【摘 要】本文從中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的背景、形勢、改革的走向及制約因素、改革的措施等幾個(gè)方面進(jìn)行論述。認(rèn)為近年來以精簡機(jī)構(gòu)人員、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)為標(biāo)志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)的改革并未收到預(yù)期效果,稅費(fèi)改革、取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村治理方面的矛盾凸顯出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村的治理模式要想由從統(tǒng)治型轉(zhuǎn)向服務(wù)型,由自上而下的行政管理型轉(zhuǎn)為群眾參與的自治型,由全能型轉(zhuǎn)向有限功能型,與三個(gè)因素密切相關(guān):一是上級布置任務(wù)的減少,二是傳統(tǒng)的管理模式的改變,三是有其他類型組織來接手鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村組織的一些功能。為此要建立鄉(xiāng)村公共財(cái)政體制,改革與完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)；鄉(xiāng)村公共財(cái)政
解決“三農(nóng)”問題，一方面要促進(jìn)城市化和工業(yè)化進(jìn)程，將農(nóng)村剩余勞動(dòng)力及其家屬轉(zhuǎn)移出農(nóng)村；另一方面要提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，提高從事農(nóng)業(yè)的那部分農(nóng)民的收入，同時(shí)要促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的穩(wěn)定和繁榮，這就涉及到改革與完善鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)。本文擬從中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的背景、形勢、改革的走向及制約因素、改革的措施等幾個(gè)方面做一初步的論述。
一、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的背景
1.1994年通過分稅制改革形成中央和地方權(quán)力的重新劃分，在一定程度上造成地方各級的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分的扭曲。總的態(tài)勢是財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放。上邊對下邊是光給政策不給錢，基層的財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不對稱。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的過度供給（各個(gè)垂直部門為做工作、實(shí)現(xiàn)政績而布置下來的各項(xiàng)任務(wù)）和嚴(yán)重短缺（該干的事沒有錢干）并存。各種政府部門由自身的利益驅(qū)動(dòng)，向農(nóng)民伸手，最終把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上，觸犯農(nóng)民的利益，造成農(nóng)民與集體，農(nóng)民與地方政府的糾紛，甚至抗?fàn)帯?/p>
2.沒有制衡機(jī)制和群眾民主參與的分權(quán)化必然最終侵犯的是最底層農(nóng)民的利益。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，各地政府相互競爭，競相向海外招商引資，搞GDP崇拜，最終靠廉價(jià)的土地吸引外國直接投資（FDI），土地問題成為新的糾紛、抗?fàn)幍闹攸c(diǎn)。農(nóng)村政策的核心問題是土地問題，農(nóng)民作為集體所有者擁有的最重要的資產(chǎn)（農(nóng)村土地）的權(quán)屬問題一直是利益相關(guān)者關(guān)注的重點(diǎn)。農(nóng)村土地承擔(dān)著兩大功能，一是作為農(nóng)民的生產(chǎn)資料的就業(yè)功能，二是作為農(nóng)民的特殊財(cái)產(chǎn)的生活保障功能。在當(dāng)前條件下侵犯農(nóng)民的公民權(quán)益往往是通過侵犯農(nóng)民的合法土地權(quán)益表現(xiàn)出來的，無論是農(nóng)用土地搞規(guī)模經(jīng)營、連片開發(fā)，還是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，侵犯農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)利的行為都時(shí)有發(fā)生。農(nóng)村最激烈的沖突往往是征地引發(fā)的。實(shí)踐證明，對于從事不同行業(yè)、處于不同經(jīng)濟(jì)形態(tài)之中的多種類型的農(nóng)民（從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)民、土地被征用的農(nóng)民、進(jìn)城打工的農(nóng)民等）來說，探索他們對農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的不同實(shí)現(xiàn)形式，是一個(gè)涉及到鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的至關(guān)重要的經(jīng)濟(jì)問題和政治問題。在上述背景下，中國農(nóng)村組織架構(gòu)的現(xiàn)狀是：
根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)字，2003年中國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)38028個(gè)，其中鎮(zhèn)19588個(gè)，鄉(xiāng)18440個(gè)，村民委員會678589個(gè)。據(jù)中編委提供的數(shù)據(jù)，截至2002年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制為115萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制為841萬人（含教師編制近593萬人），每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃“財(cái)政飯”和“事業(yè)飯”的人員平均在230個(gè)以上。另據(jù)有關(guān)的資料，全國村干部人數(shù)380萬，村民小組干部人數(shù)就更多了。全國有1080個(gè)縣市不能及時(shí)發(fā)工資。據(jù)農(nóng)業(yè)部的調(diào)查，截至1998年底，全國鄉(xiāng)級凈債務(wù)1776億元，鄉(xiāng)均408萬元；村級凈債務(wù)1483億元，村均21萬元。全國農(nóng)民人均負(fù)債374元。現(xiàn)在的債務(wù)數(shù)字肯定要大多了，有人估算，全國農(nóng)村債務(wù)大約在6000億～9000億元之間。還有的專家學(xué)者認(rèn)為遠(yuǎn)不止這個(gè)數(shù)（深圳新聞網(wǎng)，2004年10月9日）。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)說明，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革與完善將是中國鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會方面的焦點(diǎn)問題。
二、當(dāng)前鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的形勢
近幾年來，在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革方面，有兩個(gè)動(dòng)態(tài)值得關(guān)注：
（一）以精簡機(jī)構(gòu)人員、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)為標(biāo)志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)的改革并未收到預(yù)期效果
2003年中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)是38028個(gè)，是1995年47136個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的80.68%，減少了近1/5；是1990年55838個(gè)的68.10%，減少了17810個(gè)，減少了近1/3。2003年全國有村委會678589個(gè)，是1995年740150個(gè)村委會的91.68%，減少了8%。據(jù)有關(guān)資料，2004年全國有20個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）繼續(xù)進(jìn)行撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。截至2004年9月30日，全國又撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)864個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)減為37166個(gè)。據(jù)民政部計(jì)算，這些撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共精簡機(jī)構(gòu)17280個(gè)，裁減財(cái)政供養(yǎng)人員8.64萬人，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)8.64億元（于建嶸，2005）。但據(jù)有的學(xué)者2002年到2004年間對10個(gè)省區(qū)20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個(gè)案調(diào)查，關(guān)于精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員，15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的效果不好，或是根本就沒有什么效果。對于那些改革停留在紙上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，財(cái)政開支依然如故，對于那些改革有所動(dòng)作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，財(cái)政效果也很微弱。分流人員工資照拿，財(cái)政負(fù)擔(dān)依舊；清退臨時(shí)工要補(bǔ)發(fā)歷年積欠工資，還要給部分補(bǔ)償費(fèi)，提前離崗?fù)诵萑藛T要交養(yǎng)老保險(xiǎn)，這些則導(dǎo)致財(cái)政開支驟然增加。結(jié)果是人員沒減下來，財(cái)政開支沒減下來，工作效率也沒有提高。關(guān)于撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，在他們調(diào)查的20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉及過鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。在進(jìn)行過鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)對于精簡人員、提高效率的效果不明顯，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作沒什么影響，對農(nóng)村基層工作影響不大。2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)表示，集中財(cái)力的效果比較明顯，人員精簡效果不明顯。1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的書記則尖銳地批評，因撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，變賣、私分公有資產(chǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府元?dú)獯髠ㄚw樹凱，2005）。
（二）稅費(fèi)改革、取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村治理方面的矛盾凸顯出來
2003年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付305億元，2004年為了推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付510億元。取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅使農(nóng)民減負(fù)68億元，實(shí)施農(nóng)業(yè)稅減免政策使農(nóng)民減負(fù)230億元左右，總共稅收減免302億元。而稅費(fèi)改革之前政府和村社區(qū)組織通過農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、“三提”、“五統(tǒng)”及攤派實(shí)際上從農(nóng)民那里要收1500～1600億元，稅費(fèi)改革盡管有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村教育的配套改革，但財(cái)政缺口仍較大，鄉(xiāng)村兩級的財(cái)力受到不同程度的影響。在“正稅除費(fèi)”改革時(shí)，由于稅率提高，農(nóng)業(yè)稅增加的部分留給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村級減收較大。而在徹底取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅改革中，拆除了收費(fèi)的平臺，執(zhí)行從中央到省、地、縣布置下來的各項(xiàng)任務(wù)的功能相對弱化；但鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級自身財(cái)力匱乏和為本社區(qū)居民提供公共產(chǎn)品的能力不足的問題凸現(xiàn)出來。
據(jù)報(bào)道，河南淇縣西崗鄉(xiāng)2004年由于按農(nóng)業(yè)稅減免3%征收，財(cái)政收入減少了112萬元，為180.5萬元，其中含農(nóng)業(yè)稅正稅125萬，附加稅25萬元，這兩項(xiàng)占到了全鄉(xiāng)財(cái)政的87%。當(dāng)年鄉(xiāng)的可支配財(cái)力為106萬元，而維持各機(jī)關(guān)的正常開支就需90萬元。農(nóng)業(yè)稅附加25萬元是用于村財(cái)政的，而37個(gè)行政村的年支出總額達(dá)539萬元。一眼井使用7到12年要修，一條路用了10年就得修一次。但鄉(xiāng)財(cái)政拿不出用于37個(gè)行政村基礎(chǔ)設(shè)施翻修的錢，更不用說還有800多萬元的銀行欠債和400多萬元的社會欠債（《新京報(bào)》，2005年3月8日）。“以縣為主”的教育財(cái)政體制保證了教師工資的發(fā)放，但鄉(xiāng)村學(xué)校的日常運(yùn)行費(fèi)用、危房改造及歷史債務(wù)的償還等均沒有著落。另有湖北的案例調(diào)查顯示，實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)村公共資源籌集制度得到了規(guī)范；農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到切實(shí)的減輕。稅改使村委干部失去了貪污腐敗的機(jī)會。但村委會失去了籌集公共資源提供公共產(chǎn)品的能力，一些村里的公共事務(wù)便處于無人管理的荒廢狀況中，小學(xué)校舍要修理沒人管，道路、水渠、涵洞無人疏通整理（周志坤，2004）。
如果稅費(fèi)改革的結(jié)果是影響基層政權(quán)和基層自治組織的正常運(yùn)行，該履行的職能不再履行，該為老百姓做的事不做了，從而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺，影響農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，這顯然與稅費(fèi)改革的初衷相違。
稅費(fèi)改革，如僅僅是減輕稅賦，仍保留稅種和稅收任務(wù)，單靠有限的基層稅務(wù)征管人員，無法面對成千上萬的小規(guī)模農(nóng)戶，更無法完成非農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的“搭車”征收任務(wù)，鄉(xiāng)村干部仍是征稅的主要力量。從這個(gè)意義上講，中國擁有一支世界上最龐大的收稅隊(duì)伍，稅費(fèi)改革之后的征稅成本仍較高。而取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅這兩個(gè)稅種，也就免除了征稅成本，鏟除了“搭車”收費(fèi)的根基和平臺，為消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換基層政府和村民自治組織的職能、進(jìn)一步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和減少財(cái)政供養(yǎng)人員創(chuàng)造了條件，從這個(gè)角度來說，取消農(nóng)業(yè)稅把鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)方面的問題都凸現(xiàn)出來，意味著以稅費(fèi)改革為中心的農(nóng)村配套改革邁出了關(guān)鍵性的第一步。
三、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的走向和制約因素
中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)未來的走向如何？在深化農(nóng)村改革中，如何改革鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“按現(xiàn)代制度來規(guī)范傳統(tǒng)村社，必然產(chǎn)生政府與分散的、剩余太少的農(nóng)民之間交易費(fèi)用太高的問題。……無論集權(quán)或民主，都對小農(nóng)經(jīng)濟(jì)作用不大，除非把小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)徹底改變”（溫鐵軍，2001）。
另一種觀點(diǎn)主張國家政權(quán)從農(nóng)村撤退，“官權(quán)退、民權(quán)進(jìn)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革和鄉(xiāng)村社會發(fā)展的終極目標(biāo)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。一是官方權(quán)力退出鄉(xiāng)村社會，還權(quán)于民，讓民間自治；二是鄉(xiāng)村社會的最高權(quán)力歸農(nóng)民，讓政府和部門官員真正成為農(nóng)民的公仆（李昌平，2004）。
有些學(xué)者從另一個(gè)角度認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有必要設(shè)立獨(dú)立一級政府，應(yīng)將目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府變?yōu)榭h一級政府的派出機(jī)構(gòu)。政府縮到實(shí)三級加兩個(gè)半級（地和鄉(xiāng)作為派出機(jī)構(gòu)層級、市與縣在財(cái)政體制上同級）（賈康、白景明，2003）。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為：“中國農(nóng)村過去沒有脫離國家的介入，今天更是被納入了國家的軌道。農(nóng)村改革之后仍然如此。國家在土地制度、計(jì)劃生育、稅收、教育等等方面都介入極深；那種將國家撤出鄉(xiāng)村、使其實(shí)現(xiàn)自治的想法是極不切實(shí)際的。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自組織能力只能在現(xiàn)有的制度框架下進(jìn)行。這并不是因?yàn)楝F(xiàn)有的制度無法改變，而是因?yàn)樗砹苏_的方向，因此沒有必要改變。”（姚洋，2002）。
各種觀點(diǎn)不同，但在縣（市）與農(nóng)戶之間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這兩個(gè)層面是客觀存在的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這兩層組織的治理結(jié)構(gòu)和治理模式應(yīng)進(jìn)行變革（即使是在現(xiàn)有的制度框架下進(jìn)行），對這一點(diǎn)應(yīng)不持有異議。取消農(nóng)業(yè)稅及附加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只剩下支出功能，是否還有必要作為一級政府而存在？江蘇的一個(gè)鄉(xiāng)黨委書記認(rèn)為：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治應(yīng)該是今后發(fā)展方向，但現(xiàn)在就撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行不通。從全國來看，讓2000多個(gè)縣去管理8億多農(nóng)民，不可想象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該有一級政權(quán)，沒有政權(quán)不行。現(xiàn)在，最該撤銷的就是市級，必須廢除市管縣的體制，由省直接管縣”（趙樹凱，2005）。
我認(rèn)為，在目前形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府仍有必要存在，在縣與村之間沒有一級政府不利于農(nóng)村發(fā)展。關(guān)鍵是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)要能真正為農(nóng)村發(fā)展服務(wù)，為社區(qū)群眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品。有效率的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級組織有利于上情下達(dá)和下情上達(dá)，能動(dòng)員社會資源，擴(kuò)展市場，傳播信息，促進(jìn)政府與社會溝通。但應(yīng)指出的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政權(quán)單位并不矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全可以是高度自治的政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的走向應(yīng)是從全能型、多功能的政府轉(zhuǎn)向有限功能的政府；從自上而下、行政指令式、搞運(yùn)動(dòng)、圍繞中心工作轉(zhuǎn)的工作方式和治理模式，轉(zhuǎn)向群眾參與的、自上而下和自下而上相結(jié)合的工作方式；從行政管理型的政府轉(zhuǎn)向自治程度較高的政府，從統(tǒng)治型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。而村委會則應(yīng)成為受到有效制衡的真正的群眾性自治組織。但這種治理模式的轉(zhuǎn)變在現(xiàn)實(shí)生活中有沒有可能性，制約因素有哪些？
對上述問題給出答案，首先要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這兩層組織的職能定位。根據(jù)兩次修訂過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)：（1）執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令；（2）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作；（3）保護(hù)社會主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；（4）保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)有的自主權(quán)；（5）保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；（6）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利；（7）辦理上級人民政府交辦的其他事項(xiàng)。
1998年全國人大常委會通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會治安,向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。
在履行的職責(zé)、功能上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村這兩級有差別，也有共同點(diǎn)。但在現(xiàn)實(shí)生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這兩層究竟要干什么事？它們實(shí)際上有兩種職能，一是為本社區(qū)居民提供公共產(chǎn)品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村有適合其規(guī)模生產(chǎn)的公共品和服務(wù)。諸如治安、農(nóng)村教育、小型水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社會救濟(jì)、防洪救災(zāi)、社區(qū)環(huán)境、衛(wèi)生防疫等。二是執(zhí)行從中央到省、地、縣布置下來的各項(xiàng)任務(wù)。如完成稅收任務(wù)、計(jì)劃生育（也就是過去說的“要錢要糧要命”）、義務(wù)獻(xiàn)血、打黑除惡，勸阻上訪（把矛盾化解在基層），以及上級政府推動(dòng)的小城鎮(zhèn)建設(shè)、村建運(yùn)動(dòng)以及“普九”等各類達(dá)標(biāo)活動(dòng)，還有“辦理上級人民政府交辦的其他事項(xiàng)”。
如中原某縣的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)：2000年就有8個(gè)一票否決：第一是計(jì)劃生育；第二是治安綜合治理；第三是黨風(fēng)廉政建設(shè)；第四是普九教育達(dá)標(biāo)；第五是第五次人口普查（五普）；第六是二號病（霍亂）防治；第七是收槍治暴；第八是煙葉生產(chǎn)沒完成任務(wù)的60%，和完成教育附加為全縣的后三位，鄉(xiāng)黨政領(lǐng)導(dǎo)自動(dòng)寫辭職報(bào)告。這8項(xiàng)任務(wù)，既包括提供公共產(chǎn)品，也包括完成上級的指令。
在鄉(xiāng)村建設(shè)方面，公益事業(yè)和辦公設(shè)施建設(shè)的數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)通常由上級決定，但是資金主要由鄉(xiāng)村自籌，“光給政策不給錢”。如“五個(gè)一工程”示范村（要求每個(gè)村有一個(gè)文化中心，一個(gè)廣播室、一套收視設(shè)備、一個(gè)宣傳欄和一支宣傳隊(duì)伍）等。由于規(guī)定的規(guī)模和數(shù)量、質(zhì)量通常高于鄉(xiāng)村的由實(shí)際條件形成的需求以及政府的財(cái)力，導(dǎo)致借貸或者拖欠工程款項(xiàng)的行為大量發(fā)生。這樣，目前鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給模式導(dǎo)致供給表現(xiàn)為過剩與不足的雙重特征。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村能否完成治理模式的轉(zhuǎn)化？鄉(xiāng)鎮(zhèn)一層究竟是基層政權(quán)單位，還是可以轉(zhuǎn)變?yōu)榇逡陨系牡诙幼灾谓M織（輔之以派出單位），則要看哪種職能的比重更大以及政府與農(nóng)村社會之間的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村的治理模式要想真正由從統(tǒng)治型轉(zhuǎn)向服務(wù)型，由自上而下的行政管理型轉(zhuǎn)為群眾參與的自治型，由全能型轉(zhuǎn)向有限功能型，與三個(gè)因素密切相關(guān)：一是上級布置任務(wù)的減少，二是傳統(tǒng)的管理模式的改變，三是有其他類型組織來接手鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村組織的一些功能。
但第一個(gè)問題是布置的任務(wù)很難減少。據(jù)有的學(xué)者實(shí)地調(diào)查，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的活動(dòng)議程中，公共服務(wù)活動(dòng)只是一個(gè)很小部分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于村級組織的工作考核，通常以1000分為總分，其中僅“稅費(fèi)收繳”一項(xiàng)就占450～500分，“社會穩(wěn)定”（主要是處理“法輪功”和上訪）一項(xiàng)占200分左右，計(jì)劃生育占100分左右，除此以外還有眾多內(nèi)容，甚至包括村干部參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)會議的情況也以分?jǐn)?shù)計(jì)算。在這個(gè)考核中，為村民辦實(shí)事搞服務(wù)就變得無足輕重（趙樹凱，2004）。
第二個(gè)問題是中國傳統(tǒng)的自上而下、“一竿子插到底”、管理型的治理模式不可能馬上退出歷史舞臺。目前很多事情還是自上而下布置下來，對這點(diǎn)應(yīng)有清醒的認(rèn)識。這一方面是政府統(tǒng)治的需要；同時(shí)通過垂直系統(tǒng)插到底也是部門利益的需要。對于下面部門來說，沒有明確的分稅體系，基層的財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對稱，專項(xiàng)資金、項(xiàng)目等都由上級部門控制，他們也只好跟著上面的指揮棒轉(zhuǎn)。
溫總理在2004年“兩會”的小組會討論時(shí)指出，政府要從原來很多情況下直接干預(yù)或者直接管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)跳出來，要完整地認(rèn)識并掌握政府的四項(xiàng)職能———經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共管理和社會服務(wù)。現(xiàn)已達(dá)成共識的是，政府不應(yīng)直接參與資源的配置，直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而應(yīng)充分發(fā)揮市場在配置資源上所起的基礎(chǔ)性作用，著力創(chuàng)造一個(gè)有利于資源優(yōu)化配置的良好的制度環(huán)境。有的學(xué)者提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)將工作重心轉(zhuǎn)向提供公共物品，通過提供良好的公共物品來吸引投資，拉動(dòng)增長，“這是一個(gè)很令人鼓舞的轉(zhuǎn)變”（趙樹凱，2004）。但實(shí)際情況恐怕沒有這么樂觀。傳統(tǒng)的管理模式和干部考核機(jī)制仍占據(jù)主導(dǎo)地位，從上到下，對各級政府的管理模式仍是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法，用行政命令的手段，把各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（GDP增長率、財(cái)政稅收任務(wù)、招商引資）和社會指標(biāo)由上而下，層層分解，把完成任務(wù)和政績、考核以及經(jīng)濟(jì)收益掛鉤，帶有很強(qiáng)的行政強(qiáng)制性。
應(yīng)該指出是，在取消農(nóng)業(yè)稅后，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的財(cái)政收入沒有了來源，在很大程度上要靠上級的轉(zhuǎn)移支付，這反而加重了它們對上級的依賴程度，固化了自上而下的管理模式。如中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所的研究人員最近調(diào)查了河北某縣一個(gè)行政村，村支書的工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)，年基本工資3000元，效益工資5000元，折合考核任務(wù)1000分，分解為十幾項(xiàng)指標(biāo)：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；計(jì)劃生育；企業(yè)發(fā)展；固定資產(chǎn)投入（包括發(fā)展企業(yè)外部環(huán)境，修路，打井）；植樹造林；農(nóng)業(yè)稅征收（注：還有一年）；干部值班考勤（注：村支部必須保證有人）；社會穩(wěn)定；畜禽外遷（注：為了改善村內(nèi)環(huán)境）；沼氣池修建；招商引資；黨建（發(fā)展黨員、組織建設(shè)）；征收工業(yè)稅。這個(gè)村支書2004年完成了900多分，拿到效益工資4960元。
有的學(xué)者提出，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面公職人員的存在，應(yīng)該僅僅是辦理國家和農(nóng)民最需要辦的那幾件事情，除此以外，它不應(yīng)該有責(zé)任、也不應(yīng)該有權(quán)力去做別的事情”，這些事包括土地管理、治安管理、救災(zāi)優(yōu)撫、婚姻和戶口登記等（趙樹凱，2004）。但第三個(gè)問題是政府在基層的架構(gòu)弱化后，政府和村委會的功能簡化、分解后，其他基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的供給由誰承擔(dān)？留下的空間有無其他類型組織（如自治組織、非政府組織、非營利組織等）填充？分解出的功能是否有其他的組織接手，形成多元化的社會、多元化的組織（社團(tuán)、協(xié)會、經(jīng)濟(jì)組織、合作社）形式？
四、建立鄉(xiāng)村公共財(cái)政體制，改革與完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)
鄉(xiāng)村公共財(cái)政體制的建立與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革是互相聯(lián)系、互為因果的。而這兩個(gè)問題的關(guān)鍵點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府的職能，即使政府由統(tǒng)治型政府轉(zhuǎn)變成一個(gè)真正的服務(wù)型的政府。要想從根本上改變傳統(tǒng)的治理模式，應(yīng)在以下幾個(gè)方面深化改革：
（一）確立和實(shí)施省以下一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的分稅制，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，使各個(gè)政府部門的職權(quán)、責(zé)任和財(cái)政預(yù)算相匹配，使基層組織能公正地履行自己的職責(zé)，而不是追逐本部門利益
稅費(fèi)改革的真正內(nèi)涵不僅僅是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而是調(diào)整國民收入再分配格局。解決再分配的公平問題要著力建設(shè)農(nóng)村的公共財(cái)政體系，以公益事業(yè)優(yōu)先為原則，保證不同地區(qū)、不同階層的公民可享受大體相同的公共服務(wù)。要建立規(guī)范、透明、公正的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，首先要界定功能，核定各級的基本需求，劃分各級政府和自治組織的事權(quán)。固然不同地區(qū)的現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，但應(yīng)保障對不同地區(qū)的鄉(xiāng)村基層的最低限度的基礎(chǔ)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會治安、五保戶等基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的供給。省以下一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的分稅制的確立和實(shí)施是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度科學(xué)合理建立的前提，要促進(jìn)地方層級財(cái)產(chǎn)稅（不動(dòng)產(chǎn)稅）的發(fā)展和地方稅體系的構(gòu)建。基層機(jī)構(gòu)的財(cái)力不足，則通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決，杜絕“只給政策不給錢”，做到財(cái)權(quán)與事權(quán)對應(yīng)。人員因事設(shè)崗，保證基層干部能享受到在省市區(qū)同級別公務(wù)員的相近的待遇。使財(cái)政體制具有平衡地區(qū)間提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)的財(cái)政能力。只有做到這點(diǎn)，取消農(nóng)業(yè)兩稅才具有實(shí)質(zhì)性意義，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革才有堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)民的福祉才能真正得到改善。
（二）發(fā)育有效的制衡機(jī)制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村兩級組織的自治程度
轉(zhuǎn)變政府職能、樹立正確的政績觀則需要進(jìn)一步深化政治和經(jīng)濟(jì)體制的改革，通過制度創(chuàng)新，改革干部考核機(jī)制，改變各級政府對上負(fù)責(zé)，而不是對下負(fù)責(zé)的局面。但政府和村委會的職能是否能真正改變，要看其行為能否受到有效制約，必須限制和規(guī)范這些組織用行政權(quán)力“造福于民”的范圍。但以前在各地普遍推行“村賬鄉(xiāng)管”，現(xiàn)在則進(jìn)一步提出“對一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都要大力推行‘鄉(xiāng)財(cái)縣管’財(cái)政管理方式”（金人慶，2005），既然村民委員會是村民自我管理的基層群眾性自治組織，既然鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會的職權(quán)之一是“審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”，現(xiàn)在由外部的“上級”單位來管理“下級”的財(cái)務(wù)，實(shí)際上是一種無奈的、與提高自治程度相反的舉措，反映出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這兩級的本級層次上有效制約機(jī)制的闕如。
《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會應(yīng)行使12項(xiàng)職權(quán)，但該法只提到“地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次”，沒有鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會或主席團(tuán)履行職責(zé)的制度性規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)除了每年組織半天或者一天的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會之外，基本上沒有其他活動(dòng)。《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定：“村民委員會向村民會議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，該法提出，涉及村民利益的包括集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用、村民的承包經(jīng)營方案等八項(xiàng)事宜，村民委員會必須提請村民會議討論決定,方可辦理。但法令中同樣只規(guī)定：“村民會議每年審議村民委員會的工作報(bào)告,并評議村民委員會成員的工作”，法令同樣也沒有村民會議或村民代表會議履行職責(zé)的制度性規(guī)定。村民代表由于沒有被賦予實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，也形同虛設(shè)。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的決策和行政都得不到有效的監(jiān)督和制約。
在這種情勢下，需要通過制度創(chuàng)新，在議政和行政之間建起一種民主制衡的機(jī)制。河北青縣通過做實(shí)村民代表大會制度，把村民代表會議塑造成行政村的議決機(jī)關(guān)，而原來的權(quán)力機(jī)關(guān)村委會則成為具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。村莊的重大事項(xiàng)由村民代表會議商議決定后，交由村委會實(shí)施。這樣，村代表不僅成了聯(lián)系村集體和村民的紐帶，而且也是村民參政議政的代理人。村民政治參與的增加，有效地克服了過去村級組織行政化的傾向，向《村委會組織法》明確規(guī)定的村委會是群眾性自治組織的方向邁出了意義深遠(yuǎn)的一步（陸雷，2005）。
由村代會對執(zhí)行機(jī)構(gòu)（村委會）進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，防止違背民意、權(quán)力腐敗等問題的發(fā)生。如果這種體制能夠成功，就可進(jìn)一步把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會做實(shí)，由它來監(jiān)督和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策和行政。只有在鄉(xiāng)村兩級建立起有效的制衡機(jī)制，農(nóng)村的公共財(cái)政體制才能真正落實(shí)，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督才不至于流于形式，農(nóng)村基層才能真正做到“有人辦事，有錢辦事，有章理事”。
（三）政府提供政策保障來促進(jìn)農(nóng)村多元化的組織結(jié)構(gòu)，為農(nóng)民的社會資本和組織資本的發(fā)育創(chuàng)造條件
如何使政府真正成為對人民負(fù)責(zé)的政府？如何改變政府的職能，使其財(cái)力、人力、物力真正用于公共服務(wù)領(lǐng)域，造福于廣大農(nóng)民群眾？這就要建造有效的監(jiān)督機(jī)制、群眾的參與機(jī)制，其中一個(gè)重要的方面是大力發(fā)展農(nóng)村的非政府組織、社區(qū)、農(nóng)民的合作社及協(xié)會等，提升農(nóng)村弱勢群體的社會資本和組織資本。投資于社會資本、組織資本和人力資本，往往能得到比投資于物質(zhì)資本更高的回報(bào)。因此，提高農(nóng)民的組織化程度，不僅能提高群眾對公共事務(wù)的參與度，使他們對行政管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督更為有效，再分配更為透明、公平，最終也將有利于增加產(chǎn)出、提高效率。沒有農(nóng)民組織化程度的提高，村民自治則無從談起。
建立在土地的家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上的統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營體制是中國農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營制度。隨著經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，家庭經(jīng)營的內(nèi)涵發(fā)生了變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、商品化、市場化的程度大大提高，其對應(yīng)的雙層經(jīng)營體制亦要改進(jìn)和完善，雙層經(jīng)營體制中“統(tǒng)”的一層要為專業(yè)化的農(nóng)戶，尤其是專業(yè)化的大農(nóng)戶服務(wù)。而專業(yè)農(nóng)戶需要的統(tǒng)的職能不再僅僅是統(tǒng)一田間管理、植保、灌溉等生產(chǎn)功能，而是信息、市場、品牌等營銷功能，大部分的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)當(dāng)不了統(tǒng)的職責(zé)，而農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人或?qū)I(yè)技術(shù)協(xié)會，如業(yè)務(wù)僅是限于牽線搭橋、聯(lián)系買賣、提取手續(xù)費(fèi)，也很難把業(yè)務(wù)做大做強(qiáng)。如要提升農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，占領(lǐng)市場份額，則要打出品牌，制訂和實(shí)施與國際接軌的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對初級農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行粗加工和精加工，而這就是一家一戶（即使是專業(yè)大戶）或僅起中介作用的專業(yè)技術(shù)協(xié)會無法做到的，必須由經(jīng)濟(jì)實(shí)體型的專業(yè)合作社來承擔(dān)。實(shí)踐證明，由從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的專業(yè)農(nóng)戶組成的超越社區(qū)界限的專業(yè)合作社能在一定程度上有效地行使統(tǒng)的職能，是幫助農(nóng)民以較低成本、冒較小風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)入市場的重要組織載體。這類組織的涌現(xiàn)必然影響鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的走向。
近年來，農(nóng)民維權(quán)組織的形成及他們所進(jìn)行的理性維權(quán)活動(dòng)，不僅影響到了中央的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)政策，而且正在影響改變基層政府的施政行為。應(yīng)該做的是把農(nóng)民的維權(quán)活動(dòng)引導(dǎo)為體制內(nèi)的政治參與和政治協(xié)商。在一定的意義上，這些農(nóng)民維權(quán)組織可以填補(bǔ)目前農(nóng)村出現(xiàn)的民間權(quán)威的缺位，他們是農(nóng)民與政府之間的中間力量，可以有效地阻止農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒?dòng)以非理性的方式表現(xiàn)出來。農(nóng)民的這種組織性需求恰恰是重建農(nóng)村社會秩序的重要資源之一（于建嶸，2005）。
五、結(jié)論
1.僅僅靠農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村自身體制和治理結(jié)構(gòu)的變革，不足以使農(nóng)民從困境中解脫出來。發(fā)展模式和宏觀政策的制訂，整個(gè)社會的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化體系和相應(yīng)載體的演進(jìn)，都直接影響農(nóng)村體制的改革。同時(shí)，政治、經(jīng)濟(jì)和社會方面的改革不能夠割裂開來，而必須配套進(jìn)行。
2.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革要與農(nóng)民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)相結(jié)合。農(nóng)民的民主權(quán)利意味著群眾對公共事務(wù)享有知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，有較完善的法制，可操作的法律執(zhí)行程序，低廉的打官司成本等，它與農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利是一個(gè)問題的兩個(gè)側(cè)面。人們的物質(zhì)利益要靠民主權(quán)利來保障。民主權(quán)利隨著人們物質(zhì)利益的實(shí)現(xiàn)而越來越受到農(nóng)民的重視。當(dāng)多元化的經(jīng)濟(jì)形態(tài)產(chǎn)生出多種的財(cái)產(chǎn)權(quán)利形式，當(dāng)集體的財(cái)產(chǎn)（包括土地）的處置方式，能與普通村民的利益直接掛鉤，村民就有激勵(lì)去參政、議政，參與決策。因?yàn)樗麄兦宄刂溃瑳]有政治上的民主權(quán)利作為保障，他們即使已經(jīng)得到的經(jīng)濟(jì)利益、已享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利也很容易被剝奪。但這種物質(zhì)利益與民主權(quán)利的互動(dòng)將是一個(gè)漫長的過程。
3.沒有農(nóng)民組織化程度的提高，村民自治則無從談起。而發(fā)育農(nóng)村多元化的組織結(jié)構(gòu)，通過對話、談判、妥協(xié)，達(dá)成共識，要強(qiáng)于對抗。
4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的走向應(yīng)是從全能型、多功能的政府轉(zhuǎn)向有限功能的政府；從自上而下、行政指令式、搞運(yùn)動(dòng)、圍繞中心工作轉(zhuǎn)的工作方式和治理模式，轉(zhuǎn)向群眾參與的、自上而下和自下而上相結(jié)合的工作方式；從自上而下、行政型的政府轉(zhuǎn)向自治式政府，從統(tǒng)治型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。
如何構(gòu)建農(nóng)村的和諧社會？多元化的社會組織的發(fā)育是和諧社會的一個(gè)重要標(biāo)志。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的走向應(yīng)最終在農(nóng)村形成這樣一種局面：即自治程度較高的基層政府組織、村民自治的村社區(qū)組織與農(nóng)民的跨越社區(qū)的、非政府組織并存；正規(guī)組織與非正規(guī)組織的發(fā)展并存；經(jīng)濟(jì)實(shí)體型組織與社團(tuán)型組織的發(fā)展并存；單一功能與多功能性組織的發(fā)展并存；小范圍社區(qū)內(nèi)的非正規(guī)組織與成網(wǎng)絡(luò)甚至科層建制的組織體系的發(fā)展并存；具有較強(qiáng)合作性質(zhì)的自助經(jīng)濟(jì)組織和非合作導(dǎo)向組織的發(fā)展并存，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定、和諧與繁榮。
參考文獻(xiàn)：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《管理世界》2005年05期
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