地方各級的財權和事權劃分的扭曲。總的態勢是財權上收，事權下放。上邊對下邊是光給政策不給錢，基層的財權和事權嚴重不對稱。鄉村公共產品的過度供給（各個垂直部門為做工作、實現政績而布置下來的各項任務）和嚴重短缺（該干的事沒有錢干）并存。各種政府部門由自身的利益驅動，向農民伸手，最終把負擔轉嫁到農民頭上，觸犯農民的利益，造成農民與集體，農民與地方政府的糾紛，甚至抗爭。
2.沒有制衡機制和群眾民主參與的分權化必然最終侵犯的是最底層農民的利益。在經濟全球化背景下，各地政府相互競爭，競相向海外招商引資，搞GDP崇拜，最終靠廉價的土地吸引外國直接投資（FDI），土地問題成為新的糾紛、抗爭的重點。農村政策的核心問題是土地問題，農民作為集體所有者擁有的最重要的資產（農村土地）的權屬問題一直是利益相關者關注的重點。農村土地承擔著兩大功能，一是作為農民的生產資料的就業功能，二是作為農民的特殊財產的生活保障功能。在當前條件下侵犯農民的公民權益往往是通過侵犯農民的合法土地權益表現出來的，無論是農用土地搞規模經營、連片開發，還是農地轉為非農用地，侵犯農民經濟利益和政治權利的行為都時有發生。農村最激烈的沖突往往是征地引發的。實踐證明，對于從事不同行業、處于不同經濟形態之中的多種類型的農民（從事農業生產經營的農民、土地被征用的農民、進城打工的農民等）來說，探索他們對農村土地的財產權利的不同實現形式，是一個涉及到鄉村治理結構的至關重要的經濟問題和政治問題。在上述背景下，中國農村組織架構的現狀是：
根據國家統計局的數字，2003年中國共有鄉鎮38028個，其中鎮19588個，鄉18440個，村民委員會678589個。據中編委提供的數據，截至2002年底，全國鄉鎮行政編制為115萬人，鄉鎮事業編制為841萬人（含教師編制近593萬人），每個鄉鎮吃“財政飯”和“事業飯”的人員平均在230個以上。另據有關的資料，全國村干部人數380萬，村民小組干部人數就更多了。全國有1080個縣市不能及時發工資。據農業部的調查，截至1998年底，全國鄉級凈債務1776億元，鄉均408萬元；村級凈債務1483億元，村均21萬元。全國農民人均負債374元。現在的債務數字肯定要大多了，有人估算，全國農村債務大約在6000億～9000億元之間。還有的專家學者認為遠不止這個數（深圳新聞網，2004年10月9日）。嚴峻的現實說明，鄉村治理結構的改革與完善將是中國鄉村政治、經濟和社會方面的焦點問題。
二、當前鄉村治理結構改革的形勢
近幾年來，在鄉村治理結構改革方面，有兩個動態值得關注：
（一）以精簡機構人員、撤鄉并鎮為標志的鄉鎮行政機構的改革并未收到預期效果
2003年中國的鄉鎮數是38028個，是1995年47136個鄉鎮的80.68%，減少了近1/5；是1990年55838個的68.10%，減少了17810個，減少了近1/3。2003年全國有村委會678589個，是1995年740150個村委會的91.68%，減少了8%。據有關資料，2004年全國有20個省（自治區、直轄市）繼續進行撤并鄉鎮工作。截至2004年9月30日，全國又撤并鄉鎮864個，鄉鎮數減為37166個。據民政部計算，這些撤并的鄉鎮共精簡機構17280個，裁減財政供養人員8.64萬人，減輕財政負擔8.64億元（于建嶸，2005）。但據有的學者2002年到2004年間對10個省區20個鄉鎮的個案調查，關于精簡鄉鎮人員，15個鄉鎮的主要領導人認為鄉鎮機構改革的效果不好，或是根本就沒有什么效果。對于那些改革停留在紙上的鄉鎮來說，財政開支依然如故，對于那些改革有所動作的鄉鎮來說，財政效果也很微弱。分流人員工資照拿，財政負擔依舊；清退臨時工要補發歷年積欠工資，還要給部分補償費，提前離崗退休人員要交養老保險，這些則導致財政開支驟然增加。結果是人員沒減下來，財政開支沒減下來，工作效率也沒有提高。關于撤鄉并鎮，在他們調查的20個鄉鎮中，12個鄉鎮涉及過鄉鎮撤并。在進行過鄉鎮撤并的鄉鎮中，9個鄉鎮的領導人認為撤鄉并鎮對于精簡人員、提高效率的效果不明顯，對鄉鎮工作沒什么影響，對農村基層工作影響不大。2個鄉鎮表示，集中財力的效果比較明顯，人員精簡效果不明顯。1個鄉鎮的書記則尖銳地批評，因撤鄉并鎮，變賣、私分公有資產，鄉鎮政府元氣大傷（趙樹凱，2005）。
（二）稅費改革、取消農業稅后鄉村治理方面的矛盾凸顯出來
2003年中央財政轉移支付305億元，2004年為了推進農村稅費改革，中央財政轉移支付510億元。取消農業特產稅使農民減負68億元，實施農業稅減免政策使農民減負230億元左右，總共稅收減免302億元。而稅費改革之前政府和村社區組織通過農業稅、農業特產稅、“三提”、“五統”及攤派實際上從農民那里要收1500～1600億元，稅費改革盡管有鄉鎮機構、農村教育的配套改革，但財政缺口仍較大，鄉村兩級的財力受到不同程度的影響。在“正稅除費”改革時，由于稅率提高，農業稅增加的部分留給了鄉鎮，村級減收較大。而在徹底取消農業特產稅和農業稅改革中，拆除了收費的平臺，執行從中央到省、地、縣布置下來的各項任務的功能相對弱化；但鄉鎮和村兩級自身財力匱乏和為本社區居民提供公共產品的能力不足的問題凸現出來。
據報道，河南淇縣西崗鄉2004年由于按農業稅減免3%征收，財政收入減少了112萬元，為180.5萬元，其中含農業稅正稅125萬，附加稅25萬元，這兩項占到了全鄉財政的87%。當年鄉的可支配財力為106萬元，而維持各機關的正常開支就需90萬元。農業稅附加25萬元是用于村財政的，而37個行政村的年支出總額達539萬元。一眼井使用7到12年要修，一條路用了10年就得修一次。但鄉財政拿不出用于37個行政村基礎設施翻修的錢，更不用說還有800多萬元的銀行欠債和400多萬元的社會欠債（《新京報》，2005年3月8日）。“以縣為主”的教育財政體制保證了教師工資的發放，但鄉村學校的日常運行費用、危房改造及歷史債務的償還等均沒有著落。另有湖北的案例調查顯示，實施農村稅費改革后農村公共資源籌集制度得到了規范；農民負擔得到切實的減輕。稅改使村委干部失去了貪污腐敗的機會。但村委會失去了籌集公共資源提供公共產品的能力，一些村里的公共事務便處于無人管理的荒廢狀況中，小學校舍要修理沒人管，道路、水渠、涵洞無人疏通整理（周志坤，2004）。
如果稅費改革的結果是影響基層政權和基層自治組織的正常運行，該履行的職能不再履行，該為老百姓做的事不做了，從而導致農村公共產品供給的短缺，影響農村公益事業的發展，這顯然與稅費改革的初衷相違。
稅費改革，如僅僅是減輕稅賦，仍保留稅種和稅收任務，單靠有限的基層稅務征管人員，無法面對成千上萬的小規模農戶，更無法完成非農業稅費的“搭車”征收任務，鄉村干部仍是征稅的主要力量。從這個意義上講，中國擁有一支世界上最龐大的收稅隊伍，稅費改革之后的征稅成本仍較高。而取消農業特產稅和農業稅這兩個稅種，也就免除了征稅成本，鏟除了“搭車”收費的根基和平臺，為消除城鄉二元結構、調整國民收入分配結構、轉換基層政府和村民自治組織的職能、進一步精簡鄉鎮機構和減少財政供養人員創造了條件，從這個角度來說，取消農業稅把鄉村治理結構方面的問題都凸現出來，意味著以稅費改革為中心的農村配套改革邁出了關鍵性的第一步。
三、鄉村治理結構改革的走向和制約因素
中國鄉村治理結構未來的走向如何？在深化農村改革中，如何改革鄉村的治理結構？一種觀點認為，“按現代制度來規范傳統村社，必然產生政府與分散的、剩余太少的農民之間交易費用太高的問題。……無論集權或民主，都對小農經濟作用不大，除非把小農經濟基礎徹底改變”（溫鐵軍，2001）。
另一種觀點主張國家政權從農村撤退，“官權退、民權進”。鄉鎮體制改革和鄉村社會發展的終極目標是鄉鎮自治。一是官方權力退出鄉村社會，還權于民，讓民間自治；二是鄉村社會的最高權力歸農民，讓政府和部門官員真正成為農民的公仆（李昌平，2004）。
有些學者從另一個角度認為，鄉鎮財政收入不足，鄉鎮沒有必要設立獨立一級政府，應將目前的鄉鎮一級政府變為縣一級政府的派出機構。政府縮到實三級加兩個半級（地和鄉作為派出機構層級、市與縣在財政體制上同級）（賈康、白景明，2003）。還有一種觀點認為：“中國農村過去沒有脫離國家的介入，今天更是被納入了國家的軌道。農村改革之后仍然如此。國家在土地制度、計劃生育、稅收、教育等等方面都介入極深；那種將國家撤出鄉村、使其實現自治的想法是極不切實際的。實現鄉村自組織能力只能在現有的制度框架下進行。這并不是因為現有的制度無法改變，而是因為它代表了正確的方向，因此沒有必要改變。”（姚洋，2002）。
各種觀點不同，但在縣（市）與農戶之間，鄉鎮和村這兩個層面是客觀存在的。鄉鎮和村這兩層組織的治理結構和治理模式應進行變革（即使是在現有的制度框架下進行），對這一點應不持有異議。取消農業稅及附加，鄉鎮只剩下支出功能，是否還有必要作為一級政府而存在？江蘇的一個鄉黨委書記認為：“鄉鎮自治應該是今后發展方向，但現在就撤銷鄉鎮政府行不通。從全國來看，讓2000多個縣去管理8億多農民，不可想象。鄉鎮應該有一級政權，沒有政權不行。現在，最該撤銷的就是市級，必須廢除市管縣的體制，由省直接管縣”（趙樹凱，2005）。
我認為，在目前形勢下，鄉鎮作為一級政府仍有必要存在，在縣與村之間沒有一級政府不利于農村發展。關鍵是鄉鎮機構要能真正為農村發展服務，為社區群眾提供高質量的公共產品。有效率的鄉鎮一級組織有利于上情下達和下情上達，能動員社會資源，擴展市場，傳播信息，促進政府與社會溝通。但應指出的是，鄉鎮自治與鄉鎮作為一級政權單位并不矛盾。鄉鎮政府完全可以是高度自治的政府。鄉鎮基層政府的走向應是從全能型、多功能的政府轉向有限功能的政府；從自上而下、行政指令式、搞運動、圍繞中心工作轉的工作方式和治理模式，轉向群眾參與的、自上而下和自下而上相結合的工作方式；從行政管理型的政府轉向自治程度較高的政府，從統治型政府轉向服務型政府。而村委會則應成為受到有效制衡的真正的群眾性自治組織。但這種治理模式的轉變在現實生活中有沒有可能性，制約因素有哪些？
對上述問題給出答案，首先要明確鄉鎮和村這兩層組織的職能定位。根據兩次修訂過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，鄉、民族鄉、鎮的人民政府行使下列職權：（1）執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發布決定和命令；（2）執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；（3）保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；（4）保障農村集體經濟組織應有的自主權；（5）保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣；（6）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利；（7）辦理上級人民政府交辦的其他事項。
1998年全國人大常委會通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業,調解民間糾紛,協助維護社會治安,向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。
在履行的職責、功能上，鄉鎮與村這兩級有差別，也有共同點。但在現實生活中，鄉鎮和村這兩層究竟要干什么事？它們實際上有兩種職能，一是為本社區居民提供公共產品。鄉鎮和村有適合其規模生產的公共品和服務。諸如治安、農村教育、小型水利設施、鄉村道路建設、社會救濟、防洪救災、社區環境、衛生防疫等。二是執行從中央到省、地、縣布置下來的各項任務。如完成稅收任務、計劃生育（也就是過去說的“要錢要糧要命”）、義務獻血、打黑除惡，勸阻上訪（把矛盾化解在基層），以及上級政府推動的小城鎮建設、村建運動以及“普九”等各類達標活動，還有“辦理上級人民政府交辦的其他事項”。
如中原某縣的一個鄉鎮：2000年就有8個一票否決：第一是計劃生育；第二是治安綜合治理；第三是黨風廉政建設；第四是普九教育達標；第五是第五次人口普查（五普）；第六是二號病（霍亂）防治；第七是收槍治暴；第八是煙葉生產沒完成任務的60%，和完成教育附加為全縣的后三位，鄉黨政領導自動寫辭職報告。這8項任務，既包括提供公共產品，也包括完成上級的指令。
在鄉村建設方面，公益事業和辦公設施建設的數量和標準通常由上級決定，但是資金主要由鄉村自籌，“光給政策不給錢”。如“五個一工程”示范村（要求每個村有一個文化中心，一個廣播室、一套收視設備、一個宣傳欄和一支宣傳隊伍）等。由于規定的規模和數量、質量通常高于鄉村的由實際條件形成的需求以及政府的財力，導致借貸或者拖欠工程款項的行為大量發生。這樣，目前鄉村公共產品的供給模式導致供給表現為過剩與不足的雙重特征。
鄉鎮與村能否完成治理模式的轉化？鄉鎮一層究竟是基層政權單位，還是可以轉變為村以上的第二層自治組織（輔之以派出單位），則要看哪種職能的比重更大以及政府與農村社會之間的關系。鄉鎮與行政村的治理模式要想真正由從統治型轉向服務型，由自上而下的行政管理型轉為群眾參與的自治型，由全能型轉向有限功能型，與三個因素密切相關：一是上級布置任務的減少，二是傳統的管理模式的改變，三是有其他類型組織來接手鄉鎮與行政村組織的一些功能。
但第一個問題是布置的任務很難減少。據有的學者實地調查，在鄉鎮政府和村級組織的活動議程中，公共服務活動只是一個很小部分。鄉鎮對于村級組織的工作考核，通常以1000分為總分，其中僅“稅費收繳”一項就占450～500分，“社會穩定”（主要是處理“法輪功”和上訪）一項占200分左右，計劃生育占100分左右，除此以外還有眾多內容，甚至包括村干部參加鄉鎮會議的情況也以分數計算。在這個考核中，為村民辦實事搞服務就變得無足輕重（趙樹凱，2004）。
第二個問題是中國傳統的自上而下、“一竿子插到底”、管理型的治理模式不可能馬上退出歷史舞臺。目前很多事情還是自上而下布置下來，對這點應有清醒的認識。這一方面是政府統治的需要；同時通過垂直系統插到底也是部門利益的需要。對于下面部門來說，沒有明確的分稅體系，基層的財權與事權嚴重不對稱，專項資金、項目等都由上級部門控制，他們也只好跟著上面的指揮棒轉。
溫總理在2004年“兩會”的小組會討論時指出，政府要從原來很多情況下直接干預或者直接管理經濟活動跳出來，要完整地認識并掌握政府的四項職能———經濟調節、市場監管、公共管理和社會服務。現已達成共識的是，政府不應直接參與資源的配置，直接干預經濟活動，而應充分發揮市場在配置資源上所起的基礎性作用，著力創造一個有利于資源優化配置的良好的制度環境。有的學者提出，鄉鎮政府已經將工作重心轉向提供公共物品，通過提供良好的公共物品來吸引投資，拉動增長，“這是一個很令人鼓舞的轉變”（趙樹凱，2004）。但實際情況恐怕沒有這么樂觀。傳統的管理模式和干部考核機制仍占據主導地位，從上到下，對各級政府的管理模式仍是沿用計劃經濟的辦法，用行政命令的手段，把各種經濟指標（GDP增長率、財政稅收任務、招商引資）和社會指標由上而下，層層分解，把完成任務和政績、考核以及經濟收益掛鉤，帶有很強的行政強制性。
應該指出是，在取消農業稅后，許多鄉鎮和行政村的財政收入沒有了來源，在很大程度上要靠上級的轉移支付，這反而加重了它們對上級的依賴程度，固化了自上而下的管理模式。如中國社會科學院農村發展研究所的研究人員最近調查了河北某縣一個行政村，村支書的工資由鄉鎮發，年基本工資3000元，效益工資5000元，折合考核任務1000分，分解為十幾項指標：農業產業結構調整；計劃生育；企業發展；固定資產投入（包括發展企業外部環境，修路，打井）；植樹造林；農業稅征收（注：還有一年）；干部值班考勤（注：村支部必須保證有人）；社會穩定；畜禽外遷（注：為了改善村內環境）；沼氣池修建；招商引資；黨建（發展黨員、組織建設）；征收工業稅。這個村支書2004年完成了900多分，拿到效益工資4960元。
有的學者提出，“鄉鎮層面公職人員的存在，應該僅僅是辦理國家和農民最需要辦的那幾件事情，除此以外，它不應該有責任、也不應該有權力去做別的事情”，這些事包括土地管理、治安管理、救災優撫、婚姻和戶口登記等（趙樹凱，2004）。但第三個問題是政府在基層的架構弱化后，政府和村委會的功能簡化、分解后，其他基礎性公共產品的供給由誰承擔？留下的空間有無其他類型組織（如自治組織、非政府組織、非營利組織等）填充？分解出的功能是否有其他的組織接手，形成多元化的社會、多元化的組織（社團、協會、經濟組織、合作社）形式？
四、建立鄉村公共財政體制，改革與完善鄉村治理結構
鄉村公共財政體制的建立與鄉村治理結構的改革是互相聯系、互為因果的。而這兩個問題的關鍵點是轉變政府的職能，即使政府由統治型政府轉變成一個真正的服務型的政府。要想從根本上改變傳統的治理模式，應在以下幾個方面深化改革：
（一）確立和實施省以下一直到鄉鎮和行政村的分稅制，規范轉移支付，使各個政府部門的職權、責任和財政預算相匹配，使基層組織能公正地履行自己的職責，而不是追逐本部門利益
稅費改革的真正內涵不僅僅是減輕農民負擔，而是調整國民收入再分配格局。解決再分配的公平問題要著力建設農村的公共財政體系，以公益事業優先為原則，保證不同地區、不同階層的公民可享受大體相同的公共服務。要建立規范、透明、公正的財政轉移制度，首先要界定功能，核定各級的基本需求，劃分各級政府和自治組織的事權。固然不同地區的現有經濟發展水平不同，但應保障對不同地區的鄉村基層的最低限度的基礎義務教育、公共衛生、社會治安、五保戶等基礎性公共產品的供給。省以下一直到鄉鎮和行政村的分稅制的確立和實施是財政轉移支付制度科學合理建立的前提，要促進地方層級財產稅（不動產稅）的發展和地方稅體系的構建。基層機構的財力不足，則通過財政轉移支付解決，杜絕“只給政策不給錢”，做到財權與事權對應。人員因事設崗，保證基層干部能享受到在省市區同級別公務員的相近的待遇。使財政體制具有平衡地區間提供基礎性公共服務的財政能力。只有做到這點，取消農業兩稅才具有實質性意義，鄉村治理結構的改革才有堅實的物質基礎，農民的福祉才能真正得到改善。
（二）發育有效的制衡機制，提高鄉鎮與村兩級組織的自治程度
轉變政府職能、樹立正確的政績觀則需要進一步深化政治和經濟體制的改革，通過制度創新，改革干部考核機制，改變各級政府對上負責，而不是對下負責的局面。但政府和村委會的職能是否能真正改變，要看其行為能否受到有效制約，必須限制和規范這些組織用行政權力“造福于民”的范圍。但以前在各地普遍推行“村賬鄉管”，現在則進一步提出“對一般鄉鎮，都要大力推行‘鄉財縣管’財政管理方式”（金人慶，2005），既然村民委員會是村民自我管理的基層群眾性自治組織，既然鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會的職權之一是“審查和批準本行政區域內的財政預算和預算執行情況的報告”，現在由外部的“上級”單位來管理“下級”的財務，實際上是一種無奈的、與提高自治程度相反的舉措，反映出在鄉鎮和村這兩級的本級層次上有效制約機制的闕如。
《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會應行使12項職權，但該法只提到“地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次”，沒有鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會或主席團履行職責的制度性規定。鄉鎮人大主席團除了每年組織半天或者一天的鄉鎮人代會之外，基本上沒有其他活動。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定：“村民委員會向村民會議負責并報告工作”，該法提出，涉及村民利益的包括集體經濟所得收益的使用、村民的承包經營方案等八項事宜，村民委員會必須提請村民會議討論決定,方可辦理。但法令中同樣只規定：“村民會議每年審議村民委員會的工作報告,并評議村民委員會成員的工作”，法令同樣也沒有村民會議或村民代表會議履行職責的制度性規定。村民代表由于沒有被賦予實質性的權力，也形同虛設。這樣，鄉鎮政府和村委會的決策和行政都得不到有效的監督和制約。
在這種情勢下，需要通過制度創新，在議政和行政之間建起一種民主制衡的機制。河北青縣通過做實村民代表大會制度，把村民代表會議塑造成行政村的議決機關，而原來的權力機關村委會則成為具體的執行機構。村莊的重大事項由村民代表會議商議決定后，交由村委會實施。這樣，村代表不僅成了聯系村集體和村民的紐帶，而且也是村民參政議政的代理人。村民政治參與的增加，有效地克服了過去村級組織行政化的傾向，向《村委會組織法》明確規定的村委會是群眾性自治組織的方向邁出了意義深遠的一步（陸雷，2005）。
由村代會對執行機構（村委會）進行有效的監督和制約，防止違背民意、權力腐敗等問題的發生。如果這種體制能夠成功，就可進一步把鄉鎮人民代表大會做實，由它來監督和制約鄉鎮政府的決策和行政。只有在鄉村兩級建立起有效的制衡機制，農村的公共財政體制才能真正落實，民主決策、民主管理、民主監督才不至于流于形式，農村基層才能真正做到“有人辦事，有錢辦事，有章理事”。
（三）政府提供政策保障來促進農村多元化的組織結構，為農民的社會資本和組織資本的發育創造條件
如何使政府真正成為對人民負責的政府？如何改變政府的職能，使其財力、人力、物力真正用于公共服務領域，造福于廣大農民群眾？這就要建造有效的監督機制、群眾的參與機制，其中一個重要的方面是大力發展農村的非政府組織、社區、農民的合作社及協會等，提升農村弱勢群體的社會資本和組織資本。投資于社會資本、組織資本和人力資本，往往能得到比投資于物質資本更高的回報。因此，提高農民的組織化程度，不僅能提高群眾對公共事務的參與度，使他們對行政管理機構的監督更為有效，再分配更為透明、公平，最終也將有利于增加產出、提高效率。沒有農民組織化程度的提高，村民自治則無從談起。
建立在土地的家庭承包經營基礎上的統分結合、雙層經營體制是中國農業的基本經營制度。隨著經濟與社會的發展，家庭經營的內涵發生了變化，農業生產的專業化、商品化、市場化的程度大大提高，其對應的雙層經營體制亦要改進和完善，雙層經營體制中“統”的一層要為專業化的農戶，尤其是專業化的大農戶服務。而專業農戶需要的統的職能不再僅僅是統一田間管理、植保、灌溉等生產功能，而是信息、市場、品牌等營銷功能，大部分的地區性合作經濟組織擔當不了統的職責，而農民經紀人或專業技術協會，如業務僅是限于牽線搭橋、聯系買賣、提取手續費，也很難把業務做大做強。如要提升農產品的市場競爭力，占領市場份額，則要打出品牌，制訂和實施與國際接軌的質量標準，對初級農產品進行粗加工和精加工，而這就是一家一戶（即使是專業大戶）或僅起中介作用的專業技術協會無法做到的，必須由經濟實體型的專業合作社來承擔。實踐證明，由從事農產品生產的專業農戶組成的超越社區界限的專業合作社能在一定程度上有效地行使統的職能，是幫助農民以較低成本、冒較小風險進入市場的重要組織載體。這類組織的涌現必然影響鄉村治理結構的走向。
近年來，農民維權組織的形成及他們所進行的理性維權活動，不僅影響到了中央的農村和農業政策，而且正在影響改變基層政府的施政行為。應該做的是把農民的維權活動引導為體制內的政治參與和政治協商。在一定的意義上，這些農民維權組織可以填補目前農村出現的民間權威的缺位，他們是農民與政府之間的中間力量，可以有效地阻止農民維權抗爭活動以非理性的方式表現出來。農民的這種組織性需求恰恰是重建農村社會秩序的重要資源之一（于建嶸，2005）。
五、結論
1.僅僅靠農村經濟的發展，農村自身體制和治理結構的變革，不足以使農民從困境中解脫出來。發展模式和宏觀政策的制訂，整個社會的轉型，經濟、政治、社會、文化體系和相應載體的演進，都直接影響農村體制的改革。同時，政治、經濟和社會方面的改革不能夠割裂開來，而必須配套進行。
2.農村經濟體制的改革要與農民民主權利的實現相結合。農民的民主權利意味著群眾對公共事務享有知情權、參與權和決策權，有較完善的法制，可操作的法律執行程序，低廉的打官司成本等，它與農民的財產權利是一個問題的兩個側面。人們的物質利益要靠民主權利來保障。民主權利隨著人們物質利益的實現而越來越受到農民的重視。當多元化的經濟形態產生出多種的財產權利形式，當集體的財產（包括土地）的處置方式，能與普通村民的利益直接掛鉤，村民就有激勵去參政、議政，參與決策。因為他們清楚地知道，沒有政治上的民主權利作為保障，他們即使已經得到的經濟利益、已享有的財產權利也很容易被剝奪。但這種物質利益與民主權利的互動將是一個漫長的過程。
3.沒有農民組織化程度的提高，村民自治則無從談起。而發育農村多元化的組織結構，通過對話、談判、妥協，達成共識，要強于對抗。
4.鄉鎮基層政府的走向應是從全能型、多功能的政府轉向有限功能的政府；從自上而下、行政指令式、搞運動、圍繞中心工作轉的工作方式和治理模式，轉向群眾參與的、自上而下和自下而上相結合的工作方式；從自上而下、行政型的政府轉向自治式政府，從統治型政府轉向服務型政府。
如何構建農村的和諧社會？多元化的社會組織的發育是和諧社會的一個重要標志。鄉村治理結構的走向應最終在農村形成這樣一種局面：即自治程度較高的基層政府組織、村民自治的村社區組織與農民的跨越社區的、非政府組織并存；正規組織與非正規組織的發展并存；經濟實體型組織與社團型組織的發展并存；單一功能與多功能性組織的發展并存；小范圍社區內的非正規組織與成網絡甚至科層建制的組織體系的發展并存；具有較強合作性質的自助經濟組織和非合作導向組織的發展并存，從而實現農村社會的穩定、和諧與繁榮。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《管理世界》2005年05期
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