長期以來，在短缺經(jīng)濟的大環(huán)境下，為解決總量不足和“吃不飽”的問題，中國長期把保障農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食產(chǎn)量增長作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個核心戰(zhàn)略目標，各種農(nóng)業(yè)發(fā)展政策和改革措施大都圍繞“保增產(chǎn)”目標而展開，那些能夠刺激產(chǎn)量增長的措施得到極大的推廣和應(yīng)用，化肥和農(nóng)藥的過量使用就是一個典型的例子。在這種情況下，保障農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食產(chǎn)量增長是第一位的，而其他目標則難以受到應(yīng)有的重視。可以說，在過去較長一段時期內(nèi)，中國實行的是一種以“保增產(chǎn)”為核心目標的增產(chǎn)導(dǎo)向型農(nóng)業(yè)政策。從歷史的眼光看，面對短缺經(jīng)濟的環(huán)境，為盡快破解農(nóng)產(chǎn)品總量不足的矛盾，當時實行這種增產(chǎn)導(dǎo)向型政策是十分必要的。這種政策有力地刺激了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增長，保障了農(nóng)產(chǎn)品供給和國家糧食安全，促進了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高。但是，應(yīng)該看到，隨著發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變和居民消費層次的升級，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了重大變化，在新形勢下，過去那種增產(chǎn)導(dǎo)向型政策越來越不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，日益暴露出諸多方面的弊端。尤其是農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和安全問題已經(jīng)成為增產(chǎn)導(dǎo)向型農(nóng)業(yè)政策無法有效破解的三大難題。首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本急劇攀升，降本增效成為緊迫任務(wù)；其次，長期過量使用化肥和農(nóng)藥，使農(nóng)產(chǎn)品和環(huán)境安全受到威脅；再次，長期困擾農(nóng)業(yè)發(fā)展的“增產(chǎn)不增收”難題難以破解。
當前，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾已經(jīng)由過去的總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾。這種結(jié)構(gòu)性矛盾不僅表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)發(fā)展高度依賴資源消耗、基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)裝備落后、生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度低、部分農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)性失衡等方面，而且體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)發(fā)展方式粗放、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和安全問題凸顯、農(nóng)業(yè)國際競爭力不強上。從部門結(jié)構(gòu)看，主要是農(nóng)林牧漁業(yè)結(jié)構(gòu)變化與居民消費需求變化不相適應(yīng)，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，農(nóng)產(chǎn)品加工深度和增值程度較低；從產(chǎn)品結(jié)構(gòu)看，主要表現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品供過于求與生產(chǎn)不足并存的矛盾；從組織結(jié)構(gòu)看，主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的小規(guī)模、細碎化、分散化；從技術(shù)結(jié)構(gòu)看，主要體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)科技投入不足和農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)含量低；從外貿(mào)結(jié)構(gòu)看，由于國內(nèi)外價格倒掛導(dǎo)致主要糧食產(chǎn)品生產(chǎn)量、進口量、儲存量“三量齊增”，形成“國產(chǎn)糧入庫、進口糧入市”的局面；從空間結(jié)構(gòu)看，由于廣東、浙江等發(fā)達地區(qū)糧食生產(chǎn)呈萎縮態(tài)勢，加上糧食生產(chǎn)重心不斷向水資源短缺的北方地區(qū)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致糧食產(chǎn)銷的區(qū)域性矛盾日益凸顯。
顯然，這些結(jié)構(gòu)性矛盾是導(dǎo)致中國農(nóng)業(yè)競爭力較低、效益較差、質(zhì)量不高以及農(nóng)民增收難的根本原因。要從根本上破解這些難題，就必須全面加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的步伐。可以說，當前中國農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進入全面轉(zhuǎn)型升級的新階段。所謂“全面”，是指在農(nóng)業(yè)的不同行業(yè)、不同領(lǐng)域和不同層面，都存在著以提質(zhì)增效為核心的轉(zhuǎn)型升級問題，這種轉(zhuǎn)型升級是整個農(nóng)業(yè)部門或者大農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，而不單純是農(nóng)業(yè)某一行業(yè)、某一產(chǎn)品、某一領(lǐng)域的事情；所謂“轉(zhuǎn)型”，就是農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，其核心是采用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和經(jīng)營管理方法，促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)加快向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變；所謂“升級”，就是根據(jù)市場需求以及農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠的需要，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和農(nóng)業(yè)發(fā)展層次的提升。在當前新形勢下，加快推進農(nóng)業(yè)全面轉(zhuǎn)型升級是一項重大的國家戰(zhàn)略。
為促進農(nóng)業(yè)全面轉(zhuǎn)型升級，當前亟需加快農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的步伐。很明顯，過去主要依靠化學(xué)農(nóng)業(yè)支撐產(chǎn)量增長的增產(chǎn)導(dǎo)向型農(nóng)業(yè)政策已經(jīng)走到了盡頭，日益暴露出諸多弊端和負面效應(yīng)，亟待加快向以綠色農(nóng)業(yè)為支撐、追求質(zhì)量和效率的質(zhì)效導(dǎo)向型農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)變。這種質(zhì)效導(dǎo)向型政策在所面臨的宏觀環(huán)境、主要矛盾、政策目標、發(fā)展模式、改革方式和政策工具等方面，都與過去的增產(chǎn)導(dǎo)向型政策迥然不同。在政策目標上，質(zhì)效導(dǎo)向型政策以提質(zhì)增效而不是單純的產(chǎn)量增長為核心目標，它不僅要解決居民“吃得好、吃得健康、吃得安全”即農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和安全的問題，還要整合相關(guān)要素和資源，著力提高全要素生產(chǎn)率和資源配置效率。在發(fā)展模式上，要堅持農(nóng)業(yè)的綠色化方向，盡快改變過去那種主要依靠化肥、農(nóng)藥等農(nóng)用化學(xué)品支撐產(chǎn)量增長的化學(xué)農(nóng)業(yè)模式，大力倡導(dǎo)和推動包括有機農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)在內(nèi)的綠色農(nóng)業(yè)模式，促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的綠色化改造和綠色轉(zhuǎn)型。在改革方式上，必須改變過去那種以“保增產(chǎn)”為目標的供給側(cè)改革方式，著重針對當前的結(jié)構(gòu)性矛盾，從生產(chǎn)端和供給側(cè)入手，采取供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的辦法，減少供給側(cè)資源錯配和無效、低效供給，擴大有效供給和中高端供給，著力提高農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效率。在政策工具上，則需要圍繞降本、提質(zhì)、增效，實行整體配套的組合式政策，強化政府涉農(nóng)資源整合和政策協(xié)調(diào)配套。
實行質(zhì)效導(dǎo)向型農(nóng)業(yè)政策，首先要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠之間的關(guān)系。質(zhì)效導(dǎo)向型農(nóng)業(yè)政策是一種面向“三農(nóng)”，有利于農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村增綠的“三增”政策。在農(nóng)業(yè)增效方面，要著力圍繞降低成本、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量，深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從根本上改變過去那種主要依靠提高土地產(chǎn)出率的做法，全面激活勞動力、土地、資本、科技創(chuàng)新等要素，不斷提高資源利用率、勞動生產(chǎn)率和科技進步率，依靠提高全要素生產(chǎn)率來增強農(nóng)業(yè)國際競爭力，使農(nóng)業(yè)真正成為一個具有較高經(jīng)濟效益和市場競爭力的產(chǎn)業(yè)。在農(nóng)民增收方面，要著力依靠農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興和財富變現(xiàn)，逐步建立一種有利于農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收的長效機制。在當前經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期，確保農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收，需要在依靠城鎮(zhèn)化大規(guī)模減少農(nóng)民的基礎(chǔ)上，盡快改變過去那種高度依賴農(nóng)民外出打工的工資性收入的城市導(dǎo)向型增收模式，依靠農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興和各種資源激活，逐步建立一個持續(xù)穩(wěn)定、多渠道的農(nóng)村導(dǎo)向型農(nóng)民增收模式。一方面，要全面振興農(nóng)村經(jīng)濟尤其是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)村新興服務(wù)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的前后向延伸和農(nóng)村第一第二第三產(chǎn)業(yè)的深度融合，為農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收提供堅實的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)支撐；另一方面，要依靠深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，全面激活農(nóng)村各種資源，盡快打通“資源變資產(chǎn)，資產(chǎn)變資本”的渠道，實現(xiàn)農(nóng)村資源的資產(chǎn)化、資本化、財富化，為農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收開辟新的渠道。在農(nóng)村增綠方面，要充分挖掘和發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多重功能，大力發(fā)展有機農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)和景觀農(nóng)業(yè)，并加大農(nóng)業(yè)面源污染的治理力度，分階段、分品種、分區(qū)域推進化肥、農(nóng)藥使用從零增長逐步向減量使用轉(zhuǎn)變，促進農(nóng)業(yè)的綠色化和綠色轉(zhuǎn)型。要在當前實施的化肥和農(nóng)藥使用量零增長行動方案的基礎(chǔ)上，盡快研究制定并實施化肥和農(nóng)藥使用減量行動計劃，并采取總量控制與強度控制相結(jié)合的辦法，推動化肥、農(nóng)藥使用總量和使用強度實現(xiàn)“雙下降”，使之逐步穩(wěn)定在安全合理的適宜區(qū)間。
其次要正確處理政府與市場的關(guān)系。一方面，要全面激活各類主體，推進市場化改革，充分發(fā)揮市場在農(nóng)業(yè)資源配置中的決定性作用。政府在推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中，必須尊重農(nóng)民和新型主體的意愿，充分發(fā)揮各類市場主體的作用，并通過規(guī)劃和政策積極引導(dǎo)市場主體的行為，而不能過度干預(yù)甚至大包大攬，試圖用政府取代市場，從而扭曲市場對資源的配置。另一方面，又要更好地發(fā)揮政府在規(guī)劃引領(lǐng)、宏觀調(diào)控、支持保護、市場監(jiān)督、公共服務(wù)等方面的作用，建立符合質(zhì)效導(dǎo)向的示范引導(dǎo)體系、支持保護體系、技術(shù)支撐體系、監(jiān)督服務(wù)體系。在示范引導(dǎo)體系方面，要以農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)等為載體，積極開展特色農(nóng)產(chǎn)品標準化生產(chǎn)、地膜清潔生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)、田園綜合體、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等多領(lǐng)域的試點（驗）示范，建立一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范市、示范縣、示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、示范園區(qū)，充分發(fā)揮其示范、引領(lǐng)和標桿作用，逐步構(gòu)建一個多類型、多領(lǐng)域、多層次的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范體系，引導(dǎo)和促進農(nóng)業(yè)全面轉(zhuǎn)型升級。尤其是要采取分區(qū)域梯次推進的辦法，鼓勵那些有條件的省份率先開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)強省建設(shè)，并在資金和政策上給予相應(yīng)的支持，以加快實現(xiàn)中國由農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強國的轉(zhuǎn)變。在支持保護體系方面，要圍繞提質(zhì)增效和綠色轉(zhuǎn)型，進一步完善農(nóng)業(yè)補貼支持政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)補貼方式，增強補貼的指向性和精準性，著力加強對糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食適度規(guī)模經(jīng)營、耕地地力保護、綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民收入等的補貼力度，切實提高農(nóng)業(yè)補貼的效能。為適應(yīng)農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的需要，要加快建立農(nóng)業(yè)投入品負面清單管理制度，研究制定化肥、農(nóng)藥減量使用支持政策，并采取財政貼息、獎勵補助、稅收減免等措施，對采用和推廣有機肥替代化肥的行為給予相應(yīng)支持。在技術(shù)支撐體系方面，要立足于優(yōu)質(zhì)高效、綠色安全的目標，加大農(nóng)業(yè)科技資金投入，整合各方面科技創(chuàng)新資源，構(gòu)建完善的國家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系、良種繁育和疫病防治體系、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系，為推動農(nóng)業(yè)全面轉(zhuǎn)型升級提供強大的技術(shù)支撐。在監(jiān)督服務(wù)體系方面，要立足于確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和安全，實施國家農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)工程，進一步加強農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護，強化農(nóng)產(chǎn)品市場監(jiān)管，建立完善的農(nóng)業(yè)質(zhì)量標準體系、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管和全程可追溯體系。
作者單位：中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2017年第5期
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