這主要指農村集體土地的經營制度改革。農村集體土地經營制度改革的重要性，從2016年4月25日習近平總書記在安徽鳳陽縣小崗村農村改革座談會上的講話里可以看得很清楚。習近平總書記講了這么兩句話：“我國農村改革是從調整農民和土地的關系開啟的。新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民與土地的關系。”所以，農村集體土地經營制度的改革，在整個農村改革中具有基礎性地位，它始終是農村改革中的一條主線。
“四人幫”粉碎后，黨內的政治空氣開始發生轉變，有些政策也略微有所松動，一些地方的農民就開始自發地搞起了各種聯系產量的生產責任制，如安徽省、四川省、貴州省等都是比較早出現這種情況的地方。1978年夏天安徽大旱，旱到莊稼都種不上。于是有些地方的干部群眾就想，既然集體種不上，那么能不能把土地借給農民，讓農民去種點菜度荒呢？安徽的肥西縣就把一部分土地借給了農民自己去種，結果借到農民手里就種上了，因為農民自己種的收成歸自己，于是大家就去河溝里面、井里面挑水來點種。所以現在要講誰是最早搞包產到戶的，還真說不清楚到底是哪個村，因為在1978年夏秋之際，這個情況已經在相當一部分地方出現了。
但為什么小崗村后來就成了農村改革的典型？因為小崗村的做法跟當時多數地方搞的包產到戶不一樣，它叫大包干，用農民的話講就是“大包干、大包干，直來直去不拐彎兒，交夠國家的、留足集體的、剩下都是自己的”。它和包產到戶有著非常大的區別。從經營體制的角度去講，如果一直是搞包產到戶，那么人民公社三級所有、隊為基礎的經營制度可能就沒那么快被廢除。包產到戶雖然也是農戶承包集體的土地，但是隊里規定了每畝耕地的產出是多少，比如說規定一畝地要產糧食800斤，你包了十畝地，到秋后你就應該產出8000斤糧，這8000斤糧食必須交給集體，由集體去交公糧，隊里根據你交的糧食數量給你記多少工分，最后再給你分錢、分口糧。如果你打了10000斤糧，超產了2000斤，一般承包合同中都有規定，這2000斤糧在集體和農戶之間怎么分成，有五五開的、有三七開的、有四六開的，這是對承包戶的超產獎勵，這種做法叫包產到戶，后來比較規范的政策語言就是家庭聯產承包責任制。這樣，包產到戶后，經濟核算的單位還是在生產隊，還是要由隊里來統一分配，只不過這個辦法避免了人們在勞動過程中吃“大鍋飯”，以調動農民積極性，起到了增產增收的作用。但是包產到戶并不改變人民公社三級所有、隊為基礎的統一經營體制。
小崗村的大包干就完全不一樣了，交夠國家的、留足集體的、剩下都是農戶自己的，就是說生產隊把這十畝地包給你，你產多少、產什么，生產隊都不管了，生產隊就告訴你每畝地有200斤公糧，你包了十畝地就有2000斤公糧，你自己把它交到國家糧庫去，就算完成交夠國家的任務了；生產隊要向承包戶收取公積金、公益金、共同管理費，這叫提留，一畝地要交多少糧或者折成錢交給集體，就完成了生產隊要收取的提留，剩下的就都是你自己的了。你自己產的糧食吃得完你就吃，吃不完你可以賣，賣的錢歸你自己。包產到戶與包干到戶這兩種形式是有明顯差別的，也只有在普及了包干到戶這個形式后，人民公社三級所有、隊為基礎的統一經營體制才被證明已經沒有再存在的必要了。包干到戶后，農業的積累、對土地的投入等功能都轉移到農戶那里去了，所以在包干到戶情況下，農戶才真正成為了一個相對獨立的經營主體。而在包產到戶情況下，農戶仍然不是相對獨立的經營主體，它是生產隊在勞動過程中對農戶的責任所實行的內部承包制度，產量都歸集體，然后再由集體來進行經濟核算和分配。后來的農村改革之所以特別強調小崗村，就在于它搞的是包干到戶，不是包產到戶。
對包產到戶和包干到戶當時都有過關于姓社姓資的爭論，而且爭論是非常激烈甚至是尖銳的，中央為此也開了多次重要的座談會。杜潤生曾講到過這段歷程：1980年9月那次中央召開的省、區、市委第一書記座談會甚至吵到幾乎開不下去，有很多書記當時都拍案而起大聲問，社會主義道路能這樣走嗎？后來他請示萬里同志后換了一個話題，即先討論農民吃飽肚子的問題怎么解決，而不直接討論雙包到戶的性質問題。并提出在一部分貧困落后的山區，如四川盆地周圍的盆周山區，那里都是丘陵和山地，耕地很少，很多生產隊打下的糧，實際連自己都不夠吃。但是當初有公糧、有征購，任務必須完成，所以先要把公糧和征購任務交上去，到了不夠吃時再吃返銷糧。等縣里批給你返銷糧指標后，生產隊組織社員到糧站把返銷糧挑回來。由于路途很遠，四川同志就反映，交公糧路上要很長時間，把返銷糧挑回來路上又要很長時間，背著的糧食1/3都在路上吃掉了。所以杜潤生就說，像這樣的情況，不讓他們交公糧了，也不再給返銷糧了，這樣兩清，農民自己把自己養活，把肚子吃飽，這樣的地方搞包產到戶行不行？對此很多參加會議的省部級領導同志說，這好像也是可以的。后來，根據這次座談會紀要形成的1980年中共中央75號文件就說了這樣的話：在那些吃糧靠返銷、生產靠貸款、生活靠救濟的邊遠山區和貧困落后的地區，根據群眾的意愿，可以包產到戶，也可以包干到戶，但一般地區不要搞包產到戶。話是這么反著說的，意思是極端貧困的地方可以搞雙包到戶，但大多數地方不要搞。話雖然反著說，但是基層干部、農民群眾會正著聽，反正沒有說一律不讓搞，于是雙包到戶就慢慢地逐步擴大了。最開頭的這條縫就是這么撬開的。
農村改革初期，一方面有多種形式的責任制在發展，另一方面又有對雙包到戶到底姓社姓資的爭論，而75號文件的精神，則主要是提倡發展專業承包或聯產到組，并不提倡雙包到戶。以后有兩三年的時間，在實踐上允許有不同的做法，在理論上允許有不同的觀點。但到了1982年年底，以小崗村為代表的大包干，即包干到戶的形式就基本上在全國大部分農村推開了。回過頭去看，黨的十一屆三中全會原則通過、十一屆四中全會正式通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》，明確提出“可以按定額記工分，可以按時記工分加評議，也可以在生產隊統一核算和分配的前提下，包工到作業組，聯系產量計算勞動報酬，實行超產獎勵。不許分田單干。除某些副業生產的特殊需要和邊遠山區、交通不便的單家獨戶外，也不要搞包產到戶。”這就是農村改革初期著名的“可以、可以、也可以”的政策，但同時也明確了“不許、也不要”的底線，因為這個決定仍然強調“人民公社要繼續穩定地實行三級所有、隊為基礎的制度”。1979年春，中共中央轉發了國家農委關于農村工作問題座談會的紀要，這個文件對包產到戶是這樣評價的：“它失去了集體勞動和統一經營的好處，即使還承認集體對生產資料的所有權，承認集體統一核算和分配的必要性，但在否定統一經營這一點上，本質上和分田單干沒有多少差別，所以是一種倒退。”并要求“搞了包產到戶、分田單干的地方，要積極引導農民重新組織起來。”可見這個彎子要轉過來是很難的。在1982年的中央第一個指導農村改革的一號文件中，首先指出，目前全國90%以上的生產隊建立了不同形式的農業生產責任制；大規模的變動已經過去，現在已經轉入總結、完善、穩定階段。雖然在文件中明確“各種生產責任制，包括小段包工定額計酬、專業承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制”，但還是不難看出仍在淡化包產到戶、不提包干到戶。
到了1983年的第二個中央一號文件,才非常明確提出聯產承包制采取了統一經營與分散經營相結合的原則，使集體優越性和個人積極性同時得到發揮，肯定了這是在黨的領導下我國農民的偉大創造，是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展。把以家庭聯產承包為主的責任制提到這個高度，同時又明確要求，對人民公社體制要從實行聯產承包責任制和政社分設這兩方面進行改革，這是1983年中央一號文件的一大貢獻。到了1984年中央第三個指導農村改革的一號文件時，不僅明確了要幫助農民在家庭經營基礎上擴大經營規模、提高經濟效益，而且提出了要延長耕地承包期，明確耕地的承包期一般應在15年以上，于是就有了15年不變的大政策。這個文件對家庭承包經營的制度化起到了重要作用。1991年年底，針對當時社會上一度出現的對家庭承包經營的疑慮，黨的十三屆八中全會通過了《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》，肯定了黨的十一屆三中全會以來農村改革發展的方向與基本政策是正確的，明確提出要把以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制，作為我國鄉村集體經濟組織的—項基本制度長期穩定下來，并不斷完善。這就使得廣大農民吃上了長效定心丸。
后來步步往如深入，到了1993年的秋天，中央農村工作會議審議通過了1993年的中央11號文件。這個文件考慮到最早搞耕地承包的地方從70年代末就開始了，離1984年定的承包期15年不變的期限快滿了，因此必須給農民個說法。所以文件提出，在第一輪承包期滿之后，再延長30年不變，這樣合起來就是45年時間。在討論這個文件的過程中，大家的關注點主要在承包期能不能更長一些，能不能跟城里住宅建設用地的使用期一樣是70年？或者和工業用地的使用期一樣是50年，行不行？1994年貴州省自己就定了一個章程，規定耕地承包期50年不變。可見，到了上世紀90年代初，各地都比較傾向于農戶經營的土地要有更長的承包期，都按照中央的政策，在第一輪承包期滿后，再延長30年。
到了1998年，中央召開十五屆三中全會。因為1998年是農村改革整20周年，中央認為有必要認真總結農村改革的經驗，在理論上提煉，在政策上進一步完善。所以1998年的十五屆三中全會主題是農村改革，通過了《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》。這個《決定》把農村土地承包制的政策又向前推進了一大步。一是明確要求抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩定的法律法規，賦予農民長期而有保障的土地使用權。全國人大常委會就根據《決定》中的這個要求，在1999年年初成立了農村土地承包法起草小組，形成了后來施行的《農村土地承包法》。二是修改了農村基本經營制度的政策表述。在十五屆二中全會之前，農村基本經營制度被稱作以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制。但實際上1983年以后全國農村絕大多數地方實行的都是包干到戶的形式，而包干到戶這個形式是不聯系產量的，但為了政策的穩定，很長時間都沒有對這個表述進行修改。1998年的十五屆三中全會提出了這個問題，經過反復討論研究，中央同意在這個決定中把它改為以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。第二年全國人大在憲法修訂案中也按照新的表述改了過來。正是十五屆三中全會的決定，才催生了《農村土地承包法》。農村土地承包法的起草，從1999年初開始，一直到2002年8月底才經全國人大常委會審議通過，2003年3月1日施行。這是一個重要的里程碑，從此農民的土地承包經營權就有了國家法律的保障。我國的土地問題非常復雜。農民的土地承包經營權到底是個什么性質的權利，《農村土地承包法》實際上是要解決這個問題，但難度很大。在此之前，對農村土地承包制的解釋，只講它是集體經濟組織內部的承包關系，而回避了土地承包經營權到底是農民的財產權、還是農民從集體那里租賃來的經營權，因此，就一直使用農村土地承包經營權這個概念，不用土地使用權這個概念。因為那時約定俗成的概念是，土地使用權是專門用在建設用地上的。十五屆三中全會提出賦予農民長期而有保障的土地使用權，把這個問題點了出來。到底能不能把使用權的概念用在農民的承包地上？那時全國人大常委會法工委與文件起草組有過溝通和探討，但最后全會的決定中還是用了賦予農民長期而有保障的土地使用權的提法。這樣，在2002年審議通過的《農村土地承包法》總則第一條中，就直接引用了這句話，但在以下的各條款中，仍然都使用土地承包經營權的概念。
為什么這么復雜？就是因為這涉及對農民承包土地的定性問題，以法律語言來說，就是它到底是物權、還是債權？起草.〈農村土地承包法》時，國家還沒有制定《物權法》，社會對物權、債權的概念還不太熟悉，但對起草農村土地承包法來說,這卻是個繞不過去的基本問題。現在看，農村土地承包法》中雖然沒有出現“物權”這個概念，但實際上是把農民的土地承包經營權作為物權（用益物權）來看待的。在《農村土地承包法》里，明確規定了承包對象、承包期限、承包的原則和程序，以及發包和承包雙方的權利和義務，特別是明確規定，承包期內發包方不得收回承包地、不得調整承包地。這樣，農民的土地承包經營權就是由國家法律賦予的財產權利，而不是由發包和承包雙方在自愿基礎上訂立的租賃合同關系。這件事的意義非同小可。因為農村實行土地家庭承包以后，就不斷有這樣的現象：有些村集體組織以各種原因，當然主要還是少數人以權謀私，以各種方式去收回、調整農民的承包地，這就使農民老是覺得自己的承包地處在一種不穩定的狀態之中。在起草農村土地承包法的過程中，大家都意識到要真正穩定農村土地承包關系，關鍵是要明確土地承包權到底是物權還是債權。用國家的法律來規定農村土地承包制中的一系列關鍵問題，如明確：國家實行農村土地承包經營制度，家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶，耕地承包的期限為30年（按合同法的規定，租賃的時間最長為20年），承包期內發包方不得收回、調整承包地等。由于有這些規定，從法理上看，農民的土地承包經營權當然就是物權，是用益物權。因為農村集體的土地是屬于本集體成員集體所有的，所以不存在成員向自己的組織租賃土地的問題。農民的土地承包經營權不是通過租賃的方式獲得的，而是通過農民作為集體成員的身份依法獲得的。明確這一條非常重要，因為到了這個時候，在理論上、法律上才明確了土地承包經營權就是農民的財產權利，當然它是用益物權。但當時還沒有《物權法》，因此在《農村土地承包法》中也沒有使用“物權”這個概念。后來制定的《物權法》就明確規定農村土地承包經營權是農民的用益物權了。《農村土地承包法》出臺后，總體上各地都意識到不能再去調整、更不能去收回農民的承包地了，農民自己也增強了依法維權的意識，這些都對穩定農村土地承包關系、穩定農村基本經營制度起到了很大的作用。
到2008年，中央召開十七屆三中全會，這時正是農村改革30周年，于是中央確定十七屆三中全會的主題是推進農村改革發展。十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，在這個《決定》里對穩定農村土地承包關系又提出了一個新概念：農村土地承包關系要保持穩定并長久不變。這是第一次提出長久不變。但“長久不變”在政策、法律上到底怎么表述，一直是制定政策和法律的同志在研究的一個重大問題，現在還在研究之中。開始時，在文件起草中叫“永久不變”。但后來在討論中感到“永久”很難用政策或法律語言去表述，而且在哲學上也不太好講，后來再三斟酌并向中央請示，是不是用“長久不變”的概念，中央同意了。總的目的，就是要讓農民感到這是一個長效定心丸，這才定下來叫“長久不變”。
2012年黨的十八大報吿、2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、都再次提到了“長久不變”。十八屆三中全會后，根據中央全面深化改革領導小組的安排，中央農村領導小組辦公室和農業部共同牽頭研究如何在政策上表述“長久不變”，全國人大農業和農村委員會也在研究如何修訂《農村土地承包法》中的相關表述。現在形成的基本共識是，要給農民更長的土地承包期，但也不能說是沒有期限，沒有期限可能會讓人誤解為私有制。所以現在理論界、法學界比較認可的意見是能不能提出承包期延長到70年。但還有一個重要問題，即70年從哪天算起。現在有兩種意見，一種意見是土地確權登記搞完后，從頒發新的承包經營權證這天算起；還有一種意見認為法律要有嚴肅性，《土地承包法》《物權法》《土地管理法》中都講到土地承包期是30年，現在30年的期限還沒到，就又改成了70年，顯得不嚴肅，所以認為還是等30年期滿之后再宣布延長70年。但如按后一種意見，等30年期滿時（大概還有8到10年，各地情況有所差別），一部分地方、一部分農民會不會提出還要再搞一次確權登記，因為那時的農村人地關系有可能又會有很多變化。這幾方面的意見仍在研究之中。這是關于農村土地中的一個問題，就是穩定農民的土地承包經營權。
農村土地中的另一個問題是關于土地承包經營權的流轉。實際上第一次提出這個問題是在1984年的中央一號文件中。那個文件提出土地承包期再延長15年，同時還提出鼓勵農村土地向種田能手集中，并且要對放棄土地承包經營權的農民給予適當的補償。可見，中央在提出延長土地承包期時就已經考慮到一定會有流轉的問題發生。農村土地流轉在相當長的時間內是自發進行的，后來經過梳理，在制定農村土地承包法時，把土地承包經營權的流轉概括成四種形式：第一種叫轉包。轉包過來的地是有義務的，交多少公糧、給集體交多少提留、剩下的才是轉入者自己的。轉包方如果把土地轉給A，那么土地上的義務就要由A代轉包方完成，這種方式叫轉包。第二種叫出租。出租就是講好地祖價格是多少，我把土地交給你種，你把地租交給我，我收到的地租里面就含有我要承擔的義務，交公糧、交提留，都還是由我自己來完成，這叫出租。第三種叫互換。因為承包土地時各家的人口不一樣、土地的肥瘦不一樣，分配承包地時就出現了插花的現象，為了方便，各農戶之間可以自己協商互換，得到村里同意后，承包的地塊就調整過來了。第四種叫轉讓。轉讓就是我自己不要這個承包權了，我愿意把這個承包權轉讓給村里的某一個人，我的權利就轉給他了。這四種形式在土地承包法中都定義為流轉。“流轉”其實并不是規范的法律和政策用語，因為好多形式都可以叫流轉，容易引起歧義，所以，《農村土地承包法》就把這四種情況都點出來了，并且在關于土地承包經營權流轉的相關文件中作出了比較明確的規定。轉包和出租不限對象，只要他愿意種你的地、有能力種你的地，本集體的人也好，外面的人也好，都可以轉包。但是互換和轉讓必須是在本集體成員之間進行，不能把本集體的土地換到別的村組去。這樣就對土地的流轉有了比較明確的規范，強調的是要依法、自愿、有償。在2013年12月中央召開的農村工作會議上，習近平總書記作了重要講話，在那個講話中，他首次提出了一個概念，叫作對農村土地實行三權分置并行的制度。農村土地的集體所有權是清晰的、是穩定的、是不能改變的，這是一個權；第二個就是農戶的承包經營權，承包權屬于本集體經濟組織的農戶，這一條也不能變；但是經營權是可以流轉的。以前我國農村改革最重要的理論支撐是兩權分離，所有權和承包經營權分離，到黨的十八屆三中全會之后又明確提出三權分置并行。總書記講得非常清楚，農村土地集體所有制不能改變，要長期堅持，只有本集體的農民才享有承包本集體土地的權利，任何其他組織和個人都不能替代農民享有這個權利，本集體的農民是承包本集體土地的法定主體。《農村土地承包法》里有一條：實行家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。因此土地流轉只能是經營杈的流轉，不包括承包權和所有權。習近平總書記2016年4月25日在小崗村的講話中說：我們要順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行。并說，這是我國農村改革又一次重大制度創新。在此之前，土地流轉的情況在發達地區早就已存在了，農民稱之為清晰所有權、穩定承包權、搞活經營權，這個說法和做法在上世紀80年代末、90年代初的長二角、珠二角等比較發達的地區就已經非常普遍了。但是那時候沒有規范的政策、沒有規范的表述，尤其是沒有講清楚承包權與經營權的關系，容易引發矛盾和糾紛。農業部統計，現在整個農村承包集體土地的農戶是2.3億戶，到2015年年底，已經全部或部分流轉出土地經營權的農戶大概是6800萬戶，大概要占到全部承包農戶的近30%,流轉經營權的土地面積大約是4.3億畝，占到所有農戶承包耕地總面積的1/3。從這個情況看，可以說和目前城鎮化推進的狀況、農業人口減少的狀況是基本吻合的。
但全部農戶承包的土地合同面積是13.1億畝，這與我們講的18億畝耕地對不上賬。這里有個什么情況呢？過去我們對耕地的統計長期都是靠人民公社的臺賬，上世紀70年代末、80年代初，農民承包土地時的依據也是生產隊的臺賬數據。根據各級報上來的臺賬數據，1995年全國的耕地面積是14.2億畝。現在講的農戶承包耕地面積是13.1億畝，就是從14.2億畝這個數據來的。還有的1億多畝耕地是國有的，包括國有農墾、林場，還有軍隊的農場等。但1996年國家進行了第一次土地詳查，耕地面積有19.51億畝，那就與臺賬的數據對不上了。但是，如果把數據都變過來，也會產生問題。第一是耕地面積多了，單產面積產量就相應少了，這會造成很大的麻煩；第二是耕地面積增大了，農業稅就上去了，會加重農民負擔。所以從1996年開始，國家統計局每年發布的統計資料中不再公布各地的耕地面積，而是改由國土部來公布各地的耕地控制面積。2009年完成了全國第二次土地詳查，全國穩定的耕地面積是18.61億畝。所以這里講的農民承包耕地總面積是13.1億畝，流轉面積4.3億畝，都是按照老臺賬的數據計算的。1996年第一次土地詳查數據出來后，國務院就研究過要不要修改農民承包權證上的實際耕地面積，要不要對承包耕地進行重新丈量，但考慮再三，擔心修改了農民承包權證上的耕地面積，農業稅就會增加，就會加重農民負擔，所以就決定不動。但這一不動，直到現在也沒有動。當然，2006年就取消農業稅了，承包權證上的耕地面積即使改了農民也不擔心會增加稅收了。現在的問題是土地經營權流轉了，流轉的實際面積到底是多少，租金是按承包權證上寫的面積算還是按實際面積算，這些問題不搞清楚就有可能引發矛盾和糾紛。
明確三權分置制度后，農民確實是吃了一個長效定心丸。開展了對農民土地承包經營權的確權登記并長久不變，以后如果愿意流轉，流轉的也只是經營權，承包權將長久穩定，這樣農民在流轉土地經營權時就會更放心、更踏實，也會使有條件的地方在有序流轉土地經營權、發展適度規模經營方面獲得更多農民的支持。
農村土地中的第三個問題是非農業建設用地。這項改革涉及三類情況：一是農村集體的經營性建設用地，二是農民的宅基地，三是國家對農民集體土地的征收制度。我們把這些叫作“三塊地”的改革。黨的十八屆三中全會對這三塊地的改革都提出了原則性的要求，中央全面深化改革領導小組在2014年年底批準了這個試點方案，并且由國務院報全國人大常委會同意，對這三塊地的改革在限定的地區、限定的時間內進行試點。因為這些改革會突破一些現行的法律，所以全國人大常委會批準了在全國33個縣級行政單位開展試點，其中有15個縣級單位試驗的是集體經營性建設用地入市，有15個單位是宅基地制度改革，選擇征地制度改革的只有3個縣級單位。
關于集體經營性建設用地入市，這應當追溯到鄉鎮企業的興起。1984年鄧小平夸獎鄉鎮企業異軍突起，此后鄉鎮企業如雨后春筍般快速發展，高峰期的1992年時，鄉鎮企業有2000多萬家，從業人員接近12000萬人，它所創造的產值要占到整個農村社會總產值的2/3，其中的工業產值要占到整個國家工業產值的1/3,所以有人說鄉鎮企業成了中國經濟的半壁江山，這樣講確實也并不過分。鄉鎮企業這么蓬勃發展，當然不能不使用土地，這就比較復雜。因為過去我們所有的建設用地都由國家征收，要搞建設只能使用國有土地。那么農村鄉鎮企業用地怎么辦？于是就出現了很多不規范的現象，不少農民或者集體組織自行用自己的土地辦企業。1996年10月全國人大常委會通過了《鄉鎮企業法》，在《鄉鎮企業法》中對鄉鎮企業的用地進行了規范，即鄉鎮企業用地必須符合規劃和用途管制，要本著節約用地的原則經縣級人民政府批準方可使用，否則就是違規占地、違法建筑。《鄉鎮企業法》是從1997年元月1日開始實施的，但某種程度上1997年鄉鎮企業已經開始走下坡路。鄉鎮企業最初發生發展的重要原因有兩個：一是因為城里國營企業經營不景氣，特別是人民群眾迫切需要的生活必需品供不上，鄉鎮企業的發展彌補了這一塊；二是我們當時的制度在土地利用、農村勞動力流動等方面都有嚴格控制，農民進不了城，更不能申請使用城里的國有土地，于是農民就只能在鄉村搞鄉鎮企業。但到了上世紀90年代中期，三資企業、國有企業、個體和私營經濟等蓬勃發展，鄉鎮企業的發展空間就變小了，效益也下降了。于是那時各地都推行了鄉鎮企業改制，實際上是把相當數量的鄉鎮企業改成了個體、私營企業，所以到1997年《鄉鎮企業法》開始施行時，情況已經物是人非。但《鄉鎮企業法》的規定畢竟還在，依法合規的鄉鎮企業用地還要受到保護。問題是，不少鄉鎮企業的用地已經閑置了，怎么處理？鄉鎮企業，不管它是農村集體經濟組織辦的，還是農民個體辦的，只要是企業，進入市場后就必須承擔和其他公司企業相同的責任和義務，這就免不了有贏有虧，甚至免不了倒閉、兼并、破產。于是就會出現債權債務問題。等到鄉鎮企業破產、被兼并、倒閉時，如果沒有什么其他資產，就剩下了廠房和這塊土地時，怎么去處理債權債務問題？為此，在《鄉鎮企業法》中，以及在1998年修改的《土地管理法》中，就提出如果發生這樣的情況，債權債務不能一筆勾銷，鄉鎮企業的廠房當然也包括它所占用的這塊土地的使用權就得跟著債權債務走。這樣，當鄉鎮企業出現破產、兼并等情形時，符合土地利用規劃并依法取得的鄉鎮企業用地，它的使用權就可以依法發生轉讓。于是，鄉鎮企業占用的集體經營性建設用地的使用權，就有可能轉讓給本集體組織之外的經營主體。但這是一個不得不開的口子，否則就會違背市場經濟的公平原則。到了起草2008年黨的十七屆三中全會《決定》時，這個問題再次被提了出來。當時一方面是農民對國家征地制度的反應很強烈，要求改革。同時還有人提出，為什么農村集體的土地與國有的土地有這么大差別，國有土地可以進入市場，依法取得土地的使用權、付了出讓金就可以用來搞建設，而農村集體的土地為什么就不行。這涉及更復雜的問題，所以當時就提出要建立城鄉統一的建設用地市場，這就需要解決一系列具體問題。首先考慮的就是如何使符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地進入市場，因為有許多鄉鎮企業已經停產或者倒閉了，這樣可以盤活它占用著的土地；第二就是明確農村集體的非經營性建設用地仍然不能進入市場，這包括農民的宅基地、農村集體的公益性建設用地等。所以現在是在試驗農村集體經營性建設用地到底怎么進入市場的問題。按照十七屆三中全會的決定，符合土地利用規劃和用途管制的集體經營性建設用地可以進入市場，并應當享有和國有土地同等的權利，就是實現同地同權同價。這正在進行試驗，期限是到2017年年底。在全國人大常委會批復同意試驗的范圍和期限內，可以暫行停止實行一些有關的法律，根據試驗的情況，再決定是否修改現行法律，這要到2017年年底試驗結果出來后再作判斷。
第二塊正在進行改革試驗的就是宅基地。對宅基地制度改革在認識上分歧很大，主要是對農村宅基地的性質看法不一。據我了解，宅基地制度之所以要改革，是因為農村的土地狀況已經不足以支撐原來承諾的“一戶一宅”的宅基地制度。宅基地一開始是私有的，包括土改中很多農民分到地主、富農的住房。合作化之后，國家還是承認宅基地是私有的。到1962年制定“農業六十條”時才明確，自留山、自留地、宅基地都是集體所有的。當初對農民蓋房有一個原則性的說法，就是實行一戶一宅的制度。這是農村集體經濟組織對其成員提供的基本住房保障制度。農民新立了戶就有權向本集體申請一塊宅基地蓋房子，經審査合格，就按照省政府規定的面積批準給你使用，這個土地是無償取得、長期使用的。從上世紀60年代到現在都實行的是一戶一宅的制度，至少已經分了三代人的宅基地了，農村的土地已經承受不了了，一直這樣分下去，地從哪里來？這頭，耕地是紅線；那頭，又沒有那么多可以蓋房子的閑置土地，所以很多發達地區已經20年以上沒有分過宅基地了，有些地方只能每隔兩三年批給一個村兩三個宅基地的指標，矛盾很尖銳。正是因為這樣，原來那種粗糙的、政策上法律上都沒有講清楚的一戶一宅制度就難以為繼了，但農村集體經濟組織又不能不對自己成員的基本居住權負責。所以這次宅基地制度改革的本意，是要建立一種與各地情況相符合的既保證成員基本居住權，又不能無限制地占用土地蓋農民住房的制度。但有些人把這項改革解讀為是否要放開宅基地制度，是否任何人都可以到農村去買宅基地、蓋房子，可見對這項改革的認識差別之大。目前在進行改革試點的這些縣，都是按照中央批準的方案在推進。對超標占用宅基地的，能收回就要收回，不能收回的要實行有償使用，不能再按一戶一宅的要求新批宅基地了，宅基地的轉讓只能在本集體成員之間進行。我到浙江去調研，有兩個典型，有個村經過重新規劃，確保目前村里每戶人家都有一個在獨立宅基地上修建的住房，以后人口再增加怎么辦，就在村里的住宅區旁邊建了一個養老公寓，規定村民60歲以上可以申請住養老公寓，但住養老公寓的人沒有產權，去世后房子要交回村集體，再分配給別的老人去住。它的設想就是每個宅基地上的住房基本住兩代人，用這個辦法來構建一個可持續的成員住房保障制度。另一個村，村里集體出資買了一塊國有土地蓋公寓樓，保證每家人在村里都有一塊宅基地，有院子有房子，農具等東西可以堆放，新立戶的人去住公寓樓，現在正在逐步推進。宅基地制度的改革非常復雜，關鍵在于宅基地制度設計的基礎是農村集體經濟組織的成員權，它是農村集體組織對自己成員提供的保障性住房制度。現在要不要打破這個制度，而打破了這個制度，又會對整個農村集體經濟的組織制度有什么樣的影響，這些都必須考慮。
關于國家對農村集體土地的征收制度改革，難度就更大。33個試驗點中只有3家報了這個項目。但我認為，農村集體經營性建設用地入市與征地制度的改革，在某種程度上是一個硬幣的正反兩面。農民集體經營性建設用地入市必須符合規劃、符合用途管制，入市后的土地不改變所有權，還是農民集體所有。這樣的土地如果入市多了，相應的就可以減少征地。中央對征地制度改革的首要目標就是縮小征地范圍，因為《憲法》規定符合公共利益的需要是行使政府征地權的前提和理由。目前對公共利益定義的爭議很大，但我們的征地范圍這么廣，確實已經脫離了公共利益的需要這個范疇，應當通過改革使征地的范圍回歸到《憲法》的規定中去。推進農民集體經營性建設用地入市，在一定程度上也就是在推進征地制度改革，雖然不能完全替代，但有著密切聯系。農村的土地要變成建設用地，必須符合規劃，符合用途管制，這是國際通例。因此，建設用地必須符合規劃和用途管制這一點要堅持，但對被征地農民的補償要合理。目前農民對征地制度最大的不滿是補償低。征地補償在不同階段有不同情況。在上世紀80年代末以前國家征地對農民的補償，錢是其次的，但是第一會轉戶口，征收土地會按照這個村的人均土地面積，給予相應的農轉非戶口指標；第二是農轉非的人到了城里，在勞動年齡內的必須給安排工作，用人單位要給你安排住房。所以當時很多農民都愿意被征地，征地后就變成了城里人，就吃商品糧，就當了工人，就有了住房。但這個辦法到了上世紀90年代初就改變了，改為征地補錢，這個時候農民開始不滿意了。現行《土地管理法》第47條對征地補償寫得非常具體，明確補償的原則是按照土地的原用途確定，補償費用包括土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費；征收耕地的補償，按照耕地被征收之前三年平均年產值的6至10倍；安置補償費，按人均被征收的土地面積，最高不超過耕地被征收前三年平均年產值的15倍；地上附著物和青苗的補償，由省、區、市政府規定。幾項補償費合在一起，大約是被征收土地年產值的30倍左右，按每畝糧田年產值2000元計，就是補償60000元。農民覺得補償不足以保障基本生活，矛盾越來越尖銳，法律和政策就不斷修改，一步步提髙補償標準。從開始的16倍到現在的30倍，到了2004年國務院出臺28號文件提出，如果30倍不夠，省級人民政府有權決定從土地出讓金中再拿出一部分進行補償。現在早已經突破30倍，像北京、天津、上海這些地方，不超過100倍是征不下來土地的。現在一畝糧田的年產值最多2000塊錢，100倍也就是20萬元錢，20萬元錢在大多數地方顯然還難以購買住房，于是這個矛盾就很尖銳。農民對于征地制度改革最大的要求就是補償要給夠。從現在了解的情況看，很多地方除了補錢之外，更多的是對被征地的農民安排拆遷住房、納入當地社會保障、提供就業培訓和服務等，實行多措并舉的補償辦法。到底要補多少錢才算補得合理，才能讓農民接受呢？這需要結合實際進行研究。農地變成建設用地后會升值，升值收益怎么分配這是個大問題。政府應該拿多少，這要有理由。農地要變成建設用地，需要基礎設施建設的投入；城鎮建成區的擴大，市政設施就需要增容，這些都需要資金投入；征收來的土地，并不是都可以用來招、拍、掛賣錢的，道路、綠地、公共設施和管理用房等占用的土地都賣不了錢。因此要算總賬，征收的土地的總面積是多少，其中能夠有償出讓的土地面積是多少，收取的土地使用權出讓金是多少，該扣除的各項費用是多少，余下的收益才能分配到每塊被征收的土地上，這樣才能計算出對被征地農民的實際補償水平。征地制度改革難，就是因為這些問題都還在探索之中。而集體經營性建設用地入市，實際上也是在探索這個問題，集體經營性建設用地收取的使用權出讓金如何分配才合理，有了這方面的經驗，當然會有助于破解征地制度改革中的難題。
還有一個問題就是土地承包經營權、農民住房財產權這“兩權”抵押的改革試驗。在人民銀行主持下，已經批準了一些地區在搞試驗，有290多個縣在搞土地承包經營權抵押擔保試驗，50多個縣在搞農民住房財產權抵押擔保試驗，但實際范圍比這個大，很多沒經批準的地方自己已經在搞了。這件事情主要是想解決農村的金融問題。加大對農民、農業的金融支持，能不能通過兩權抵押來實現？這涉及不少理論、政策和法律問題。中央明確了農村土地實行三權分置，顯然所有權和承包權都不能進入市場、不能買賣，因此能進入市場和抵押的只能是經營權，于是又回到法理上講的經營權是什么權，它是物權還是債權。有的地方有自己的創新，抵押的不是經營權本身，而是經營權在使用過程中可能產生的預期收益。但根據預期收益來進行抵押，其價值就大大縮小，產生不了太大效果。城里的大多數商業用房都是租賃的，外來人口在城里居住的房子大多也是租賃的，如果租賃來的東西可以作抵押，就可能會引出比較多的麻煩和糾紛。同時，也不能說在農村的債權可以抵押，而在城市的債權就不可以抵押，這樣國家的法律制度就不統一了。因此對“兩權抵押”問題的試驗還要繼續探索。同時還要看到，以有效抵押物用于抵押、擔保才能獲取貸款，這是商業銀行的通則，但商業銀行能否有效服務于農業、特別是像東亞地區這種以小農戶為主的農業，這本身就是一個需要認真回答的問題。因此，在我國農村，除了加強商業銀行的服務之外，更要發展多種形式的金融服務，如國家的政策性銀行、農民的合作性銀行等。
中國鄉村發現網轉自：微信號 家庭農場指南
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