長期以來，在短缺經濟的大環境下，為解決總量不足和“吃不飽”的問題，中國長期把保障農產品尤其是糧食產量增長作為農業發展的一個核心戰略目標，各種農業發展政策和改革措施大都圍繞“保增產”目標而展開，那些能夠刺激產量增長的措施得到極大的推廣和應用，化肥和農藥的過量使用就是一個典型的例子。在這種情況下，保障農產品尤其是糧食產量增長是第一位的，而其他目標則難以受到應有的重視。可以說，在過去較長一段時期內，中國實行的是一種以“保增產”為核心目標的增產導向型農業政策。從歷史的眼光看，面對短缺經濟的環境，為盡快破解農產品總量不足的矛盾，當時實行這種增產導向型政策是十分必要的。這種政策有力地刺激了農產品產量增長，保障了農產品供給和國家糧食安全，促進了農業綜合生產能力的提高。但是，應該看到，隨著發展階段的轉變和居民消費層次的升級，中國農業發展面臨的主要矛盾已經發生了重大變化，在新形勢下，過去那種增產導向型政策越來越不適應經濟社會發展的需要，日益暴露出諸多方面的弊端。尤其是農業增效、農民增收、農產品質量和安全問題已經成為增產導向型農業政策無法有效破解的三大難題。首先，農業生產成本急劇攀升，降本增效成為緊迫任務；其次，長期過量使用化肥和農藥，使農產品和環境安全受到威脅；再次，長期困擾農業發展的“增產不增收”難題難以破解。
當前，中國農業發展的主要矛盾已經由過去的總量不足轉變為結構性矛盾。這種結構性矛盾不僅表現在農業發展高度依賴資源消耗、基礎設施和技術裝備落后、生產經營組織化程度低、部分農產品供求結構性失衡等方面，而且體現在農業發展方式粗放、農產品質量和安全問題凸顯、農業國際競爭力不強上。從部門結構看，主要是農林牧漁業結構變化與居民消費需求變化不相適應，農產品加工業和農業服務業發展滯后，農產品加工深度和增值程度較低；從產品結構看，主要表現為農產品供過于求與生產不足并存的矛盾；從組織結構看，主要表現為農業生產經營的小規模、細碎化、分散化；從技術結構看，主要體現為農業科技投入不足和農產品技術含量低；從外貿結構看，由于國內外價格倒掛導致主要糧食產品生產量、進口量、儲存量“三量齊增”，形成“國產糧入庫、進口糧入市”的局面；從空間結構看，由于廣東、浙江等發達地區糧食生產呈萎縮態勢，加上糧食生產重心不斷向水資源短缺的北方地區轉移，導致糧食產銷的區域性矛盾日益凸顯。
顯然，這些結構性矛盾是導致中國農業競爭力較低、效益較差、質量不高以及農民增收難的根本原因。要從根本上破解這些難題，就必須全面加快農業轉型升級的步伐?？梢哉f，當前中國農業發展已經進入全面轉型升級的新階段。所謂“全面”，是指在農業的不同行業、不同領域和不同層面，都存在著以提質增效為核心的轉型升級問題，這種轉型升級是整個農業部門或者大農業的轉型升級，而不單純是農業某一行業、某一產品、某一領域的事情；所謂“轉型”，就是農業發展方式和發展模式的轉變，其核心是采用現代科學技術和經營管理方法，促進傳統農業加快向現代農業轉變；所謂“升級”，就是根據市場需求以及農業增效、農民增收、農村增綠的需要，促進農業產業結構的升級和農業發展層次的提升。在當前新形勢下，加快推進農業全面轉型升級是一項重大的國家戰略。
為促進農業全面轉型升級，當前亟需加快農業政策轉型的步伐。很明顯，過去主要依靠化學農業支撐產量增長的增產導向型農業政策已經走到了盡頭，日益暴露出諸多弊端和負面效應，亟待加快向以綠色農業為支撐、追求質量和效率的質效導向型農業政策轉變。這種質效導向型政策在所面臨的宏觀環境、主要矛盾、政策目標、發展模式、改革方式和政策工具等方面，都與過去的增產導向型政策迥然不同。在政策目標上，質效導向型政策以提質增效而不是單純的產量增長為核心目標，它不僅要解決居民“吃得好、吃得健康、吃得安全”即農產品質量和安全的問題，還要整合相關要素和資源，著力提高全要素生產率和資源配置效率。在發展模式上，要堅持農業的綠色化方向，盡快改變過去那種主要依靠化肥、農藥等農用化學品支撐產量增長的化學農業模式，大力倡導和推動包括有機農業、生態農業在內的綠色農業模式，促進傳統農業的綠色化改造和綠色轉型。在改革方式上，必須改變過去那種以“保增產”為目標的供給側改革方式，著重針對當前的結構性矛盾，從生產端和供給側入手，采取供給側結構性改革的辦法，減少供給側資源錯配和無效、低效供給，擴大有效供給和中高端供給，著力提高農業供給體系的質量和效率。在政策工具上，則需要圍繞降本、提質、增效，實行整體配套的組合式政策，強化政府涉農資源整合和政策協調配套。
實行質效導向型農業政策，首先要統籌協調好農業增效、農民增收、農村增綠之間的關系。質效導向型農業政策是一種面向“三農”，有利于農業增效、農民增收和農村增綠的“三增”政策。在農業增效方面，要著力圍繞降低成本、優化結構、提高質量，深入推進農業供給側結構性改革，從根本上改變過去那種主要依靠提高土地產出率的做法，全面激活勞動力、土地、資本、科技創新等要素，不斷提高資源利用率、勞動生產率和科技進步率，依靠提高全要素生產率來增強農業國際競爭力，使農業真正成為一個具有較高經濟效益和市場競爭力的產業。在農民增收方面，要著力依靠農業提質增效、農村產業振興和財富變現，逐步建立一種有利于農民持續穩定增收的長效機制。在當前經濟社會轉型時期，確保農民持續穩定增收，需要在依靠城鎮化大規模減少農民的基礎上，盡快改變過去那種高度依賴農民外出打工的工資性收入的城市導向型增收模式，依靠農村產業振興和各種資源激活，逐步建立一個持續穩定、多渠道的農村導向型農民增收模式。一方面，要全面振興農村經濟尤其是農村產業，大力發展現代高效農業、農產品加工業和農村新興服務業，促進農業產業鏈條的前后向延伸和農村第一第二第三產業的深度融合，為農民持續穩定增收提供堅實的農村產業支撐；另一方面，要依靠深化農村產權制度改革，全面激活農村各種資源，盡快打通“資源變資產，資產變資本”的渠道，實現農村資源的資產化、資本化、財富化，為農民持續穩定增收開辟新的渠道。在農村增綠方面，要充分挖掘和發揮農業的多重功能，大力發展有機農業、生態農業、休閑農業、觀光農業、創意農業和景觀農業，并加大農業面源污染的治理力度，分階段、分品種、分區域推進化肥、農藥使用從零增長逐步向減量使用轉變，促進農業的綠色化和綠色轉型。要在當前實施的化肥和農藥使用量零增長行動方案的基礎上，盡快研究制定并實施化肥和農藥使用減量行動計劃，并采取總量控制與強度控制相結合的辦法，推動化肥、農藥使用總量和使用強度實現“雙下降”，使之逐步穩定在安全合理的適宜區間。
其次要正確處理政府與市場的關系。一方面，要全面激活各類主體，推進市場化改革，充分發揮市場在農業資源配置中的決定性作用。政府在推進農業結構調整的過程中，必須尊重農民和新型主體的意愿，充分發揮各類市場主體的作用，并通過規劃和政策積極引導市場主體的行為，而不能過度干預甚至大包大攬，試圖用政府取代市場，從而扭曲市場對資源的配置。另一方面，又要更好地發揮政府在規劃引領、宏觀調控、支持保護、市場監督、公共服務等方面的作用，建立符合質效導向的示范引導體系、支持保護體系、技術支撐體系、監督服務體系。在示范引導體系方面，要以農業科技園區、現代農業示范區、農業可持續發展試驗示范區等為載體，積極開展特色農產品標準化生產、地膜清潔生產、農業物聯網、田園綜合體、農村產業融合發展等多領域的試點（驗）示范，建立一批現代農業示范市、示范縣、示范鄉鎮、示范園區，充分發揮其示范、引領和標桿作用，逐步構建一個多類型、多領域、多層次的現代農業示范體系，引導和促進農業全面轉型升級。尤其是要采取分區域梯次推進的辦法，鼓勵那些有條件的省份率先開展現代農業強省建設，并在資金和政策上給予相應的支持，以加快實現中國由農業大國向農業強國的轉變。在支持保護體系方面，要圍繞提質增效和綠色轉型，進一步完善農業補貼支持政策，調整農業補貼方式，增強補貼的指向性和精準性，著力加強對糧食主產區、糧食適度規模經營、耕地地力保護、綠色生態農業、農民收入等的補貼力度，切實提高農業補貼的效能。為適應農業綠色轉型的需要，要加快建立農業投入品負面清單管理制度，研究制定化肥、農藥減量使用支持政策，并采取財政貼息、獎勵補助、稅收減免等措施，對采用和推廣有機肥替代化肥的行為給予相應支持。在技術支撐體系方面，要立足于優質高效、綠色安全的目標，加大農業科技資金投入，整合各方面科技創新資源，構建完善的國家農業科技創新體系、現代農業產業技術體系、良種繁育和疫病防治體系、農業技術推廣體系，為推動農業全面轉型升級提供強大的技術支撐。在監督服務體系方面，要立足于確保農產品質量和安全，實施國家農業品牌建設工程，進一步加強農業知識產權保護，強化農產品市場監管，建立完善的農業質量標準體系、農產品質量安全監管和全程可追溯體系。
作者單位：中國社會科學院農村發展研究所
中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2017年第5期
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